治理視角下城市更新主體博弈與協(xié)同路徑研究

吳 平(上海楷林樓宇科技研究院， 上海 200011）

城市更新是貫穿我國(guó)城市建設(shè)與城市治理的重要政策議題[1]。目前，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已超過(guò) 60%，城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入快速發(fā)展的中后期?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確強(qiáng)調(diào)“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”[2]。2021 年，“城市更新”被首次寫入政府工作報(bào)告。城市更新是“城市系統(tǒng)”自身不斷完善的一種方式，具體包含 2 方面內(nèi)容，一是“硬性”的物質(zhì)（基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物等）改造，二是各類“軟性”要素（文化、視覺(jué)環(huán)境乃至人們心理認(rèn)同）更新。城市更新治理作為城市發(fā)展的新理念，是解決目前城市更新活動(dòng)中一系列主體矛盾的途徑，它強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與決策過(guò)程、多方力量的治理關(guān)系以及在城市更新中產(chǎn)生的效應(yīng)，通過(guò)平衡各種利益主體的關(guān)系，進(jìn)一步完善城市更新的目標(biāo)、決策機(jī)制、實(shí)施過(guò)程和社會(huì)影響，最終實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)城市更新治理主體的研究形成以下幾種治理模式：一元結(jié)構(gòu)論（政府主導(dǎo)）、二元結(jié)構(gòu)論（政府、市場(chǎng)）[3]、三元結(jié)構(gòu)論[4]（政府、企業(yè)、社會(huì)），四元結(jié)構(gòu)論[5]（政府、非政府組織、私人企業(yè)和社會(huì)公眾），以及多中心治理理論[6]（包括政府在內(nèi)的治理網(wǎng)絡(luò)體系）等。無(wú)論是哪種模式，城市更新博弈參與人的多元化、復(fù)雜化已成為新趨勢(shì)。

深圳是我國(guó)城市更新的先鋒城市，是市場(chǎng)化城市更新模式的典型代表，其具有最完善的城市更新政策體系，也形成了更加面向?qū)嵤用娴某鞘幸?guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?；诖?，本文通過(guò)對(duì)深圳城市更新各參與主體治理理念和角色轉(zhuǎn)變的研究，探討了面向協(xié)同治理、實(shí)現(xiàn)共享共治大都市城市更新的治理模式，這也是“十四五”時(shí)期我國(guó)加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的必然戰(zhàn)略選擇，研究為協(xié)調(diào)大都市城市更新中不同治理主體間的關(guān)系，指導(dǎo)大都市區(qū)城市更新的可持續(xù)發(fā)展提供了新視角，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 深圳城市更新的發(fā)展脈絡(luò)

當(dāng)前，我國(guó)城市更新比較活躍的地區(qū)主要集中在東部沿海城市，特別是珠三角地區(qū)，因其受制于土地緊缺和早期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入帶來(lái)的高速城市建設(shè)，是我國(guó)比較早進(jìn)入城市更新階段的區(qū)域。深廣佛等市的城市更新工作也從工程項(xiàng)目為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向制度的構(gòu)建，逐步建立起規(guī)范各參與主體的法規(guī)規(guī)章體系，形成了具有屬地特色的城市更新治理結(jié)構(gòu)[7]。深圳在 2000 年正式拉開城市更新帷幕，其間隨著參與主體力量交替演變，城市更新模式不斷改變，早期以政府為主導(dǎo)的開發(fā)模式，逐步在向政府、市場(chǎng)主體、權(quán)利主體等多元主體參與演變。2020 年 12 月 30 日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《更新條例》）正式發(fā)布，是我國(guó)第一部城市更新立法，標(biāo)志著我國(guó)城市更新正式進(jìn)入法制時(shí)期。在更新形式上，深圳目前形成了綜合治理和拆除重建 2 種城市更新形式，其中市場(chǎng)主導(dǎo)下的拆除重建成為深圳主流城市更新形式。深圳城市更新發(fā)展脈絡(luò)如圖 1 所示。

圖 1 深圳城市更新發(fā)展脈絡(luò)

2 城市更新主體角色界定與權(quán)益主張

根據(jù)《更新條例》，城市更新應(yīng)當(dāng)遵循政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的原則，其實(shí)施主體主要包括物業(yè)權(quán)利人、市場(chǎng)主體、政府，或由其合作實(shí)施。因此，政府、市場(chǎng)主體（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）、權(quán)利主體（村民、村集體或者代表其利益的經(jīng)營(yíng)公司）構(gòu)成了深圳城市更新中的 3 大主要治理主體，除此之外，社會(huì)群體（非政府組織、專家、公眾、媒體等）作為深圳城市更新治理主體的重要補(bǔ)充，成為城市更新治理的第 4 大主體。城市更新的核心在于各治理主體的利益再分配，更新主體的博弈過(guò)程即是空間資源實(shí)現(xiàn)“最佳用途”再次配置，也是圍繞空間的各種權(quán)利的再次配置[7]。多元主體利益關(guān)系權(quán)利模型如圖 2 所示。

圖 2 多元主體利益關(guān)系權(quán)利模型

2.1 政府：從“政府引導(dǎo)”走向“政府統(tǒng)籌”

政府一直以來(lái)是深圳市城市更新最重要的治理主體之一，但是在不同階段，政府所發(fā)揮的作用則有所差異。2009 年頒布的《深圳城市更新辦法》，率先明確了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的更新機(jī)制，如市場(chǎng)主導(dǎo)城市更新單元?jiǎng)澏ú⒕幹茊卧?guī)劃，同時(shí)可覆蓋政府主導(dǎo)的法定圖則、政府主導(dǎo)的協(xié)商式規(guī)劃等。隨著深圳城市更新的推進(jìn)，這種“弱政府引導(dǎo)、強(qiáng)市場(chǎng)主導(dǎo)”模式也暴露了諸多問(wèn)題，如在小型城市更新單元中占有較大公共利益用地落實(shí)困難、開發(fā)邊界的不閉合導(dǎo)致連片開發(fā)難度加大等，市場(chǎng)主體追求經(jīng)濟(jì)利益使得市場(chǎng)力量在公共利益方面實(shí)現(xiàn)難度較大等?；诖?，2015 年，深圳“十三五”規(guī)劃提出了市場(chǎng)主導(dǎo)與政府調(diào)控發(fā)展平衡的思路，政府角色從“積極不干預(yù)”轉(zhuǎn)向“積極調(diào)控”。2020 年《更新條例》則更進(jìn)一步明確了政府的職責(zé)，確定了“政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)作”的基本原則，政府的行政主導(dǎo)作用進(jìn)一步提升。政府以片區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃為契機(jī)，重點(diǎn)在利益統(tǒng)籌、空間統(tǒng)籌、實(shí)施統(tǒng)籌 3 大方面實(shí)現(xiàn)剛性管控與彈性優(yōu)化相結(jié)合的頂層設(shè)計(jì)機(jī)制。同時(shí)明確“市級(jí)（市政府、市城市更新部門）—區(qū)級(jí)（各區(qū)政府、區(qū)城市更新部門）—街道辦”的 3 級(jí)政府實(shí)施主體。在政策上建立起“法規(guī)—政策—技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)—操作” 4 個(gè)層面的城市更新政策法規(guī)體系，并常態(tài)化地針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題出臺(tái)“打補(bǔ)丁”政策，促進(jìn)了城市更新的有序進(jìn)行。

2.2 市場(chǎng)主體：從“單求盈利”走向“兼顧公益”

市場(chǎng)主體是深圳城市更新的重要參與者，主要是指具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)。企業(yè)在城市更新中雖體現(xiàn)出缺乏公益性的特點(diǎn)，但也發(fā)揮了積極的作用。一是開發(fā)商具有資金優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)φ膊块T投資起到有力的補(bǔ)充；二來(lái)開發(fā)商具有運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，保障城市更新項(xiàng)目開發(fā)后的持久運(yùn)營(yíng)。政府的政策約束，倒逼開發(fā)商在城市更新中必須考慮公共利益，實(shí)現(xiàn)由“單求盈利”向“兼顧公益”轉(zhuǎn)變。隨著政府機(jī)制作用的加強(qiáng)，這種被動(dòng)式的公共利益屬性將不斷增強(qiáng)，如一直以來(lái)深圳城市更新捆綁人才住房、保障性住房的配建比例，特別是《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》出臺(tái)后，城市更新項(xiàng)目中人才住房、保障性住房配建比例在大幅度提高：15%～20% 的商務(wù)公寓建成后移交政府，作為人才公寓。總之，市場(chǎng)主體作為深圳城市更新的主要實(shí)施者，在平衡經(jīng)濟(jì)利益與公共利益中，應(yīng)積極與政府的政策體系接軌。

2.3 權(quán)利主體：從“權(quán)益補(bǔ)償”走向“深度參與”

權(quán)利主體即物業(yè)權(quán)利所有人，主要包含村民、村集體企業(yè)或者代表其利益的經(jīng)營(yíng)公司等，是城市更新直接的利益相關(guān)者。在我國(guó)，由于物業(yè)權(quán)利人具有利益分散化的特點(diǎn)，其作為主動(dòng)或者被動(dòng)參與者，在更新中往往充當(dāng)了“虛位主體”的角色。物業(yè)權(quán)利人訴求得不到滿足是阻礙城市更新進(jìn)度的重要原因之一。早期深圳的城市更新，權(quán)力主體則更關(guān)注自身權(quán)益補(bǔ)償，城市更新的門檻也相對(duì)較低，隨著 《更新條例》頒布，則進(jìn)一步強(qiáng)化了物業(yè)權(quán)利主體參與機(jī)制，要求在城市更新過(guò)程中，暢通利益相關(guān)人及公眾的意見表達(dá)渠道，保障其在城市更新政策制定、計(jì)劃規(guī)劃編制、實(shí)施主體確認(rèn)等環(huán)節(jié)以及對(duì)搬遷補(bǔ)償方案等事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，深圳城市更新意愿征集門檻和公開選擇市場(chǎng)主體比例實(shí)行雙 95%，這將城市更新的主動(dòng)權(quán)更大程度地與物業(yè)權(quán)利人掛鉤，物業(yè)權(quán)利人參與利益再分配的程度也在不斷增大。由于物業(yè)權(quán)利主體對(duì)城市更新市場(chǎng)主體選擇和更新進(jìn)程都具有話語(yǔ)權(quán)，在深度參與城市更新過(guò)程中，物業(yè)權(quán)利主體的作用也將不斷增強(qiáng)。

2.4 社會(huì)群體：從“技術(shù)理性”走向“多元參與”

城市更新治理的社會(huì)主體主要是指除了政府、市場(chǎng)和權(quán)利主體之外的其他參與治理的主體，非政府組織、公眾、各類媒體等對(duì)深圳市城市更新建設(shè)均產(chǎn)生了積極作用。當(dāng)代更新社會(huì)群體的角色從單純的基于“技術(shù)理性”的“技術(shù)專家”衍變?yōu)椤袄娴拇砣恕迸c“空間資源設(shè)定和利益分配的協(xié)調(diào)者”等更加復(fù)雜的角色[8]。目前，參與深圳城市更新的非政府組織主要為深圳市城市更新開發(fā)企業(yè)協(xié)會(huì)，這是全國(guó)第一家城市更新行業(yè)協(xié)會(huì)。其參與城市更新的方式也日趨多樣化，非政府組織和專家等通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)、論壇等多種形式參與城市更新，并表達(dá)自身專業(yè)意見。同時(shí)，專家為深圳全市城市更新政策、規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)建言獻(xiàn)策，在城市更新規(guī)劃評(píng)審階段把握規(guī)劃方向的準(zhǔn)確性，也間接影響整個(gè)城市更新進(jìn)程。除此之外，公眾作為城市更新積極和消極的被影響者，主要受到周邊區(qū)域拆遷活動(dòng)的影響，在一定程度上對(duì)城市更新活動(dòng)具有監(jiān)督作用。媒體在深圳市城市更新中則主要發(fā)揮了信息傳遞、輿論監(jiān)督、引導(dǎo)輿論、教育的重要功能，且這種功能在隨著媒體技術(shù)的不斷發(fā)展而增強(qiáng)。

3 城市更新利益主體的互動(dòng)關(guān)系

城市更新其實(shí)就是政府、市場(chǎng)主體、權(quán)利主體、社會(huì)群體等反復(fù)博弈、協(xié)商和平衡的過(guò)程。政府作為深圳城市更新的權(quán)力主體，通過(guò)政策、規(guī)劃等制度手段，從引導(dǎo)逐步走向統(tǒng)籌。市場(chǎng)主體作為深圳城市更新的主要參與者，通過(guò)投資付出獲得經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)在政府倒逼下兼顧公益。權(quán)利主體則是物業(yè)權(quán)力所有者，在追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中，從單純的“權(quán)益補(bǔ)償”逐步向“深度參與”轉(zhuǎn)變。非政府組織（NGO）、專家等社會(huì)群體在深圳城市更新階段均發(fā)揮其建言獻(xiàn)策和輿論導(dǎo)向的作用，間接影響整個(gè)城市更新進(jìn)程?？傊钲诔鞘懈?，從“無(wú)為而治不亂”的市場(chǎng)化到“市場(chǎng)化＋政府統(tǒng)籌”雙輪驅(qū)動(dòng)，這 4 大治理主體在不同階段發(fā)揮的作用也不盡相同，最終形成了多元主體共治的模式。這是在堅(jiān)持政府統(tǒng)籌的前提下，不斷優(yōu)化城市更新體制機(jī)制、契合市場(chǎng)變化、完善更新改造實(shí)施方式和不斷演進(jìn)程序，也是不斷趨于指力平衡的過(guò)程。多元主體權(quán)益平衡模型如圖 3 所示。

圖 3 多元主體權(quán)益平衡模型

圖 4 城市更新空間規(guī)劃銜接體系

4 城市更新主體利益整合與協(xié)同策略

4.1 目標(biāo)策略：形成共建共享的城市更新目標(biāo)

城市更新主體博弈的首要核心即是利益再分配，而造成利益沖突的原因在于各自主體目標(biāo)追求的不一致性，因此，形成共有目標(biāo)是消除利益沖突的重要路徑之一，也是驅(qū)動(dòng)各主體行動(dòng)一致的主要?jiǎng)恿?。根?jù)不同城市更新治理主體的價(jià)值驅(qū)動(dòng)，深圳城市更新應(yīng)當(dāng)形成以平衡目標(biāo)為導(dǎo)向的治理體系，其特點(diǎn)可以歸納為 5 個(gè)方面：體現(xiàn)社會(huì)公平，平衡業(yè)主個(gè)體利益，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善城市功能，改善人居環(huán)境。

4.2 組織策略：建設(shè)多方共治的參與機(jī)制

城市更新作為一項(xiàng)帶有公共政策屬性的集體行動(dòng)，政府始終在其中占據(jù)著重要的地位。積極強(qiáng)化市場(chǎng)主體和政府、權(quán)利主體之間的對(duì)話機(jī)制。開發(fā)商則需要在遵守政策和規(guī)章制度的前提下，提升自身的社會(huì)責(zé)任感和意識(shí)。物業(yè)權(quán)力主體在積極表達(dá)自己意愿前提下，通過(guò)多種手段加強(qiáng)與其他治理主體的溝通效果，減少可能的社會(huì)沖突。建立互動(dòng)開放的城市更新公眾參與制度和土地整備利害關(guān)系人參與機(jī)制，將公眾參與貫穿于城市更新全過(guò)程。充分保障和尊重土地整備當(dāng)事人表達(dá)意見的權(quán)利，建立當(dāng)事人參與機(jī)制，確保其申訴和救濟(jì)渠道暢通，讓土地整備利害關(guān)系人參與土地整備利益的協(xié)調(diào)與平衡；使城市更新從規(guī)劃審批到后期實(shí)施運(yùn)營(yíng)都能夠通過(guò)公眾參與，使規(guī)劃方案信息透明化。

4.3 制度策略：推進(jìn)空間規(guī)劃與制度設(shè)計(jì)并重

空間規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)是深圳城市更新實(shí)施兩大重要抓手，也是治理主體行使各自權(quán)力的保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的利益平衡需求，城市更新已經(jīng)遠(yuǎn)超出了空間規(guī)劃層面。 當(dāng)前，正是新一輪全國(guó)規(guī)劃調(diào)整期，加強(qiáng)既有法定規(guī)劃體系（國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)體系）和城市更新規(guī)劃體系（城市更新規(guī)劃技術(shù)體系）銜接，強(qiáng)化城市更新在國(guó)土空間規(guī)劃中的落地性，在頂層設(shè)計(jì)層面形成治理主體參與城市更新的藍(lán)圖。同時(shí)，在計(jì)劃規(guī)劃階段和實(shí)施階段形成與之匹配的城市更新全流程制度，為城市更新提供制度保障。城市更新空間規(guī)劃銜接體系如圖 4 所示。

4.4 機(jī)制策略：形成系統(tǒng)化的約束機(jī)制

由于當(dāng)前體制機(jī)制不順暢，深圳市城市更新仍然困難重重，特別是存在各類社會(huì)管理之間著“交叉錯(cuò)位”(分工不明，對(duì)接困難)、“斷層缺位”(職責(zé)不清，扯皮推諉)、“爭(zhēng)利越位”的現(xiàn)象。這種體制機(jī)制的完善是一項(xiàng)包括多個(gè)層級(jí)、多項(xiàng)子系統(tǒng)且相互交織的復(fù)雜系統(tǒng)工程。綜合而言，信任機(jī)制是基礎(chǔ)，信任的缺失會(huì)導(dǎo)致更新主體之間合作關(guān)系無(wú)從構(gòu)建；協(xié)調(diào)機(jī)制是關(guān)鍵，通過(guò)探索建立平等的管理和協(xié)調(diào)模式，形成城市更新決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行 3 個(gè)層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有效避免了更新主體之間的利益沖突；溝通機(jī)制是途徑，通過(guò)建立多樣化的溝通平臺(tái)和溝通手段，加強(qiáng)了信息在主體之間的流動(dòng)，進(jìn)一步明確更新主體的合理分工；考核機(jī)制是保障，建立系統(tǒng)的城市更新規(guī)劃績(jī)效考核制度，有利于強(qiáng)化對(duì)更新主體的約束。

5 結(jié) 語(yǔ)

綜合所述，城市更新辦法中對(duì)各治理主體“權(quán)、責(zé)、利”的安排，決定著城市更新治理結(jié)構(gòu)的開放程度。各治理主體基于自身資源配置能力、利益博弈能力強(qiáng)弱而形成的角色關(guān)系在很大程度上決定了城市更新的內(nèi)容和結(jié)果[9]。在深圳近 20 a 的城市更新過(guò)程中，逐步建立起了政府、市場(chǎng)主體（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）、權(quán)利主體（村民、村集體或者代表其利益的經(jīng)營(yíng)公司）、社會(huì)主體（NGO、專家、公眾、媒體等）等 4 大治理主體，且在不同的歷史發(fā)展階段，四者之間在各自利益驅(qū)動(dòng)下發(fā)揮著差異化的作用，通過(guò)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、多元參與、制度創(chuàng)新、約束機(jī)制等協(xié)同發(fā)展路徑，將不斷促使深圳城市更新走向穩(wěn)健發(fā)展。展望未來(lái)，城市從簡(jiǎn)單擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量發(fā)展是人類世界的必然趨勢(shì)，城市更新作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，應(yīng)當(dāng)不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境變化，形成與之匹配的治理結(jié)構(gòu)，從而通過(guò)城市更新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人民生活美好愿景。