城市更新“三變”模式的運(yùn)用與探索

姚源泉 (北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司貴州分公司 貴州 貴陽(yáng) 550000)

引言

我國(guó)大規(guī)模城市更新始于2011年,以棚戶區(qū)城中村改造為主要推動(dòng)力量,形成了完整的棚戶區(qū)城中村改革機(jī)構(gòu),有效提升了地區(qū)土地資源節(jié)約利用水平,改善了城市環(huán)境品質(zhì),但也留存了一些問(wèn)題。傳統(tǒng)的城市更新,由于市場(chǎng)利益驅(qū)使,使得區(qū)位條件好、開(kāi)發(fā)成本低、投資效益高的改造地塊基本已經(jīng)改造完成,遺留下來(lái)的大量存量用地,多是開(kāi)發(fā)難度大、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、設(shè)施欠賬多的地塊,加之國(guó)家宏觀政策調(diào)整,如今城市更新面臨許多困難。

按照國(guó)家戰(zhàn)略部署以及貴陽(yáng)市建設(shè)“公平共享創(chuàng)新型中心城市”的目標(biāo)要求,貴陽(yáng)提出“共建共治共享”的發(fā)展路徑,而傳統(tǒng)城市更新方式已難以適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展需求,城市“三變”應(yīng)運(yùn)而生。其目的是最大限度地把城鄉(xiāng)資源整合起來(lái)、資金聚集起來(lái)、市民組織起來(lái),探索形成公平享有參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和成果分配的權(quán)利,讓人民群眾在共建中推動(dòng)城市發(fā)展、在共治中促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步、在共享中實(shí)現(xiàn)美好生活需求;在城市得到更新的同時(shí),有效解決發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題,不斷促進(jìn)以人民為中心的城市建設(shè)全面發(fā)展。

1 城市“三變”的特點(diǎn)

1.1 發(fā)展歷程及內(nèi)涵

發(fā)展歷程:貴陽(yáng)市城市“三變”改革發(fā)端于2016年貴州省六盤水市的農(nóng)村改革探索—鄉(xiāng)村振興,時(shí)稱城鄉(xiāng)“三變”;2017年基于貴陽(yáng)市構(gòu)建公平共享創(chuàng)新型中心城市的時(shí)代背景,貴陽(yáng)市積極探索以城市“三變”為路徑的棚戶區(qū)、城中村、老舊小區(qū)更新改造,用資源變資產(chǎn)、資金變股金、市民變股東的“三變”模式“解鎖”城市更新。

內(nèi)涵及特點(diǎn):城市“三變”,是貴陽(yáng)結(jié)合自身特點(diǎn),衍生出的以政府為主導(dǎo)的“共享改造”的城市更新路徑,是讓市民共享發(fā)展紅利,在開(kāi)發(fā)過(guò)程中嚴(yán)格遵循資源變資產(chǎn),資金變股金,市民變股東的開(kāi)發(fā)方式,建立多元化、多層次的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的股份合作聯(lián)結(jié)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)共商共建共治共享。

1.2 適用特點(diǎn)

城市“三變”是堅(jiān)持“政府讓利、企業(yè)微利、市民得利”的改革,也是針對(duì)貴陽(yáng)公產(chǎn)分布廣泛、城市更新難度較大、配套設(shè)施缺乏空間載體的重要突破。主要適用于城中村、棚戶區(qū)、老舊居住區(qū)、工礦企業(yè)權(quán)屬用地的更新改造,尤其適應(yīng)于土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、原產(chǎn)權(quán)人預(yù)期值過(guò)高,不配合改造工作以及存在大量低收入困難群體的地塊。

1.3 使用方法

所謂“三變”,即為資源變資產(chǎn)、資金變股金、市民變股民。那么在項(xiàng)目實(shí)施中,如何實(shí)現(xiàn)“變”? 以下舉例說(shuō)明。

資源變資產(chǎn)。一般資源指具有再利用或開(kāi)發(fā)價(jià)值的實(shí)體物質(zhì),通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施和業(yè)態(tài)布局,能產(chǎn)生新的價(jià)值、形成新的資產(chǎn)項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)權(quán)等,例如土地、河流、森林(生態(tài))、文物古跡等。

資金變股金。項(xiàng)目實(shí)施資金來(lái)源主要有幾個(gè)方面:社會(huì)資金(投資)、財(cái)政資金補(bǔ)助、銀行定向扶持資金(專項(xiàng)貸)、市民入股資金等,市民入股主要為被征收對(duì)象的賠償金入股;通過(guò)成立共享經(jīng)濟(jì)公司和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司,作為“三變”運(yùn)行平臺(tái),待項(xiàng)目實(shí)施建成銷售后,扣除開(kāi)發(fā)成本后(征收成本、建設(shè)成本、貸款成本、銷售成本等),剩余部分則可作為共享運(yùn)營(yíng)資產(chǎn),股權(quán)占比則參考投資資金的總量進(jìn)行分配。

市民變股民。被征收市民選擇征收資金入股后,即由原先被征收對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目參與者,成為項(xiàng)目實(shí)施持股民,在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,按一定年華利率支付給市民;項(xiàng)目竣工投入運(yùn)營(yíng)后,按照一定增幅比例標(biāo)準(zhǔn),予以持有或受讓股份,獲取短期或長(zhǎng)期利益。

此三變即為項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵,一方面可以鼓勵(lì)市民及其他權(quán)利主體在城市開(kāi)發(fā)中參與進(jìn)來(lái),通過(guò)共享共建的模式,增加權(quán)利主體的長(zhǎng)期利益,減少現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)難度和前期的資金投入,增強(qiáng)項(xiàng)目可操作性;另一方面有效盤活現(xiàn)狀閑置,或低效使用的土地、文化、生態(tài)等資源,激活現(xiàn)狀閑置資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、文化價(jià)值、社會(huì)價(jià)值。城市“三變”能讓沉睡的資源活起來(lái),讓分散的資金聚起來(lái),讓增收的渠道多起來(lái),形成政府、企業(yè)、市民共商共建共治共享的城市發(fā)展格局。

1.4 制度保障

由于“三變”受眾群體復(fù)雜,參與共享共建主體多元,需兼顧系統(tǒng)評(píng)估資金、資本入股,長(zhǎng)效監(jiān)管與利益分配,必須以政府為主導(dǎo),制定配套的保障制度與機(jī)制。2017年,貴陽(yáng)市人民政府印發(fā)《貴陽(yáng)市加快城市“三變”改革推進(jìn)棚戶區(qū)城中村改造實(shí)施方案》的通知,改造工作實(shí)現(xiàn)路徑清晰、有法可依。

一是建立管理機(jī)構(gòu),組建貴陽(yáng)市城鄉(xiāng)“三變”改革辦公室,統(tǒng)籌十余個(gè)市直部門,建立聯(lián)評(píng)聯(lián)審(審查)機(jī)制,簡(jiǎn)化審批程序。

二是健全技術(shù)指南,明確“三變”項(xiàng)目的規(guī)劃指標(biāo)控制與共享基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。

三是完善政策支持,兼顧政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益,改造項(xiàng)目中,不需要征收為國(guó)有土地且符合集體建設(shè)用地使用條件的,不補(bǔ)繳地價(jià)。

四是保障項(xiàng)目實(shí)施,允許“改造項(xiàng)目及擬改造項(xiàng)目土地使用權(quán)”通過(guò)一次性招標(biāo)確定。

2 城市“三變”的項(xiàng)目實(shí)踐

2.1 六廣門城市綜合體改造項(xiàng)目

項(xiàng)目地塊位于貴陽(yáng)市老城區(qū),中華北路與沙河街交叉口,現(xiàn)狀為貴陽(yáng)市六廣門體育(足球)場(chǎng)、貴陽(yáng)市體育中心,因明清時(shí)期貴陽(yáng)在此設(shè)置有城門曰“六廣門”而得名。

(1)更新訴求。一是要完善老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,包括新增老城區(qū)污水處理廠(規(guī)模15萬(wàn)噸),提升現(xiàn)狀市級(jí)運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、體育訓(xùn)練設(shè)施,加強(qiáng)毛公館文物保護(hù)與利用,完善生活圈配套;二是結(jié)合人民大道、軌道1號(hào)線(設(shè)置六廣門站)的運(yùn)行開(kāi)通,發(fā)揮地塊地緣效應(yīng)、區(qū)位優(yōu)勢(shì),激活商業(yè)價(jià)值,彰顯文化特色,打造中高端消費(fèi)載體,提升城市形象和品質(zhì)。

(2)項(xiàng)目難點(diǎn)。項(xiàng)目地塊現(xiàn)狀為建成區(qū),用地權(quán)屬包含貴陽(yáng)市體育局(六廣門體育館)、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局貴州調(diào)查總局、毛公館文保單位、永樂(lè)花園居住小區(qū)等。更新改造需要綜合考慮開(kāi)發(fā)、保護(hù)和改造的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利的同時(shí),兼顧多元主體的利益與平衡,并形成一定可運(yùn)營(yíng)、具有長(zhǎng)期收益的共享資產(chǎn)。

(3)城市“三變”運(yùn)用。首先,由政府統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)土地權(quán)屬單位(市體育局、永樂(lè)花園小區(qū)),實(shí)現(xiàn)協(xié)議土地再開(kāi)發(fā)使用,由政府平臺(tái)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、組件共享經(jīng)濟(jì)公司,負(fù)責(zé)吸納資金,居民入股,分配等。原土地權(quán)屬單位(市體育局)通過(guò)共享土地資源進(jìn)行在開(kāi)發(fā),實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn);市體育局現(xiàn)狀設(shè)施建筑、永樂(lè)花園小區(qū)居民通過(guò)征收賠償,選擇自愿原則參與項(xiàng)目建設(shè),以及銀行、政府平臺(tái)或市場(chǎng)資金投入,實(shí)現(xiàn)資金變股金;項(xiàng)目所有參與者,尤其是市民入資部分,通過(guò)計(jì)算資本換算、資金投入量,由共享公司進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)算,按照股權(quán)占比,合理分配到各參與者,實(shí)現(xiàn)市民變股民。

其次,按照市《貴陽(yáng)市加快城市“三變”改革推進(jìn)棚戶區(qū)城中村改造實(shí)施方案》相關(guān)要求,編制項(xiàng)目技術(shù)方案,通過(guò)多維度、多次經(jīng)濟(jì)測(cè)算后,形成明確的規(guī)劃指標(biāo)和預(yù)設(shè)計(jì)方案,方案中需包含詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)效益分析,并明確作為銷售、還建、共享資產(chǎn)、設(shè)施配套的規(guī)模,并呈報(bào)相關(guān)部門審查。

(4)實(shí)施要點(diǎn)

原項(xiàng)目地塊地下空間未進(jìn)行建設(shè),在開(kāi)發(fā)中重點(diǎn)挖掘地下空間潛力,在滿足地下污水處理廠建設(shè)的前提下,發(fā)揮老城核心區(qū)位、毗鄰軌道站點(diǎn)優(yōu)勢(shì),盡可能布局地下停車場(chǎng)、地下商業(yè)、地下游樂(lè)場(chǎng)地等;地面部分,現(xiàn)狀建筑為“高密度、低強(qiáng)度”的布局,開(kāi)發(fā)中注重對(duì)建筑、環(huán)境品質(zhì)的提升,適當(dāng)增加商業(yè)、商務(wù)、居住建筑,并增補(bǔ)部分公共服務(wù)設(shè)施建筑。

六廣門項(xiàng)目更新改造拆建分析圖

(5)實(shí)施成效。目前項(xiàng)目處于建設(shè)階段,建設(shè)后,有效提升市級(jí)體育設(shè)施功能,發(fā)展體育衍生業(yè)態(tài),并為大型會(huì)展、文化創(chuàng)意、旅游觀光提供空間,同時(shí)極大提升居住環(huán)境和城市品質(zhì)。目前,毛公館文物古跡保護(hù)工作已經(jīng)完成,將建設(shè)形成老城文化旅游、文創(chuàng)基地,對(duì)于貴陽(yáng)建設(shè)文化品牌有重大意義;完成15萬(wàn)噸六廣門地下污水處理廠(是亞洲埋深最深、處理工藝最先進(jìn)的地下污水處理廠)建設(shè),目前一期已投入運(yùn)營(yíng),有效緩解老城現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施壓力,提升老城承載水平。

六廣門項(xiàng)目更新改造方案示意

六廣門項(xiàng)目建設(shè)實(shí)景

3 思考與展望

2019年,我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)60%,進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期,城市建設(shè)也由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量調(diào)整并重,城市更新回歸再開(kāi)發(fā)、改造、保護(hù)相結(jié)合的綜合更新模式;2021年住建部聯(lián)合多個(gè)部門發(fā)布了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》,城市更新進(jìn)入冷靜期。

經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)10年以市場(chǎng)主導(dǎo)、利益優(yōu)先的更新改造后,大多城市都面臨一個(gè)不可回避的問(wèn)題:一是大拆大建的開(kāi)發(fā)模式,使得城市逐漸“變形走樣”,原有的空間肌理被破壞,人地關(guān)系割裂,人文底蘊(yùn)流失,現(xiàn)狀矛盾未解決又增新的矛盾,城市的活力、生命力正在流失。二是遺留大量拆遷量大、權(quán)屬?gòu)?fù)雜、設(shè)施欠賬多的存量地塊,尤其是住建部“建科〔2021〕63號(hào)”文出臺(tái)后,存量市場(chǎng)熱度銳減,更新進(jìn)程嚴(yán)重滯后。三是在過(guò)往的更新改造過(guò)程中,市民作為原住民,但在城市建設(shè)、更新改造過(guò)程中參與度較低,與以人為本的核心價(jià)值觀不相吻合。

“三變”模式的運(yùn)用,是短期盈利向長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型的全新探索,通過(guò)匯聚各方權(quán)屬單位,使之成為共同的獲利主體,有效促進(jìn)盤活改造難度較大的存量用地,保全公共利益,恢復(fù)城市生機(jī);同時(shí),也改變了以往政府唱“獨(dú)角戲”、市民當(dāng)“觀眾”的城市發(fā)展路徑,推動(dòng)市民在城市“三變”過(guò)程中增強(qiáng)“主人翁”意識(shí),把各階層市民尤其是低收入市民變成城市建設(shè)的投資者、建設(shè)者、運(yùn)營(yíng)者、受益者。