法官懲戒委員會(huì)設(shè)立與運(yùn)行的底層邏輯轉(zhuǎn)變

張洪亮 羅登亮

〔摘要〕司法責(zé)任制改革以來，全國(guó)各地相繼設(shè)立了省級(jí)法官懲戒委員會(huì)，但其并未發(fā)揮異體懲戒的功能，甚至呈現(xiàn)普遍性的功能“虛化”狀態(tài)。若要發(fā)揮法官懲戒委員會(huì)的預(yù)期功能，則應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變當(dāng)下法官懲戒委員會(huì)設(shè)立與運(yùn)行的底層邏輯。為此，應(yīng)將法官懲戒委員會(huì)的建構(gòu)基礎(chǔ)由“司法化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)化”，法律定位由專業(yè)咨詢主體轉(zhuǎn)變?yōu)閼徒錄Q定主體，管轄權(quán)范圍由“故意違反法律法規(guī)辦案”“因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果”轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法審判行為，職責(zé)配置由審議、建議職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷徸h、決定、救濟(jì)職責(zé)。

〔關(guān)鍵詞〕法官懲戒委員會(huì);異體懲戒;職業(yè)化;違法審判

〔中圖分類號(hào)〕D926.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2022）04-0164-07

引言

法官懲戒制度改革是司法責(zé)任制改革的重要內(nèi)容。法官懲戒制度改革的主要舉措是設(shè)立與運(yùn)行法官懲戒委員會(huì)，發(fā)揮其獨(dú)立性、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，中立審議懲戒事項(xiàng)，提高懲戒的職業(yè)性。①改革推行以來，各省、自治區(qū)、直轄市相繼設(shè)立了法官懲戒委員會(huì)，但由其實(shí)施懲戒的案例十分有限，相關(guān)懲戒意見也并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)約束力，呈現(xiàn)普遍性的功能“虛化”狀態(tài)。改革前后，學(xué)界開展了大量法官懲戒委員會(huì)研究，這些研究具備一定的參考價(jià)值，卻存在以下問題：一是研究主題彌散。相關(guān)研究分散性地提及法官懲戒委員會(huì)的設(shè)立、管轄、職權(quán)、效力，并未在各分散主題之間建立起連貫的理論邏輯聯(lián)系。②二是對(duì)域外研究尚處表層。停留在對(duì)域外法官懲戒委員會(huì)的制度引介層面，并未據(jù)此提出對(duì)我國(guó)法官懲戒委員會(huì)改革的理論啟示。③三是研究視角單一。主要對(duì)法官懲戒委員會(huì)進(jìn)行應(yīng)然性闡釋，并未就法官懲戒委員會(huì)的設(shè)立、運(yùn)行情況做深入的實(shí)證研究。④四是研究結(jié)論泛化。很多關(guān)鍵問題并未形成相對(duì)統(tǒng)一、具有說服力的觀點(diǎn)。其中爭(zhēng)議較大的是關(guān)于法官懲戒委員會(huì)意見的效力問題，存在建議說⑤、強(qiáng)制約束說⑥、參照說參見彭玉偉：《辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的功能反思與發(fā)展路徑》，《中國(guó)刑事法雜志》2017年第2期。、效力待定說參見謝小劍：《司法改革中的司法懲戒：進(jìn)步、問題與出路》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》（漢文版）2019年第2期。等四種觀點(diǎn)。此外，這些研究并未深度觸及法官懲戒委員會(huì)的建構(gòu)基礎(chǔ)、權(quán)責(zé)定位等底層邏輯問題。本文將引入職業(yè)化理論以及結(jié)構(gòu)——功能主義理論，對(duì)法官懲戒委員會(huì)的建構(gòu)基礎(chǔ)、法律定位、管轄權(quán)限、職責(zé)配置等四個(gè)關(guān)涉其設(shè)立與運(yùn)行的底層邏輯問題展開研究。此外，本文將運(yùn)用實(shí)證研究方法，將法官懲戒委員會(huì)設(shè)立與運(yùn)行的底層邏輯，置于法官懲戒委員會(huì)與法官、監(jiān)察委員會(huì)、法院督察部門、人大等主體的關(guān)系之中，探尋法官懲戒委員會(huì)的轉(zhuǎn)變之道，從根本上保障法官懲戒委員會(huì)的功能最大化。

一、法官懲戒委員會(huì)建構(gòu)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變

（一）司法化并非法官懲戒的建構(gòu)基礎(chǔ)

法官與國(guó)家之間的關(guān)系為法官特別任用關(guān)系，其特別之處主要體現(xiàn)為法官與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的差異性，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是職責(zé)不同，法官的主要職責(zé)是審判案件，而行政機(jī)關(guān)公務(wù)員主要職責(zé)是執(zhí)行公務(wù)活動(dòng);二是上下級(jí)關(guān)系不同，法官行使審判權(quán)的職務(wù)活動(dòng)具有獨(dú)立性，與院庭長(zhǎng)、上級(jí)法院之間系監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)公務(wù)員與其領(lǐng)導(dǎo)在履職中系命令與服從的關(guān)系。三是任職資格與任用程序不同，法官需要具備法律專業(yè)知識(shí)，并且取得法律職業(yè)資格，而行政機(jī)關(guān)公務(wù)員并沒有該類要求。此外，法官由人大專屬任免，但是除行政首長(zhǎng)以外的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員并非人大任免。法官與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在職責(zé)、任免等方面的不同一定程度上會(huì)反映到法官與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的懲戒運(yùn)行機(jī)制上，具體而言，對(duì)于法官的懲戒除了與行政機(jī)關(guān)公務(wù)員類似都受特別權(quán)力關(guān)系調(diào)整以外，還有其特殊性。

這種特殊性在不同國(guó)家、地區(qū)通常有不同的體現(xiàn)。美國(guó)在全美律師協(xié)會(huì)中設(shè)有“職業(yè)行為懲戒委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)對(duì)法官、律師等法律職業(yè)者的行為進(jìn)行監(jiān)督與懲戒，成員包括法官、律師以及諸多其他社會(huì)成員;其主要運(yùn)行規(guī)則系《司法懲戒示范規(guī)則》，主要內(nèi)容包括懲戒委員會(huì)的人員構(gòu)成、懲戒權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制、懲戒對(duì)象的權(quán)利義務(wù)、懲戒程序等四個(gè)部分。張瑩、冀宗儒：《法官職業(yè)倫理責(zé)任制的構(gòu)建——由錯(cuò)案追究制所帶來的困境談起》，《河北法學(xué)》2019年第4期。此外，在州層面，設(shè)立司法懲戒委員會(huì)，而各州的司法懲戒委員會(huì)在名稱及職能上都有一定的差異，除司法懲戒委員會(huì)這一名稱以外，還有司法行為委員會(huì)、司法紀(jì)律委員會(huì)、司法道德委員會(huì)、司法資格委員會(huì)等。白冰：《論法官懲戒主體的中立性——以中立性的雙重內(nèi)涵為切入點(diǎn)》，《法商研究》2021年第1期。加拿大專門建立了司法委員會(huì)，并將其作為一個(gè)獨(dú)特的法庭對(duì)有問題的司法行為作出獨(dú)立的判斷。懷效鋒主編：《司法懲戒與保障》，北京：法律出版社，2006年，第64—65頁(yè)。司法部長(zhǎng)僅負(fù)責(zé)諸如要求啟動(dòng)調(diào)查等程序性事項(xiàng)，議會(huì)則僅對(duì)是否免除法官作出決定。黃文旭、周杲：《加拿大法官懲戒程序的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及對(duì)我國(guó)的啟示》，《時(shí)代法學(xué)》2017年第2期。因此，加拿大司法委員會(huì)在法官懲戒中具有獨(dú)立、主導(dǎo)地位。在德國(guó)，法官所在法院院長(zhǎng)僅有權(quán)對(duì)法官作出警告這一最輕的懲戒，罰款、降低薪金、降級(jí)、解除公務(wù)員關(guān)系、降低退休金、剝奪退休金等其余懲戒措施，均由法官職務(wù)法庭作出。王葆蒔：《德國(guó)法官懲戒制度研究》，《時(shí)代法學(xué)》2017年第3期。德國(guó)法官職務(wù)法庭系依據(jù)《德國(guó)法官法》而設(shè)立于德國(guó)聯(lián)邦最高法院中的審判庭，其具體職責(zé)為劃分法官職務(wù)監(jiān)督的合法界限，為法官提供職務(wù)保障、救濟(jì)以及法官懲戒等。向雪寧：《德國(guó)法官懲戒制度的理論基礎(chǔ)與制度特征》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期。在法國(guó)，司法官最高委員會(huì)為法官、檢察官的懲戒主體，其中設(shè)立兩個(gè)組，一個(gè)組專門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)法官的懲戒，另一個(gè)組專門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)檢察官的懲戒。施鵬鵬：《司法行政事務(wù)管理與司法權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行——法國(guó)模式及其批判性思考》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，上述國(guó)家法官懲戒的特殊性是法官懲戒的司法化，我國(guó)法官懲戒應(yīng)遵循司法邏輯，開展司法化改造。參見方樂：《法官責(zé)任制度的司法化改造》。但是上述觀點(diǎn)對(duì)何為“司法化”缺少清晰的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，居中裁判、兩造平等的行為方式并非都是“司法化”，判斷“司法化”的核心標(biāo)準(zhǔn)之一在于懲戒職責(zé)背后的權(quán)力基礎(chǔ)是否是司法權(quán)，是否屬于糾紛解決范疇?，F(xiàn)階段的主流觀點(diǎn)其實(shí)混淆了法官懲戒的“司法化”與“職業(yè)化”，我國(guó)法官懲戒委員會(huì)改革實(shí)質(zhì)上是法官懲戒的職業(yè)化。

（二）法官懲戒職業(yè)化是法官職業(yè)化的應(yīng)然要義

職業(yè)支配著整個(gè)世界。醫(yī)生、法官等職業(yè)群體都是具有排他性的職業(yè)群體，他們把某種抽象知識(shí)用于特定事項(xiàng)，解決特定問題。各種職業(yè)并非孤立存在的個(gè)體，而是相互依賴的系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，每個(gè)職業(yè)都是在各種管轄權(quán)的控制下開展活動(dòng)的。而各種職業(yè)的協(xié)會(huì)章程、資格準(zhǔn)入以及倫理規(guī)范等各種形式的制度都是維系職業(yè)管轄權(quán)的重要保障。職業(yè)主義的主要特征在于其職業(yè)倫理規(guī)范，職業(yè)化的過程實(shí)質(zhì)上是職業(yè)倫理規(guī)范不斷豐富的過程。職業(yè)倫理僅在某個(gè)職業(yè)的職業(yè)化后期才會(huì)出現(xiàn)，這并非因?yàn)閭惱硪?guī)范是職業(yè)自然成長(zhǎng)的頂點(diǎn)，而是因?yàn)槁殬I(yè)本身通常發(fā)揮著排斥外部主體的功能，這種功能只有當(dāng)職業(yè)共同體已經(jīng)形成并得到鞏固之后才會(huì)變得重要。參見安德魯·阿伯特：《職業(yè)系統(tǒng)——論專業(yè)技能的勞動(dòng)分工》，李榮山譯，劉思達(dá)校，北京：商務(wù)印書館，2016年，第11—23頁(yè)。

法律職業(yè)具有專業(yè)性、公共性、自治性三大特征。專業(yè)性主要是指法律職業(yè)系建立在法律制度、法律理論、法律思維之上的專業(yè)性實(shí)踐與理念;公共性主要是指法律職業(yè)追求為公眾服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益;自治性主要是指法律職業(yè)具有一套獨(dú)立的資格準(zhǔn)入、身份保障、倫理規(guī)范等自我管理體制。李學(xué)堯：《法律職業(yè)主義》，《法學(xué)研究》2005年第6期。為此，從20世紀(jì)90年代我國(guó)提出“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的構(gòu)想以來，便開啟了以“職業(yè)化”為核心的法律職業(yè)共同體建設(shè)。我國(guó)法律職業(yè)共同體建設(shè)的思想淵源來自于從帕森斯的“結(jié)構(gòu)—功能”、涂爾干的“職業(yè)團(tuán)體自治”、韋伯的“形式理性”等社會(huì)學(xué)理論發(fā)展出來的“職業(yè)藍(lán)圖”理論?！奥殬I(yè)藍(lán)圖”主要是指法官、律師等法律共同體以實(shí)現(xiàn)“職業(yè)自治”為前提，試圖以“自我規(guī)制”的方式來有效控制職業(yè)準(zhǔn)入，有效監(jiān)督其成員行為，保持法律服務(wù)的市場(chǎng)壟斷地位以及共同體享有較高社會(huì)地位的一種職業(yè)理想。李學(xué)堯：《轉(zhuǎn)型社會(huì)與道德真空：司法改革中的法律職業(yè)藍(lán)圖》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第3期。 處于“職業(yè)藍(lán)圖”構(gòu)想中的職業(yè)法律家群體應(yīng)具備三項(xiàng)條件，一是堅(jiān)決維護(hù)公民的合法權(quán)益;二是擁有深厚的專業(yè)學(xué)識(shí)、嫻熟的專業(yè)技術(shù);三是具備資格認(rèn)定、紀(jì)律懲戒、身份保障等一套自治制度。參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年，第198—199頁(yè)。法律職業(yè)共同體是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的主要職業(yè)力量，但由于其缺乏充分的強(qiáng)制力且容易受到外部干預(yù)，因此需要建構(gòu)法律職業(yè)共同體的職業(yè)規(guī)制體系，由職業(yè)共同體的成員自主頒布職業(yè)倫理規(guī)范，對(duì)違反者實(shí)施懲戒，以抵御外部勢(shì)力的不當(dāng)干預(yù)，維系職業(yè)獨(dú)立性。李學(xué)堯：《法律職業(yè)主義》。

（三）法官懲戒委員會(huì)實(shí)質(zhì)履職是法官懲戒職業(yè)化的實(shí)現(xiàn)形式

在我國(guó)，法官職業(yè)化主要包含職業(yè)審判的不可替代性、法官職業(yè)訓(xùn)練的必經(jīng)性、審判權(quán)行使的獨(dú)立性、高度的審判管理自律性以及法官群體優(yōu)于個(gè)體性等五種基本屬性。李璐君：《司法職業(yè)保障改革在路上——司法職業(yè)保障研討會(huì)述評(píng)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第1期。而法官職業(yè)化建設(shè)是提高法官隊(duì)伍整體素質(zhì)的關(guān)鍵途徑，我國(guó)法官隊(duì)伍建設(shè)的路徑應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷從“紅”到“?！钡穆窂?。劉練軍：《“紅”與“?！保悍ü俾殬I(yè)認(rèn)知的理念與規(guī)范敘事》，《法治研究》2019年第5期。法官職業(yè)化是一個(gè)系統(tǒng)性工程，“它涉及到對(duì)一個(gè)職業(yè)在教育背景、技能訓(xùn)練、行為倫理、身份地位、職務(wù)特權(quán)、組織構(gòu)造等諸多方面的一系列合理的制度安排?！睆堉俱懀骸丁?法官法〉與法官的職業(yè)化進(jìn)程》，《法律適用》2005年第7期。隨著《法官法》《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》等的推行，法官職業(yè)化進(jìn)程得到巨大的推動(dòng)。但是，在法官懲戒的職業(yè)化方面卻進(jìn)展緩慢，并面臨兩難境地。一方面大部分法律人都處在高度行政化的環(huán)境中，身處法院的法官也一直需要遵循一種行政化的工作要求。因此，法官所面臨的法律職業(yè)道德困境是一種高度行政化的道德困境。李學(xué)堯：《非道德性：現(xiàn)代法律職業(yè)倫理的困境》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期。 另一方面，任何組織、個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體都不得干預(yù)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)是《憲法》對(duì)審判權(quán)獨(dú)立行使的基本保障，而法官是審判權(quán)的直接行使者，需要去除行政化，為其獨(dú)立辦案提供保障。如何擺脫這種兩難境地，使對(duì)法官的懲戒能夠公正地開展便成為保障審判權(quán)依法獨(dú)立行使的關(guān)鍵，而由中立的第三方，即法官懲戒委員會(huì)在遵循法官職業(yè)規(guī)律的基礎(chǔ)上履行法官懲戒職責(zé)，便既能避免法院對(duì)法官的自我庇佑，也能避免裁判利益關(guān)聯(lián)方對(duì)審判權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，還能最大限度地取得公眾的信任。張智輝：《論司法責(zé)任制綜合配套改革》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期。

二、法官懲戒委員會(huì)法律定位的轉(zhuǎn)變

（一）法官懲戒委員會(huì)的現(xiàn)行法律定位

法官懲戒委員會(huì)的設(shè)立構(gòu)想源于學(xué)界在充分借鑒域外法官懲戒主體實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出的通過建立獨(dú)立、專業(yè)、中立的法官懲戒委員會(huì)，以解決法官懲戒的內(nèi)部化、行政化、部門化問題。萬進(jìn)福：《我國(guó)法官懲戒主體制度的反思與重構(gòu)》，《人民司法·應(yīng)用》2017年第22期。其中有的觀點(diǎn)提出，構(gòu)建法官懲戒委員會(huì)主導(dǎo)的一元化懲戒體制，由法官懲戒委員會(huì)統(tǒng)一對(duì)法官的違紀(jì)違法行為進(jìn)行懲戒調(diào)查、懲戒決定。參見方月倫：《法官懲戒應(yīng)把審判紀(jì)律挺在前面——基于50起法官違法違紀(jì)案例的實(shí)證分析》，《山東審判》2017年第1期。有的觀點(diǎn)提出，建立法官懲戒委員會(huì)對(duì)法官的違法審判責(zé)任進(jìn)行調(diào)查、決定。參見江必新：《關(guān)于法官審判責(zé)任追究若干問題的探討》，《法制日?qǐng)?bào)》2015年10月28日，第9版。 雖然既有觀點(diǎn)在法官懲戒委員會(huì)的管轄范圍、職責(zé)權(quán)限等問題上有一定的爭(zhēng)議，但主流觀點(diǎn)都認(rèn)同直接將法官懲戒委員會(huì)定位為法官懲戒的決定主體，直接承擔(dān)法官懲戒的決定職責(zé);但是，我國(guó)法官懲戒委員會(huì)實(shí)際并未如此定位?！蛾P(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》等改革規(guī)范性文件都將其定位為提供法官懲戒意見的專業(yè)咨詢主體。未經(jīng)法官懲戒委員會(huì)審議，當(dāng)事法官不得被追究違法審判責(zé)任，但法官懲戒的決定職責(zé)由法院承擔(dān)。2019年《法官法》修改時(shí)，將有關(guān)法官懲戒委員會(huì)的改革經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為《法官法》的具體內(nèi)容?！斗ü俜ā返?8條規(guī)定，法官懲戒委員會(huì)僅從專業(yè)角度審查認(rèn)定法官是否存在違反審判職責(zé)行為，并提出審查意見。對(duì)于法官懲戒的決定權(quán)仍然屬于對(duì)當(dāng)事法官有管理權(quán)的法院。據(jù)此，法官懲戒委員會(huì)的專業(yè)審議程序，只是在原有的處理程序上增加一個(gè)環(huán)節(jié)而已，并未改變?cè)械奶幚眢w系。陳銘強(qiáng)：《論法官懲戒委員會(huì)的法律地位》，《政治與法律》2020年第2期。

（二）法官懲戒委員會(huì)現(xiàn)行法律定位的主要影響

1.對(duì)現(xiàn)行法官管理體制不會(huì)造成沖擊，改革阻力小。將法官懲戒委員會(huì)定位為法官懲戒的專業(yè)咨詢主體并未突破我國(guó)現(xiàn)行法官管理體制，并未限縮法院對(duì)于法官的管理權(quán)限王煒：《雙重體制改革背景下的人民法院紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制研究——以內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門建設(shè)為側(cè)重點(diǎn)》，賀榮主編：《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究》上冊(cè)，北京：人民法院出版社，2017年，第150—151頁(yè)。，如此，在法院內(nèi)部管理層的改革阻力會(huì)較小，也不會(huì)引發(fā)相關(guān)配套制度的改革，是一種改革成本較小的改革方式。此外，當(dāng)前我國(guó)法官屬于公務(wù)員范疇，由對(duì)當(dāng)事法官享有管理權(quán)的法院作為法官懲戒主體作出懲戒決定，符合《公務(wù)員法》第63條“處分決定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，作出處分決定”之規(guī)定。或許上述兩個(gè)方面的因素，也是我國(guó)未將法官懲戒委員會(huì)定位為法官懲戒決定主體的原因。

2.不符合異體懲戒的改革預(yù)期。改革以前，法官懲戒長(zhǎng)期處于僅由法院主導(dǎo)對(duì)法官的違法違紀(jì)行為全權(quán)實(shí)施懲戒的單一同體懲戒。同體懲戒符合我國(guó)法官管理體制，懲戒實(shí)施成本較低，懲戒運(yùn)行效率較高。但是，在同體懲戒中，由于法官懲戒的具體實(shí)施者為當(dāng)事法官的同事、領(lǐng)導(dǎo)，懲戒實(shí)施者與懲戒對(duì)象存在緊密的聯(lián)系，懲戒實(shí)施者很難擺脫人情世故而“鐵面無私”地開展懲戒。此外，根據(jù)現(xiàn)行法官責(zé)任追究制度及法院考核機(jī)制，當(dāng)某一法官受到懲戒，其所在部門負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)甚至是院長(zhǎng)都可能會(huì)受到責(zé)任追究，其所在部門以及法院的工作考核也會(huì)受到較大的負(fù)面影響，在評(píng)優(yōu)評(píng)先方面更是一票否決，這種利益牽連也會(huì)影響同體懲戒的公正性。即使法官懲戒的具體實(shí)施者能夠擯除上述人情世故、利益牽連的影響，但是由于同體懲戒本身的內(nèi)部性與封閉性，其懲戒很難獲得公眾信任。為此，需要引入異體懲戒，打破單一的同體懲戒。方樂：《法官責(zé)任制度的功能期待會(huì)落空嗎？》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第3期。改革預(yù)期為設(shè)立法官懲戒委員會(huì)促使法官懲戒由單一的同體懲戒轉(zhuǎn)為多元的異體懲戒，但《法官法》將法官懲戒委員會(huì)定位為專業(yè)咨詢主體，將導(dǎo)致對(duì)于法官是否承擔(dān)違法審判責(zé)任以及承擔(dān)何種違法審判責(zé)任的懲戒事項(xiàng)在經(jīng)過法官懲戒委員會(huì)審議并提出意見之后，又回到對(duì)法官具有管理權(quán)的法院，由法院內(nèi)部通過行政決策機(jī)制予以決定。白冰：《論法官懲戒主體的中立性——以中立性的雙重內(nèi)涵為切入點(diǎn)》。如此，并未充分改變同體懲戒主動(dòng)性、公正性、權(quán)威性不足的問題。

3.引發(fā)新的法官懲戒負(fù)面效應(yīng)。將法官懲戒委員會(huì)定位為法官懲戒的專業(yè)咨詢主體，還會(huì)引發(fā)如下新的負(fù)面效應(yīng)：第一，招致控、審、判三者關(guān)系失當(dāng)。應(yīng)然狀態(tài)下的法官懲戒委員會(huì)參與法官懲戒應(yīng)當(dāng)是控審分離、審判合一的格局，但是現(xiàn)階段行使“控訴”職責(zé)的法院系懲戒決定主體，便會(huì)出現(xiàn)“裁判者”與“控訴者”之間的身份重疊，不符合“控審分離”要求。王煒：《雙重體制改革背景下的人民法院紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制研究——以內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門建設(shè)為側(cè)重點(diǎn)》，賀榮主編：《深化司法改革與行政審判實(shí)踐研究》上冊(cè)，第151頁(yè)。此外，法官懲戒委員會(huì)改革構(gòu)想中的控辯對(duì)抗、居中裁判的準(zhǔn)訴訟形態(tài)無法形成，甚至導(dǎo)致“審者不判、判者不審”。白冰：《法官責(zé)任追責(zé)程序的基本要素》，《政法論壇》2020年第2期。第二，徒增改革成本。法官所在法院的院領(lǐng)導(dǎo)、審委會(huì)委員等法官懲戒的具體參與者通常都是資深法官，具有較高的法律專業(yè)能力，完全能夠勝任對(duì)于違法審判的專業(yè)審查能力，另行設(shè)立法官懲戒委員會(huì)僅負(fù)責(zé)專業(yè)審議，會(huì)徒增改革成本，浪費(fèi)職業(yè)資源。第三，導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)。由對(duì)當(dāng)事法官具有管理權(quán)的法院層報(bào)高級(jí)法院督察部門，又由高級(jí)法院提交給法官懲戒委員會(huì)審議，法官懲戒委員會(huì)作出審查意見后，懲戒事宜又回到提起懲戒的法院作出懲戒決定，期間層報(bào)高級(jí)法院督察部門，法官懲戒委員會(huì)審議、審查意見的反饋等流程，對(duì)法官懲戒的實(shí)施并無實(shí)質(zhì)影響，屬于徒增懲戒實(shí)施成本的程序空轉(zhuǎn)。

（三）法官懲戒委員會(huì)的應(yīng)然法律定位

為了實(shí)現(xiàn)法官懲戒委員會(huì)作為異體懲戒的改革預(yù)期，應(yīng)將其定位為法官懲戒的決定主體，審議、決定對(duì)當(dāng)事法官是否給予懲戒，給予何種懲戒措施。對(duì)法官懲戒委員會(huì)作出如此定位不僅符合域外慣例，而且能夠使其發(fā)揮異體懲戒的功能。但如此定位面臨法官懲戒委員并沒有法定懲戒決定權(quán)的障礙：一方面囿于《法官法》對(duì)于法官懲戒委員會(huì)的專業(yè)咨詢主體的定位，另一方面囿于《公務(wù)員法》第63條規(guī)定。而由法官懲戒委員會(huì)享有懲戒決定權(quán)就會(huì)對(duì)這兩部法律的規(guī)定有一定突破。若要保障法官懲戒委員會(huì)懲戒決定的合法性，需要強(qiáng)化其權(quán)力的合法性來源。一方面，修改《法官法》關(guān)于法官懲戒委員會(huì)定位、職責(zé)的相關(guān)規(guī)定，賦予其法官懲戒決定權(quán);另一方面，可以借助人大對(duì)法官的專屬任免權(quán)，通過建構(gòu)法官懲戒委員會(huì)與人大的充分關(guān)系，來彌合法官懲戒委員會(huì)對(duì)法官懲戒決定權(quán)的合法性來源。具體可由省級(jí)人大常委會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)分別設(shè)立省級(jí)法官懲戒委員會(huì)、全國(guó)法官懲戒委員會(huì)，如此，既符合法官懲戒委員會(huì)作為異體懲戒的改革預(yù)期，也能夠強(qiáng)化人大監(jiān)督司法，尤其是監(jiān)督法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

三、法官懲戒委員會(huì)權(quán)責(zé)配置的轉(zhuǎn)變

法官懲戒委員會(huì)要發(fā)揮作為法官懲戒決定主體的功能，需要依賴于其完備的權(quán)責(zé)保障，厘清法官懲戒委員會(huì)的管轄權(quán)以及相應(yīng)的職責(zé)內(nèi)容。其中，懲戒管轄權(quán)主要需要考量法官懲戒委員會(huì)懲戒的管轄范圍。懲戒職責(zé)的配置則主要解決法官懲戒的受理、調(diào)查、審議、決定、執(zhí)行、救濟(jì)在法院、法官懲戒委員會(huì)的配置。

（一）法官懲戒委員會(huì)的管轄權(quán)配置

現(xiàn)階段實(shí)踐與理論關(guān)于法官懲戒委員會(huì)的管轄權(quán)配置存在一定的爭(zhēng)議。實(shí)踐方面，大部分地區(qū)主要按照《法官法》《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》等規(guī)定，僅將違法審判責(zé)任納入法官懲戒委員會(huì)管轄范圍，但仍有少數(shù)省份將法官違反司法倫理以及違反辦案紀(jì)律等行為都納入其管轄范圍。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，將法官懲戒委員會(huì)的管轄范圍限定為“故意違反法律法規(guī)辦理案件的”“因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果的”兩種情形，過于局限陳銘強(qiáng)：《三重執(zhí)紀(jì)監(jiān)督下法官懲戒制度的反思與完善》，《人民司法·應(yīng)用》2020年第13期。，有學(xué)者主張將法官違反職業(yè)道德、枉法裁判等行為都納入法官懲戒委員會(huì)管轄范圍。參見陳衛(wèi)東：《合法性、民主性與受制性： 司法改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注的三個(gè)“關(guān)鍵詞”》，《法學(xué)雜志》2014年第10期。筆者認(rèn)為，對(duì)于法官懲戒委員會(huì)管轄權(quán)的確定不應(yīng)拘泥于其管轄范圍本身，應(yīng)將其放置于法院、監(jiān)察委員會(huì)以及人大的職權(quán)關(guān)系中來思考。具體而言，可按照如下思維路徑進(jìn)行探討。

1.依據(jù)當(dāng)事法官違反的規(guī)則性質(zhì)確定管轄主體。懲戒的前提是違反既定規(guī)則，需要承擔(dān)不利后果。因此，在處理法官懲戒時(shí)可以首先考慮法官到底違反了哪些規(guī)則，屬于何種性質(zhì)。具體而言，考察法官是違反了法律規(guī)范，還是法院內(nèi)部規(guī)定。若僅違反法院內(nèi)部規(guī)定，依照法院內(nèi)部規(guī)定，需要啟動(dòng)懲戒程序，則原則上由法院管轄。主要原因在于，其一，依照《監(jiān)察法》，政務(wù)處分是對(duì)公職人員職務(wù)違法行為的處置。其二，監(jiān)察委員會(huì)適用法院內(nèi)部規(guī)定追究法官責(zé)任不符合內(nèi)部規(guī)定的適用邏輯。秦前紅、劉怡達(dá)：《國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民法院監(jiān)察制度述要》，《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第4期。其三，法院內(nèi)部規(guī)定涉及審判權(quán)力的運(yùn)作，有一定特殊性，由法院督察部門適用，更有利于保證懲戒的正確性。

2.依據(jù)當(dāng)事法官行為的性質(zhì)確定管轄主體。若當(dāng)事法官僅違反法律，則需要根據(jù)違法行為的性質(zhì)來確定。具體而言，可將法官的違法行為分為職務(wù)違法行為與非職務(wù)違法行為，其中非職務(wù)違法行為主要包括：散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論，參加非法組織等與職務(wù)活動(dòng)不相關(guān)的違法行為。由于監(jiān)察委員會(huì)懲戒僅針對(duì)職務(wù)違法行為，因此法官的非職務(wù)違法行為應(yīng)由法院管轄。此外，依照法官享有的審判職權(quán)及其履職方式，可將法官的職務(wù)違法行為分為違法審判行為與非違法審判的職務(wù)違法行為。其中違法審判行為的懲戒應(yīng)由法官懲戒委員會(huì)管轄，非違法審判的職務(wù)違法行為的懲戒應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)管轄。主要原因在于：其一，該規(guī)則能夠有效避免監(jiān)察委員會(huì)與法官懲戒委員會(huì)的職責(zé)沖突。該規(guī)則的關(guān)鍵在于認(rèn)定法官的職務(wù)違法行為是否系違法審判行為。而關(guān)于違法審判行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)明確，便保證了管轄關(guān)系的清晰性。其二，確立該規(guī)則能夠充分兼顧異體懲戒與同體懲戒的優(yōu)勢(shì)。對(duì)非違法審判的職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查或作出懲戒，不會(huì)涉及司法審判的專業(yè)性判斷，也不會(huì)影響審判自律，由監(jiān)察委員會(huì)來調(diào)查、決定，能夠充分保證處分的獨(dú)立性與公正性。而對(duì)違法審判行為的懲戒直接涉及對(duì)司法審判的專業(yè)性判斷，并可能影響審判權(quán)的依法獨(dú)立行使，因此，由專業(yè)性更強(qiáng)的法官懲戒委員會(huì)管轄更加合適。

3.優(yōu)化法官懲戒委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)、法院之間的管轄銜接。若當(dāng)事法官既有違法審判行為，又有非違法審判的職務(wù)違法行為，還有違反法院內(nèi)部規(guī)定的行為，則一并由法官懲戒委員會(huì)管轄。因?yàn)槿舭凑丈鲜鲆?guī)則，由法官懲戒委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)和法院分別管轄，不僅會(huì)導(dǎo)致三個(gè)懲戒程序協(xié)調(diào)推進(jìn)的困難，還可能會(huì)出現(xiàn)當(dāng)行為人的一個(gè)行為同時(shí)違反法律規(guī)范及法院內(nèi)部規(guī)定時(shí)，遭受多次懲戒的情形，違反“一事不再罰”原則。此外，若三主體分別作出三個(gè)懲戒決定，還需要協(xié)調(diào)這三個(gè)決定的執(zhí)行問題。為此，可考慮一并由法官懲戒委員會(huì)管轄。因?yàn)椋噍^于法院懲戒，法官懲戒委員會(huì)懲戒是一種異體懲戒，通常更具有公正性、權(quán)威性;相較于監(jiān)察委員會(huì)懲戒，法官懲戒委員會(huì)懲戒則更具專業(yè)性，更能避免對(duì)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的不當(dāng)影響。為了強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)對(duì)法官懲戒工作的監(jiān)督，法官懲戒委員會(huì)應(yīng)將懲戒決定抄送同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，若監(jiān)察委員會(huì)認(rèn)為懲戒決定不正確，可以向其發(fā)送糾正懲戒決定的監(jiān)察建議。

（二）法官懲戒委員會(huì)的職責(zé)配置

1.法官懲戒委員會(huì)職責(zé)配置的現(xiàn)狀。根據(jù)《法官法》《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》的規(guī)定，配置給法官懲戒委員會(huì)的具體職責(zé)如下：一是從專業(yè)角度審查認(rèn)定法官是否違反審判職責(zé)，提出故意違反職責(zé)、存在重大過失、一般過失或者沒有違反職責(zé)等審查意見;受理法官對(duì)審查意見的異議申請(qǐng)。二是審議決定法官懲戒工作的其他相關(guān)事項(xiàng);但是其他相關(guān)事項(xiàng)的具體內(nèi)容并不明確，實(shí)踐中對(duì)此也沒有適用。三是不直接受理對(duì)法官的舉報(bào)、投訴，并不承擔(dān)立案受理職責(zé)。綜上，法官懲戒委員會(huì)的現(xiàn)行職責(zé)配置不足，無法保證其作為懲戒決定主體的功能定位，應(yīng)重新為其配置具體職責(zé)。

2.法官懲戒委員會(huì)職責(zé)配置應(yīng)考量的三種關(guān)系。法官懲戒委員會(huì)的職責(zé)配置是一個(gè)系統(tǒng)性的問題，需要考量三種關(guān)系。第一，法官懲戒委員會(huì)的定位與職責(zé)配置的關(guān)系。為法官懲戒委員會(huì)配置具體職責(zé)歸根結(jié)底是為了實(shí)現(xiàn)法官懲戒委員會(huì)的定位，若將法官懲戒委員會(huì)定位為法官懲戒的決定主體，則需要配置與法官懲戒決定相關(guān)聯(lián)的職責(zé)。第二，法官懲戒委員會(huì)的履職能力與職責(zé)配置的關(guān)系。如果法官懲戒委員會(huì)的履職能力較強(qiáng)，則即使為其配置較多懲戒職責(zé)，其也能得心應(yīng)手地完成;如果其履職能力較弱，則為其配置過多懲戒職責(zé)，可能會(huì)出現(xiàn)能與責(zé)不匹配，影響履職效果。目前，我國(guó)主要設(shè)立了最高人民法院法官懲戒委員會(huì)以及各省級(jí)法官懲戒委員會(huì)，法官懲戒委員會(huì)的層級(jí)較高、數(shù)量較少，單個(gè)法官懲戒委員會(huì)的履職輻射范圍較廣;此外，法官懲戒委員會(huì)委員均為兼職委員，投入法官懲戒工作中的時(shí)間、精力有限。因此，法官懲戒委員會(huì)的履職能力相對(duì)較弱，不宜為其配置過多職責(zé)。第三，法官懲戒委員會(huì)職責(zé)配置的外部關(guān)系。其主要關(guān)系到懲戒職責(zé)配置中法官懲戒委員會(huì)與其外部主體的關(guān)系，主要涉及法官懲戒委員會(huì)與法院的關(guān)系。在此過程中，一方面，要充分利用法院系統(tǒng)內(nèi)部的懲戒力量，避免疊床架屋式的制度安排，出現(xiàn)法院懲戒職責(zé)與法官懲戒委員會(huì)懲戒職責(zé)的沖突;另一方面，又要注意不能因賦予法院過多、過重職責(zé)，影響法官懲戒委員會(huì)履職的獨(dú)立性、公正性。

3.法官懲戒委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)內(nèi)容。在梳理上述關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)法官懲戒委員會(huì)的職責(zé)配置應(yīng)按如下邏輯展開：第一，厘定與法官懲戒委員會(huì)懲戒決定相關(guān)的職責(zé)。法官懲戒的受理關(guān)系到法官懲戒程序的啟動(dòng)，只有進(jìn)入懲戒受理中的法官懲戒案件，才能進(jìn)入懲戒決定范疇。調(diào)查關(guān)系到懲戒決定作出的事實(shí)基礎(chǔ)，當(dāng)且僅當(dāng)對(duì)當(dāng)事法官進(jìn)行充分調(diào)查才能保證懲戒決定的正確性。審議是法官懲戒作出的前置環(huán)節(jié)，而且審議與決定原則上應(yīng)當(dāng)是同一主體，以避免出現(xiàn)“審者不判，判者未審”的分離格局，此外，當(dāng)且僅當(dāng)建基于公正審議基礎(chǔ)之上的懲戒決定才能是公正的懲戒決定。法官懲戒的救濟(jì)系當(dāng)事法官對(duì)法官懲戒決定不服而提出的擬對(duì)懲戒決定作出改變的訴求以及救濟(jì)主體對(duì)相關(guān)訴求的處理。而法官懲戒的執(zhí)行是將紙面上的懲戒決定直接轉(zhuǎn)化為對(duì)當(dāng)事法官權(quán)益產(chǎn)生直接影響的舉措萬進(jìn)福：《我國(guó)法官懲戒主體制度的反思與重構(gòu)》。，該職責(zé)是懲戒決定已經(jīng)固定后的后續(xù)職責(zé)。綜上所述，與法官懲戒委員會(huì)懲戒決定作出的相關(guān)職責(zé)主要包括法官懲戒的受理、調(diào)查、審議、決定、救濟(jì)，不應(yīng)由法官懲戒委員會(huì)承擔(dān)懲戒執(zhí)行職責(zé)。第二，厘定法官懲戒委員會(huì)的履職能力與職責(zé)配置的關(guān)系。由于現(xiàn)階段我國(guó)法官懲戒委員會(huì)的履職能力相對(duì)較弱。而法官懲戒的受理需要對(duì)全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)的大量投訴、控告進(jìn)行處理，需要巨大的履職能力，這其實(shí)是法官懲戒委員會(huì)難以勝任的。面對(duì)全省范圍內(nèi)動(dòng)輒數(shù)以千計(jì)或者數(shù)以萬計(jì)的法官，假如僅由省級(jí)法官懲戒委員會(huì)迅速啟動(dòng)懲戒程序并作出恰如其分的責(zé)任認(rèn)定，幾乎是不可想象的。陳瑞華：《法官責(zé)任制度的三種模式》，《法學(xué)研究》2015年第4期。 因此，不宜由法官懲戒委員會(huì)承擔(dān)懲戒受理職責(zé)。第三，厘定法官懲戒委員會(huì)與法院的懲戒職責(zé)配置關(guān)系。這主要涉及法官懲戒調(diào)查職責(zé)配置問題，若將法官懲戒的調(diào)查職責(zé)由法院督察部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉ü賾徒湮瘑T會(huì)雖然有利于懲戒的主動(dòng)性發(fā)揮，卻不利于充分發(fā)揮法院督察部門長(zhǎng)期從事法官懲戒調(diào)查而積累的職權(quán)優(yōu)勢(shì)，也未充分利用現(xiàn)有法院懲戒制度設(shè)置以減少法官懲戒委員會(huì)改革的成本。萬進(jìn)福：《我國(guó)法官懲戒主體制度的反思與重構(gòu)》。從比較法的角度看，由于追責(zé)主體有別，各國(guó)對(duì)法官責(zé)任案件的裁決方式也有所不同。其中，德國(guó)、日本等國(guó)家主要采用司法裁決方式;美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家主要采用非司法裁決方式，尤其是聽證方式。白冰：《法官責(zé)任追責(zé)程序的基本要素》。而上述兩種方式的實(shí)質(zhì)都是“控審分離”。如果法官懲戒的調(diào)查職責(zé)與審議、決定職責(zé)均由法官懲戒委員會(huì)履行，則并不符合“控審分離”的要求，審議、決定職責(zé)將難以獨(dú)立于調(diào)查職責(zé)而獨(dú)立履行。因此，應(yīng)將法官懲戒的調(diào)查職責(zé)配置給法院督察部門。

綜上，法官懲戒委員會(huì)應(yīng)承擔(dān)法官懲戒的審議、決定、救濟(jì)職責(zé)。法院監(jiān)督部門在法官懲戒委員會(huì)懲戒模式中應(yīng)定位為“控訴人”，具體承擔(dān)懲戒受理職責(zé)、懲戒調(diào)查職責(zé)以及移送懲戒審議職責(zé)等三項(xiàng)職責(zé)。

結(jié)語(yǔ)

法官懲戒委員會(huì)功能“虛化”已經(jīng)成為掣肘司法責(zé)任制改革成效的關(guān)鍵問題。發(fā)揮法官懲戒委員會(huì)的預(yù)期功能，需要實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是將法官懲戒委員會(huì)的理論建構(gòu)基礎(chǔ)由“司法化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)化”;二是將法官懲戒委員會(huì)的法律定位由專業(yè)咨詢主體轉(zhuǎn)變?yōu)閼徒錄Q定主體;三是將法官懲戒委員會(huì)的懲戒管轄權(quán)范圍由“故意違反法律法規(guī)辦案”“因重大過失導(dǎo)致裁判結(jié)果錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果”轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法審判行為;四是將法官懲戒委員會(huì)的職責(zé)由審議、建議職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷徸h、決定、救濟(jì)職責(zé)。

〔作者簡(jiǎn)介〕張洪亮，四川大學(xué)法學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員，四川成都610064;

羅登亮，四川天府新區(qū)人民法院，博士，四川成都610213。

①朱孝清：《錯(cuò)案責(zé)任追究與豁免》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。

②參見侯學(xué)賓：《法官懲戒制度的中國(guó)特色》，《法律適用》2017年第7期;陳衛(wèi)東：《司法責(zé)任制改革研究》，《法學(xué)雜志》2017年第8期。

③參見方樂：《法官責(zé)任制度的司法化改造》，《法學(xué)》2019年第2期。

④參見陳海鋒：《錯(cuò)案責(zé)任追究的主體研究》，《法學(xué)》2016年第2期;王小光、李琴：《我國(guó)法官懲戒制度二元模式的思考與完善》，《法律適用》2016年第12期。

⑤參見胡仕浩：《論人民法院“全面推開司法責(zé)任制改革”的幾個(gè)問題》，《法律適用》2016年第11期。

⑥參見詹建紅：《我國(guó)法官懲戒制度的困境與出路》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第2期。