行政審判固有職能的訴訟外包及其檢討

摘 要：通過聯(lián)席會(huì)議的方式進(jìn)行濫訴甄別，呈現(xiàn)了審判權(quán)向法院外部流動(dòng)的趨勢(shì)，可歸屬于訴訟外包的一種型態(tài)?；谠V訟外包在外包事項(xiàng)上審判輔助職能與審判固有職能的區(qū)分，在外包主體上社會(huì)化轉(zhuǎn)移與其他權(quán)力轉(zhuǎn)移的區(qū)分，濫訴甄別屬于審判固有職能向其他權(quán)力轉(zhuǎn)移的形式。濫訴甄別與司法屬性之間存在著較大的張力，包括聯(lián)席會(huì)議與個(gè)案處理的不適配性、程序設(shè)計(jì)上的單方性以及與法院獨(dú)立行使審判權(quán)的背離。濫訴甄別是防御型司法的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在通過組織內(nèi)部的非正式溝通提高決策效率、從基于權(quán)威的審判權(quán)轉(zhuǎn)向基于強(qiáng)制的審判權(quán)以及作為審判活動(dòng)功能的規(guī)則整合被替換為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：濫用訴權(quán);濫訴甄別;訴訟外包;防御型司法

作者簡(jiǎn)介：梁藝，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師（杭州? 310023）

基金項(xiàng)目：2022年度浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“糾紛預(yù)防導(dǎo)向的政府信息公開收費(fèi)制度研究”（2022C35045）;浙江工業(yè)大學(xué)2021年度校人文社科基金項(xiàng)目

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2022.03.013

對(duì)審判效率的追求，在我國(guó)司法改革的實(shí)踐中，并不亞于審判公正。改革的舉措不僅包括審判活動(dòng)中新技術(shù)的運(yùn)用、審判人員的職業(yè)保障，也會(huì)涉及審判組織形式的裁剪、合并與剝離。1審判組織形式的變化，也是審判權(quán)設(shè)置合理性的變化。司法活動(dòng)介入社會(huì)生活的方式推陳出新，也需要思考這種變化可能潛藏的意義。近年來，針對(duì)訴權(quán)濫用及其規(guī)制的討論不乏學(xué)者與法官的參與，地方司法實(shí)踐似乎走得更遠(yuǎn)。2020年8月，媒體報(bào)道了某地方法院通過公檢法司聯(lián)席會(huì)議，對(duì)原告是否構(gòu)成濫用行政訴權(quán)進(jìn)行甄別與規(guī)制。這種方式，就公開資料而言，在全國(guó)范圍內(nèi)尚屬首次。聯(lián)席會(huì)議作為一種工作制度，目的在于參與主體間的協(xié)同;它不是一個(gè)組織實(shí)體，因參與職能部門的不同，聯(lián)席會(huì)議所能發(fā)揮的功能及其運(yùn)作機(jī)制也有所差異。2以下嘗試以報(bào)道案件為展開，圍繞濫訴甄別如何實(shí)施、在審判活動(dòng)中如何定位、與現(xiàn)有司法性質(zhì)之間的關(guān)系以及可能的影響展開分析。

一、濫訴甄別的實(shí)施及其效果

（一）案件情況梳理

此案的具體信息主要來自媒體報(bào)道。通過整理澎湃新聞網(wǎng)、1《人民法院報(bào)》，2其相關(guān)內(nèi)容如下：

夏某、胡某、王某三原告訴鎮(zhèn)政府、區(qū)管委員會(huì)政府信息公開一系列案件中，被告鎮(zhèn)政府就夏某等人濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)、行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)，向法院提出濫用行政訴訟權(quán)利甄別的申請(qǐng)。

鎮(zhèn)政府申請(qǐng)認(rèn)為：自2015年9月開始，原告三人反復(fù)多次向市各級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開，繼而就答復(fù)內(nèi)容再申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，并繼續(xù)申請(qǐng)?jiān)賹?，直至向檢察院申請(qǐng)抗訴及檢察監(jiān)督，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的工作秩序和工作效率。

法院調(diào)查核實(shí)了三原告總計(jì)提起的案件數(shù)量，確認(rèn)自2016年1月至2020年5月期間，夏某共向省三級(jí)法院提起一審、二審及再審行政案件112 件，胡某向省三級(jí)人民法院提起一審、二審及再審行政案件16 件，王某向省三級(jí)人民法院提起一審、二審及再審行政案件51 件。

在案件的審理過程中，法院詢問三名原告頻繁提起訴訟背后的深層次原因以及自身是否存在需要解決的實(shí)際問題。其中兩人表示在拆遷補(bǔ)償、房屋改建審批的問題上存在不滿，根據(jù)目前掌握線索，發(fā)現(xiàn)所在村存在違法亂紀(jì)、拆遷過程中弄虛作假的行為，已向紀(jì)檢部門反映，但并不認(rèn)為自身提起信息公開申請(qǐng)及訴訟的行為不正當(dāng)。

其后，法院召集同級(jí)檢察院、公安分局、司法局聯(lián)合甄別、規(guī)制濫用行政訴權(quán)聯(lián)席會(huì)議。會(huì)上，聯(lián)席會(huì)議成員單位聽取了鎮(zhèn)政府、區(qū)管委會(huì)情況報(bào)告，聽取了三原告所在村（社區(qū)）的干部代表意見，并征求了參加會(huì)議的區(qū)人大代表、政協(xié)委員的意見。

會(huì)議一致認(rèn)為，夏某、王某、胡某等人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，長(zhǎng)期、反復(fù)提起大量訴訟，滋擾行政機(jī)關(guān)，擾亂訴訟秩序，已經(jīng)構(gòu)成濫用行政訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法予以規(guī)制，并納入濫用行政訴權(quán)人員名單。對(duì)目前涉及三人的已經(jīng)進(jìn)入審理程序的案件，裁定駁回起訴。對(duì)今后上述三人提起的類似政府信息公開或履職申請(qǐng)，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、申請(qǐng)檢察監(jiān)督的，將不予處理。對(duì)于上述三人提起的其他申請(qǐng)，要求作出合理說明，否則將不予受理。

（二）濫訴甄別的基本特征

通過聯(lián)席會(huì)議（小組）的方式進(jìn)行濫訴甄別，并沒有訴訟法或組織法上的依據(jù)，所以在全國(guó)范圍內(nèi)也并不多見。但在該省域范圍內(nèi)，已經(jīng)有數(shù)個(gè)形式基本一致的制度創(chuàng)設(shè)，一般具有以下特征：

1. 濫訴甄別是“府院互動(dòng)”機(jī)制的具體表現(xiàn)。在地方政府法治政府建設(shè)工作要點(diǎn)或情況匯報(bào)中涉及，濫訴甄別是作為府院互動(dòng)、府院聯(lián)動(dòng)的具體工作內(nèi)容而展開。3

2. 濫訴甄別需要法院以外的其他主體參與。早期的聯(lián)合甄別小組具有類似的功能，一般由法院與市法制辦（司法局）工作人員組成，經(jīng)該小組確認(rèn)為濫訴的案件，將在本訴裁判書（或復(fù)議決定書）中對(duì)濫訴的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，針對(duì)該當(dāng)事人的后續(xù)類似申請(qǐng)，相關(guān)部門可徑行引用前述文書作為信訪案件處理或直接不予立案。4

3. 濫訴甄別除了濫訴行為的認(rèn)定，還包括濫訴規(guī)制。濫訴規(guī)制的手段不僅包括在本訴中訴訟權(quán)利的不利影響，如加重證明責(zé)任等;也包括通過誠(chéng)信訴訟黑名單等限制當(dāng)事人今后提起訴訟的方式。1

結(jié)合本案的具體過程，聯(lián)席會(huì)議濫訴甄別的基本形式如下圖所示：

（三）濫訴甄別的實(shí)施后果

本案最終由聯(lián)席會(huì)議作出如下決定：三原告的行為構(gòu)成濫用訴權(quán)，納入濫用行政訴權(quán)人員名單。對(duì)已經(jīng)進(jìn)入審理程序的案件，裁定駁回起訴。今后上述三人提起類似政府信息公開或履職申請(qǐng)，申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、申請(qǐng)檢察監(jiān)督的，將不予處理。對(duì)于提起的其他申請(qǐng)，要求作出合理說明，否則將不予受理。濫訴甄別的制裁后果是多維度的，首先包含了本訴訴訟后果的不利，還具有進(jìn)一步的溢出效應(yīng)，包括今后類似申請(qǐng)、復(fù)議、訴訟、檢察監(jiān)督的不予處理，以及今后提起申請(qǐng)的程序性負(fù)擔(dān)加重。其次是制裁措施在嚴(yán)厲程度上非差異化處理，所有被認(rèn)定為濫訴的人員都面臨著前述一致的不利后果。但從具體的行為情節(jié)來看，至少本案中的夏某與胡某之間就存在較大的程度差異。2以上可見，濫訴甄別的實(shí)施主體是非常態(tài)化的聯(lián)席會(huì)議，濫訴甄別程序的展開也與審判活動(dòng)大異其趣，但就后果而言，聯(lián)席會(huì)議作出的決定對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)及其后續(xù)行使產(chǎn)生了較大的影響。如何定位此類活動(dòng)，并作出相應(yīng)的評(píng)價(jià)與解釋，是很有必要的。

二、濫訴甄別在訴訟外包框架中的定位

通過聯(lián)席會(huì)議的方式進(jìn)行濫訴甄別，呈現(xiàn)了審判權(quán)向法院外部流動(dòng)的趨勢(shì)，可以將此類活動(dòng)置于“訴訟外包”的語(yǔ)境中展開分析。訴訟外包是一個(gè)描述性的概念，指實(shí)踐中法院利用外部資源服務(wù)于審判活動(dòng)的現(xiàn)象。法院內(nèi)部、審判人員與其他人員之間（如書記員、執(zhí)行員）的分工，3不屬于訴訟外包的范疇。考察濫訴甄別的實(shí)施過程，從內(nèi)容來看，法院召集聯(lián)席會(huì)議，對(duì)相關(guān)當(dāng)事人作出濫用訴權(quán)的認(rèn)定與規(guī)制措施，具有服務(wù)于審判活動(dòng)的性質(zhì)。從主體來看，濫訴甄別雖然由法院依據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)而召集啟動(dòng)，但聯(lián)席會(huì)議需要法院以外的其他主體參與。所以，通過聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行濫訴甄別，可歸屬于訴訟外包的一種型態(tài)。進(jìn)一步分析這種做法的外包事項(xiàng)與外包主體，可以發(fā)現(xiàn)其所具有的特殊性。

（一）審判輔助活動(dòng)與審判固有職能

典型的訴訟外包主要包括兩類：輔助性事務(wù)外包與專業(yè)性事務(wù)外包。輔助性事務(wù)主要包括網(wǎng)拍輔助、文書上網(wǎng)、案卷歸檔、案款發(fā)放等審判輔助事務(wù)，在法官員額制與司法責(zé)任制改革的背景下，是為法官“減負(fù)”的舉措。4專業(yè)性事務(wù)外包是將專業(yè)知識(shí)引入法庭的一種方式，主要包括司法鑒定與專家意見。對(duì)案件中涉及的專門性問題，需要通過專業(yè)技術(shù)作出鑒別或判斷，作為法院認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。這兩類事務(wù)是對(duì)審判活動(dòng)的必要輔助，也是一些案件中不可缺少的環(huán)節(jié)，但兩者均不直接約束當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)生既判力的是法院的終局判決。就此意義而言，輔助性事務(wù)外包與專業(yè)性事務(wù)外包均可歸為審判輔助活動(dòng)的外包。而濫訴甄別活動(dòng)主要包括兩個(gè)層面——濫訴認(rèn)定與濫訴規(guī)制，即確認(rèn)當(dāng)事人是否構(gòu)成濫用訴權(quán)，以及認(rèn)定今后對(duì)其采取的濫訴規(guī)制措施。濫訴甄別決定將通過法院裁判予以確認(rèn)，1濫訴懲戒措施則包括同一事項(xiàng)再次提起訴訟的，不再予以登記立案，由聯(lián)席會(huì)議直接確認(rèn)。2這兩項(xiàng)內(nèi)容具有裁判意義上的一般效力，直接約束當(dāng)事人的訴權(quán)行使，是行使審判權(quán)力的表現(xiàn)。所以，濫訴甄別無(wú)法歸入審判輔助活動(dòng)的外包，而屬于審判固有職能的外包。

（二）社會(huì)化轉(zhuǎn)移與其他權(quán)力主體轉(zhuǎn)移

外包是法院利用外部資源服務(wù)于審判活動(dòng)的方式，這種做法的基本邏輯是，相關(guān)事務(wù)由法院外部主體承擔(dān)相較于法院的“親力親為”具有更高的效益。在最高人民法院公布的司法改革案例中，廣東中山法院將審執(zhí)服務(wù)、速錄、檔案整理等工作外包給市場(chǎng)化主體企業(yè)，四川德陽(yáng)法院將直接送達(dá)事務(wù)外包給公證機(jī)構(gòu)。3而關(guān)于司法鑒定，在2005年全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》之后，我國(guó)司法鑒定體制進(jìn)行調(diào)整，排除了此前法院自設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)的做法，實(shí)現(xiàn)了鑒定活動(dòng)相較于法院的社會(huì)化轉(zhuǎn)移。類似的，濫訴甄別活動(dòng)需要法院以外的其他主體實(shí)施，但這種轉(zhuǎn)移并非社會(huì)化轉(zhuǎn)移，而是向其他權(quán)力主體轉(zhuǎn)移。濫訴甄別與訴訟中的濫訴認(rèn)定不同，法院以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的參與是它的典型特征。在本案公檢法司聯(lián)席會(huì)議之前，已有類似機(jī)制雛型的運(yùn)作，如溫州市成立的聯(lián)合甄別小組，由法院行政審判部門、立案部門與政府復(fù)議機(jī)構(gòu)成員組成，也可按需吸納信訪、監(jiān)察等工作人員。4所以，訴訟外包在外包主體上形成了社會(huì)化轉(zhuǎn)移與其他權(quán)力主體轉(zhuǎn)移的區(qū)分。

（三）濫訴甄別在訴訟外包框架中的定位

以上，基于外包事項(xiàng)與外包主體的不同，訴訟外包可能存在四種類型（如下圖所示）。

類型①即審判輔助職能的社會(huì)化轉(zhuǎn)移，是我國(guó)司法體制改革中目前推進(jìn)較多、接受程度也較高的做法，各地所稱的“審判輔助事務(wù)外包”多為此種情形。類型②是審判輔助職能向其他權(quán)力轉(zhuǎn)移。如十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)深化改革若干重大問題的決定》提出，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索實(shí)行法院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)相分離。這里的審判輔助職能是指法院涉及人力、財(cái)力、物力管理的司法行政事務(wù)，涉及權(quán)力在國(guó)家機(jī)關(guān)間的重新配置問題。類型③是審判固有職能的社會(huì)化轉(zhuǎn)移，雖然我國(guó)尚未觀察到此類實(shí)踐，但在比較法上，民營(yíng)化浪潮的席卷也帶來了關(guān)于民營(yíng)化邊界的爭(zhēng)議，美國(guó)部分地區(qū)通過雇用私企或者律師作為雇用法官來履行外包審判業(yè)務(wù)，受到了最為激烈的質(zhì)疑，學(xué)者將之視為對(duì)法官職業(yè)群體和整個(gè)法治框架的解構(gòu)。1類型④即審判固有職能向其他權(quán)力轉(zhuǎn)移，本案中作為濫訴甄別主體的聯(lián)席會(huì)議，其成員包括法院以外的檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，雖然尚不構(gòu)成審判權(quán)的讓渡，但也瓦解了由法院專門行使審判權(quán)的組織架構(gòu)。上述不同的訴訟外包類型，引發(fā)的核心爭(zhēng)議并不一致。同樣是對(duì)審判固有職能的外包，類型③需要考慮公私法的邊界，而類型④更多地涉及憲法權(quán)力分配形成的權(quán)力行使的排他性。

三、濫訴甄別與司法屬性之間的張力

通過聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行濫訴甄別，是訴訟外包類型中審判固有職能向其他權(quán)力轉(zhuǎn)移的形式。它不具有以審判場(chǎng)所為中心的架構(gòu)，呈現(xiàn)出一定的去司法化的特征。誠(chéng)然，各國(guó)行使司法權(quán)的機(jī)構(gòu)，并不局限于法院;但無(wú)論是任何國(guó)家機(jī)構(gòu)行使司法權(quán)，都應(yīng)當(dāng)遵循一些與司法權(quán)性質(zhì)相關(guān)聯(lián)的規(guī)則，采取與司法權(quán)性質(zhì)相符合的組織形式。2不可否認(rèn)，濫訴甄別中的程序設(shè)置與一般所接受的審判形式規(guī)則之間存在著較大的張力。

（一）聯(lián)席會(huì)議與個(gè)案處理的不適配性

公檢法司是我國(guó)政法機(jī)構(gòu)格局的主要組成，其運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力配置的基本規(guī)則：司法權(quán)與行政權(quán)的分離、審判權(quán)與檢察權(quán)的分離、司法行政權(quán)與司法權(quán)的分離。3但公檢法司通過召開聯(lián)席會(huì)議的方式開展工作，是一項(xiàng)由來已久的協(xié)作機(jī)制。通常意義上的公檢法司聯(lián)席會(huì)議具有兩個(gè)特征：第一，基于對(duì)刑事案件全鏈條式的分工，集中研判、解決刑事司法領(lǐng)域的相關(guān)問題，如未成年人犯罪、校園暴力、社會(huì)矯正工作規(guī)范。4第二，通過制定地方司法政策文件的方式，統(tǒng)一類案處理的尺度、解決法律適用的分歧;5除了問題導(dǎo)向明確的議題之外，也包括常態(tài)化的信息交流、配套機(jī)制建設(shè)等內(nèi)容。結(jié)合上述特征，公檢法司聯(lián)席會(huì)議在處理行政訴訟濫用訴權(quán)認(rèn)定的問題上，會(huì)存在著制度慣性的不利影響。

公檢法司聯(lián)席會(huì)議通常用以解決刑事司法中的困難問題。其中貫穿刑法理論中心的社會(huì)危害性概念，盡管在某些情況下具有強(qiáng)大的解釋功能，但本質(zhì)上是一種超越規(guī)范的解釋路徑;傾向于對(duì)行為給出在政治、社會(huì)定義上的否定評(píng)價(jià)。6雖然不能否認(rèn)處于轉(zhuǎn)型期的司法機(jī)關(guān)承受了超出其能力范圍的爭(zhēng)議訴求，但如果簡(jiǎn)單地將非理性訴訟行為與浪費(fèi)司法資源、激化社會(huì)矛盾、阻礙司法改革等一系列社會(huì)危害相聯(lián)結(jié)，7也有不妥之處。社會(huì)危害性的解釋導(dǎo)向，更關(guān)注濫訴行為可能具有的負(fù)外部性，容易忽視訴權(quán)相對(duì)于權(quán)利保障而言的基礎(chǔ)性。濫訴認(rèn)定傾向于考察當(dāng)事人訴求獲得實(shí)質(zhì)解決的可能性，忽略了審判過程本身所具有的矛盾消解功能，也忽略了在不斷變化的社會(huì)階段，法院具有的通過訴權(quán)擴(kuò)張生成權(quán)利的角色。8

在處理方式上，聯(lián)席會(huì)議往往通過會(huì)議紀(jì)要、意見、決定等形式，表達(dá)若干主管部門之間就特定問題取得的共識(shí)、一致性意見。其作為一個(gè)典型的政治過程，而非司法過程，或許能夠承擔(dān)針對(duì)不特定對(duì)象的政治決策功能，但是否能夠承擔(dān)確認(rèn)案件事實(shí)、明確法律適用，對(duì)特定當(dāng)事人作出個(gè)別性處理的功能，是值得懷疑的。達(dá)瑪什卡對(duì)糾紛解決型程序中理想決策者的刻畫，可以更進(jìn)一步說明這個(gè)問題：依靠當(dāng)事人提供信息、進(jìn)入程序時(shí)理想的白板狀態(tài)以及主動(dòng)規(guī)避超出糾紛解決范圍的因素。1而在聯(lián)席會(huì)議的組織召開中，法院已經(jīng)提前依據(jù)被告的申請(qǐng)進(jìn)行了職權(quán)調(diào)查，對(duì)原告的詢問也并非在會(huì)議上進(jìn)行，雙方?jīng)]有質(zhì)證抗辯的過程，由此擺脫基于前見而形成的定論十分困難。

（二）濫訴甄別在程序設(shè)計(jì)上的單方性

濫訴甄別的實(shí)施，是作為主體的聯(lián)席會(huì)議，單方面地聽取相關(guān)主體意見的過程。具體而言，法院及其召集的檢察院、公安局、司法局作為聯(lián)席會(huì)議成員，聽取了案件被告鎮(zhèn)政府、區(qū)管委會(huì)等關(guān)于三原告濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)、行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)的情況報(bào)告，聽取了三原告所在村（社區(qū)）的干部代表意見。

原告的缺席在程序瑕疵上最為明顯，未能滿足對(duì)司法公正性一般期待中包含的保持中立、聽取雙方意見的要求。雖然針對(duì)一類群體的、寬泛的政策決定可能并不適用正當(dāng)程序原則，2但濫訴甄別是針對(duì)特定當(dāng)事人是否構(gòu)成濫用訴權(quán)的認(rèn)定以及后續(xù)對(duì)其訴權(quán)進(jìn)行限制的個(gè)別性決定過程。雖然法院在聯(lián)席會(huì)議舉行前，對(duì)三原告是否有其他權(quán)利訴求的深層原因進(jìn)行了詢問，但聯(lián)席會(huì)議其他成員并未聽取原告的陳述。那么，一方當(dāng)事人在他方不在場(chǎng)的情況下，和對(duì)案件有決定權(quán)的人單方面討論爭(zhēng)論中的案件，這種接觸即為單方接觸，極大地?fù)p害對(duì)方當(dāng)事人的利益，也破壞了正式程序裁決的基本原則和決策機(jī)關(guān)的威信。3我國(guó)《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》第13條要求，法官“平等對(duì)待當(dāng)事人和其他訴訟參與人，不偏袒或歧視任何一方當(dāng)事人，不私自單獨(dú)會(huì)見當(dāng)事人及其代理人、辯護(hù)人”也正蘊(yùn)含了禁止單方接觸的原理。法院在案件裁判之前，召集濫訴甄別聯(lián)席會(huì)議并在之后對(duì)三原告作出不予立案的處理，聯(lián)席會(huì)議中的討論情況、被告的意見主張是非公開的，法院決定的基礎(chǔ)可能超出正式記錄在案的證據(jù)材料，從而動(dòng)搖了決定本身的公正性。4

另一方面除被告外，三原告所在村（社區(qū)）的干部代表也被納入聽取意見的范圍。就權(quán)利主體而言，由干部代表代為行使的委托關(guān)系似乎難以成立。另?yè)?jù)報(bào)道顯示：原告之一曾向村提出房屋改建審批，但部分未獲批準(zhǔn)，認(rèn)為此事不公;三人均認(rèn)為所在村存在違法亂紀(jì)、拆遷中弄虛作假的行為，并已向紀(jì)檢部門反映?；谌媾c所在村存在利益糾紛的前提，由所在村干部代表參與聯(lián)席會(huì)議，在形式上即不符合訴訟武器平等的要求。

（三）濫訴甄別與法院獨(dú)立行使審判權(quán)的背離

法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，其對(duì)審判權(quán)的行使，需要遵循法定的組織架構(gòu)與職能?！稇椃ā返?31條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@是法院獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法依據(jù)。過去對(duì)審判權(quán)獨(dú)立的內(nèi)涵闡釋，主要集中于防止法院受到不當(dāng)干擾，如上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的影響、行政機(jī)關(guān)對(duì)法院的影響等。5《人民法院組織法》第52條第1款規(guī)定：“任何單位或者個(gè)人不得要求法官?gòu)氖鲁龇ǘ氊?zé)范圍的事務(wù)?！边@也體現(xiàn)了法官個(gè)人在可能受到影響上的被動(dòng)角色。但濫訴甄別體現(xiàn)的趨勢(shì)是對(duì)獨(dú)立行政審判權(quán)的逆向背離，即法院主動(dòng)地尋求外部資源介入審判核心職能。就審判權(quán)的特征而言，被動(dòng)性是其區(qū)別于其他國(guó)家權(quán)力的主要特征;也正是基于司法權(quán)的被動(dòng)運(yùn)用，才使得法院真正在爭(zhēng)議各方之間保持中立。1訴權(quán)作為啟動(dòng)訴訟的鑰匙，就和審判權(quán)之間形成了相對(duì)應(yīng)的關(guān)系。沒有訴權(quán)，就無(wú)所謂審判權(quán);訴權(quán)受到限制，則會(huì)相應(yīng)地限制法院對(duì)審判權(quán)的行使。2通過濫訴甄別對(duì)訴權(quán)的限制，實(shí)質(zhì)上是聯(lián)席會(huì)議對(duì)審判權(quán)的限制。

另一方面，依法獨(dú)立行使職權(quán)也要求排斥法外因素的影響，避免將社會(huì)效果強(qiáng)加于法律效果之上，而聯(lián)席會(huì)議還征求了參加會(huì)議的區(qū)人大代表、政協(xié)委員的意見。首先，根據(jù)我國(guó)《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第22條的規(guī)定，代表可以對(duì)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察，但這種視察是建立在集體組織安排的基礎(chǔ)上，個(gè)人無(wú)權(quán)作出任何的決議、決定，也不能代替人大行使任何職權(quán)。3另一方面，政協(xié)作為愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，并不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，其民主監(jiān)督職能的發(fā)揮也應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的法定方式。所以，人大代表（政協(xié)委員）系代表其個(gè)人，而非代表人大（政協(xié)）參與聯(lián)席會(huì)議并發(fā)表意見。

基于此，人大代表（政協(xié)委員）的參與應(yīng)當(dāng)視為法院對(duì)公眾意見的吸納，是一種公眾參與的表現(xiàn)形式;其理念基礎(chǔ)是參與式民主理論，通過公民對(duì)公共事務(wù)的共同討論、協(xié)商、共同行動(dòng)解決共同體的公共問題。4然而，原告行為是否構(gòu)成濫用訴權(quán)的考量本質(zhì)上是一個(gè)法律問題。司法民主的實(shí)質(zhì)在于為裁判獲得社會(huì)認(rèn)同提供基礎(chǔ)，而非個(gè)案審判過程或結(jié)論的民主保障，審判權(quán)作為判斷權(quán)的本質(zhì)，要求法院應(yīng)避免為一時(shí)輿論左右，堅(jiān)守依法裁判的底線。從這個(gè)意義上講，司法具有一定的“反民主”的特質(zhì)。5但從報(bào)道中人大代表陳述的意見來看，“浪費(fèi)有限的行政資源和司法資源”“對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了一定程度的影響”等，并非基于法律適用為中心而展開的專業(yè)意見的審視，而是社會(huì)效果替代了法律效果。

四、濫訴甄別作為防御型司法的體現(xiàn)

以上對(duì)濫訴甄別的批評(píng)有其前提：法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮權(quán)利救濟(jì)、人權(quán)保障之功能。更具體的，是站在訴權(quán)受到限制的當(dāng)事人的立場(chǎng)展開的討論。需要進(jìn)一步考慮的是，基于法院的角度，在濫訴甄別明顯缺乏實(shí)定法依據(jù)的前提下，依然采用這種方式的可能原因及其影響。

（一）通過組織內(nèi)部的非正式溝通提高決策效率

濫訴甄別在形式上并非正式庭審的替代，在濫訴甄別聯(lián)席會(huì)議舉行之后，依然需要正式的庭審與裁判，作出當(dāng)事人濫用訴權(quán)的認(rèn)定，這與訴訟外包中審判輔助職能的社會(huì)化外包存在差異。后者是對(duì)法院內(nèi)部事務(wù)性工作的替代，外包之后，案卷歸檔、文書送達(dá)等工作與法院剝離。外包的基本目標(biāo)是審判工作效率的提高，社會(huì)化轉(zhuǎn)移的效率提高可以用比較優(yōu)勢(shì)理論加以解釋，6即使外包主體的歸檔“技術(shù)水平”低于法院本身，也不妨礙審判工作效率的提高，因?yàn)榉ü傧鄬?duì)于外包主體而言，在審判業(yè)務(wù)上存在比較優(yōu)勢(shì)，只要將審判事務(wù)性工作向外部轉(zhuǎn)移，法院自身的審判效率就能得到提高，這也是社會(huì)分工的基礎(chǔ)。法院的訴訟外包并不是非理性的行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)假設(shè)審判固有職能的權(quán)力性轉(zhuǎn)移也能實(shí)現(xiàn)提高審判效率的目的。比較而言，通過一般的庭審程序進(jìn)行濫訴認(rèn)定與通過聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行濫訴甄別，最大的區(qū)別在于，法院改變了其與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間的溝通機(jī)制。在一般情形下，法院、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間是分工制約的組織架構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行超出本訴不利后果的濫訴規(guī)制措施，法院需要進(jìn)行大量的組織外部的正式溝通環(huán)節(jié)。但當(dāng)聯(lián)席會(huì)議的非常態(tài)機(jī)制形成之后，法院與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間轉(zhuǎn)化為了組織內(nèi)部的非正式溝通，極大地降低了溝通成本。這里的效率提高也同樣惠及參與聯(lián)席會(huì)議的其他主體，包括與濫訴規(guī)制措施中“申請(qǐng)行政復(fù)議、申請(qǐng)檢察監(jiān)督的將不予處理”相關(guān)的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。但濫訴甄別的效率提高也具有負(fù)外部性，效率機(jī)制只對(duì)聯(lián)席會(huì)議的決策參與者有效，原告的缺席使得效率機(jī)制對(duì)他而言并無(wú)意義。1換言之，濫訴規(guī)制措施導(dǎo)致原告隨后面臨的權(quán)利救濟(jì)效率下降并不被考慮在內(nèi)。

（二）從基于權(quán)威的審判權(quán)轉(zhuǎn)向基于強(qiáng)制的審判權(quán)

濫訴甄別是審判權(quán)向法院外部流動(dòng)的表現(xiàn)，在這個(gè)過程中，權(quán)力的性質(zhì)也發(fā)生了變化。具體而言，權(quán)力的性質(zhì)分析需要考慮三種不同的類型：第一種，操縱（manipulation），在相對(duì)方無(wú)所知曉的情況下對(duì)其行使的權(quán)力;第二種，權(quán)威（authority），權(quán)力的行使是因?qū)Ψ降淖栽缸袷氐男拍疃靡哉?dāng)化;第三種，強(qiáng)制（coercion），這可謂是權(quán)力的終極形式，運(yùn)用強(qiáng)力迫使對(duì)方服從。2從一般庭審向?yàn)E訴甄別的轉(zhuǎn)化，實(shí)際上是從基于權(quán)威的審判權(quán)向基于強(qiáng)制的審判權(quán)的轉(zhuǎn)化。在濫訴認(rèn)定與預(yù)防的過程中，行政訴訟濫用訴權(quán)相對(duì)于民事訴訟中的特殊性確實(shí)存在。后者往往通過虛假訴訟、惡意訴訟的方式謀求不正當(dāng)利益，對(duì)其施加訴訟后果的不利即能起到遏制作用。但是，行政訴訟的當(dāng)事人，可能并不存在濫用訴訟權(quán)利的情形，僅需通過不斷累加行使的次數(shù)即可實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。所以，通過一般庭審的方式遏制濫訴，關(guān)鍵在于法院通過裁判說理等方式實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的自愿服從，并由此主動(dòng)放棄今后提起訴訟的意圖，是一種典型的基于權(quán)威的審判權(quán)的實(shí)現(xiàn)。濫訴甄別則不然，聯(lián)席會(huì)議決定的核心是濫訴規(guī)制，根據(jù)《關(guān)于建立聯(lián)合甄別、規(guī)制濫用行政訴權(quán)聯(lián)席會(huì)議制度的意見》規(guī)定，對(duì)相關(guān)人員的類似事項(xiàng)不再處理履職申請(qǐng)、不再接受復(fù)議申請(qǐng)、不再訴訟登記立案、不再受理檢察監(jiān)督，直接限制當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利行使，即運(yùn)用強(qiáng)力實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人無(wú)法提起相關(guān)訴請(qǐng)的狀態(tài)，這顯然并非基于自愿，而是基于強(qiáng)制的審判權(quán)的實(shí)現(xiàn)。有一些主張認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)需求的重壓下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可跨部門治理資源整合的正當(dāng)性，在司法權(quán)威嚴(yán)重缺失的當(dāng)下，需要相應(yīng)的制度裝置予以補(bǔ)強(qiáng)。3聯(lián)席會(huì)議的工作方式，看似通過多部門協(xié)同統(tǒng)一，能夠提升濫訴甄別的權(quán)威性，但上述分析提示，權(quán)力性質(zhì)發(fā)生變化之后，得以提升的并非審判權(quán)的權(quán)威性，而是審判權(quán)的強(qiáng)制性，對(duì)審判權(quán)的權(quán)威性而言反而是另一種形式的削弱。

（三）作為審判活動(dòng)功能的規(guī)則整合被替換為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

就外觀而言，濫訴甄別與一般庭審類似，處理的核心爭(zhēng)議是原告是否構(gòu)成濫用訴權(quán)。但究其內(nèi)在，審判活動(dòng)的功能已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。根據(jù)帕森斯的AGIL社會(huì)理論，任何社會(huì)系統(tǒng)的維系都需要具備四項(xiàng)功能：從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的適應(yīng)功能（Adaption）、從事政治活動(dòng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)功能（Goal attainment）、調(diào)解沖突以及提供規(guī)則的整合功能（Integration）、維持基本價(jià)值的潛在調(diào)節(jié)功能（Latency），其中，法院通過提供規(guī)則完成整合功能，而政府機(jī)構(gòu)則滿足目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能。4規(guī)則的整合作用源自對(duì)行為的糾偏與引導(dǎo)，當(dāng)事人通過對(duì)規(guī)則的感知調(diào)整自己的行為，從而促進(jìn)社會(huì)活動(dòng)的一致性。貝卡利亞通過罪刑相對(duì)稱的討論而提出刑罰階梯理論，即行為的社會(huì)危害性由高到低呈現(xiàn)階梯排列，而懲戒措施的目的并不在于報(bào)復(fù)，而在于通過相對(duì)稱的刑罰階梯設(shè)計(jì)，利用人趨利避害的本性，維護(hù)社會(huì)秩序，5這與法院的規(guī)則整合功能是相通的。但從濫訴甄別的規(guī)制手段可以發(fā)現(xiàn)，針對(duì)行為人的規(guī)則感知與行為糾偏，并不是濫訴規(guī)制的目的。在濫訴決定中，對(duì)三原告的懲戒措施是一致的，所有被認(rèn)定為濫訴的人員也都面臨著從本訴到今后訴權(quán)行使的一系列相同不利后果。但從具體的行為情節(jié)來看，夏某共向浙江省三級(jí)法院提起一審、二審及再審行政案件112 件，胡某則為16 件，對(duì)兩者施以相同的懲戒措施而缺乏階梯式的設(shè)計(jì)，會(huì)使當(dāng)事人喪失對(duì)濫訴行為嚴(yán)重程度的感知，使得濫訴規(guī)制純粹成為一種報(bào)復(fù)手段，而難以起到引導(dǎo)與預(yù)防的效果。除了懲戒階梯的缺失，懲戒措施的實(shí)施沒有明確的終止時(shí)間，同樣有過于嚴(yán)苛之嫌，從而造成懲戒適用上的過剩。另一方面，將濫訴決定作為整體觀察，其作出的主體是公檢法司聯(lián)席會(huì)議，在形式上不具有司法活動(dòng)的外觀，并非法院居中處理兩造雙方當(dāng)事人之間爭(zhēng)議的裁決活動(dòng)。1從決定的內(nèi)容來看，濫訴甄別決定的實(shí)現(xiàn)模式是基于強(qiáng)制力的“命令—服從”，體現(xiàn)了國(guó)家行為中的處理性，具有實(shí)質(zhì)行政的特征。2由此，相較于規(guī)則整合，濫訴甄別的功能更趨向于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。根據(jù)該地司法局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年全年分兩批次僅對(duì)4名當(dāng)事人開展了濫訴甄別工作，3有理由認(rèn)為，濫訴甄別的目標(biāo)指向不僅不在當(dāng)事人的行為引導(dǎo)本身，甚至不在審判本身，而在審判之外，即通過濫訴甄別及其規(guī)制措施實(shí)現(xiàn)更廣范圍內(nèi)的社會(huì)影響與威懾。

（四）濫訴甄別體現(xiàn)的防御型司法

對(duì)司法類型的比較與認(rèn)識(shí)，有助于在更宏觀的分析框架里理解各種司法創(chuàng)新舉措。20世紀(jì)60年代，大量復(fù)雜社會(huì)問題削弱了法的實(shí)效性及其權(quán)威。作為因應(yīng)，美國(guó)學(xué)者諾內(nèi)特、塞爾茲尼克提出了三種法的類型：壓制型法、自治型法、回應(yīng)型法。壓制型法的典型特征是法與政治的緊密結(jié)合與寬泛的裁量權(quán)，拒絕考慮當(dāng)前秩序無(wú)法滿足的需求。自治型法來源于法與政治的分離，形成專門的、相對(duì)自治的法律機(jī)構(gòu)，將程序視為法律的中心，以此維護(hù)法的自治與正統(tǒng)性?；貞?yīng)型法與自治型法不同，后者強(qiáng)調(diào)程序與規(guī)則，但為之犧牲了法律目的的實(shí)現(xiàn);回應(yīng)型法賦予規(guī)則更大的彈性，更多地回應(yīng)社會(huì)需要，追求在動(dòng)態(tài)的過程中重新發(fā)現(xiàn)社會(huì)的公共準(zhǔn)則，是“能動(dòng)主義、開放性和認(rèn)知能力”的有機(jī)結(jié)合。4建立在回應(yīng)型法律類型的基礎(chǔ)上，回應(yīng)型司法作為一種司法制度類型，被不少論者認(rèn)為是我國(guó)司法改革與發(fā)展的方向。5但正如季衛(wèi)東教授的評(píng)價(jià)，三種類型的法只是按照理想類型建立，用以分析不同法律現(xiàn)象的工具性框架，6在同一社會(huì)的不同時(shí)期，或同一時(shí)期的不同領(lǐng)域，法的類型可能是混合的、變化的。在濫訴甄別的實(shí)施中，這種混合的特性表現(xiàn)得較為明顯。一方面，雖然濫訴甄別及其規(guī)制手段具有較高的強(qiáng)制性，呈現(xiàn)出壓制型法的特征，但其并不具有壓制型法的標(biāo)志，即被動(dòng)地適應(yīng)社會(huì)環(huán)境。7另一方面，回應(yīng)型法的提出有其背景，諾內(nèi)特等人批評(píng)的，正是自治型法自我隔絕于社會(huì)、奉規(guī)則與程序?yàn)楣玺哪Ｊ健＞痛硕?，通過聯(lián)席會(huì)議實(shí)施濫訴甄別，如前所述通過組織內(nèi)部的非正式溝通提高決策效率，可以被視為對(duì)既有組織規(guī)則的軟化與開放性重組，具有回應(yīng)型法的特征。但是，濫訴甄別又缺乏回應(yīng)型司法的重要因素，即司法的參與性，單方性的程序設(shè)計(jì)缺乏回應(yīng)型司法對(duì)話倫理的體現(xiàn)。諾內(nèi)特等人強(qiáng)調(diào)法律目的在回應(yīng)型法中的重要性，事實(shí)上，自治型法與回應(yīng)型法的區(qū)分基本可以對(duì)應(yīng)于馬克思·韋伯形式理性與實(shí)質(zhì)理性的區(qū)分。但是，濫訴甄別更傾向于壓制型與回應(yīng)型的混合，這種混合狀態(tài)可以用“防御型司法”來概括，根本在于對(duì)法律目的的發(fā)現(xiàn)，法院是保守主義的，它傾向于假定現(xiàn)有秩序的合理性，否認(rèn)沖突與矛盾的結(jié)構(gòu)性，認(rèn)為其只是需要被恢復(fù)的不和諧現(xiàn)象。1

結(jié)? 語(yǔ)

司法被視為一種資源，法院則是這一資源的組織者。就如同企業(yè)生產(chǎn)商品需要考慮成本收益一樣，司法產(chǎn)品也開始被衡量是否符合效率原則。但法院所處的環(huán)境，不僅有需要考慮效率的技術(shù)環(huán)境，也有更為復(fù)雜的制度環(huán)境。后者強(qiáng)調(diào)組織的合法性，不僅包括規(guī)則與程序，也包括文化、觀念與社會(huì)期待。2原田尚彥認(rèn)為，即便因擴(kuò)大訴的利益而造成法院和行政機(jī)關(guān)的工作多少變得繁忙，那也是迫不得已。只要不當(dāng)限制訴權(quán)利益的情形還在判例中延續(xù)，那么絕望的市民只好采用非法治的手段來排解自己的不平不滿，反而對(duì)法秩序造成破壞。3所以，雖然濫訴不是一個(gè)地方性問題，司法監(jiān)督與司法資源之間的緊張關(guān)系也是共通的;但濫訴甄別模式是否具有全國(guó)范內(nèi)的擴(kuò)散性，答案很可能是否定的。