“雙減”背景下北京市教師輪崗政策迭代分析
——多源流理論的視角

●蔡添

“雙減”發(fā)布后，北京市教委陸續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)“雙減”背景下校長、教師輪崗實(shí)施細(xì)則；新政策要點(diǎn)的提出，來源于對(duì)過往校長、教師輪崗問題的分析，對(duì)專家關(guān)于優(yōu)化政策建議的考量，多方對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源分配的關(guān)注和“雙減”等形塑的教育背景變化。本研究基于多源流理論，嘗試分析北京地區(qū)輪崗政策迭代效應(yīng)，揭示教育變革的系統(tǒng)性，反思政策的可變動(dòng)性，以期為新時(shí)代深化教師隊(duì)伍改革提供參考和借鑒。

一、多源流理論在本研究中的適切性

政策是如何出臺(tái)和更新的？學(xué)者開發(fā)了以決策過程階段理論等為代表的理性決策框架和以政策擴(kuò)散理論等為代表的非理性決策框架來解釋。美國公共政策學(xué)家約翰·金登是非理性決策理論的代表人物之一，其提出了多源流理論模型。該理論認(rèn)為，政策系統(tǒng)中存在著影響制定的三個(gè)因素：問題流、政策流和政治流，它們對(duì)應(yīng)政策出臺(tái)的問題界定、議程提出和方案選擇三個(gè)階段[1]。問題流是統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、政策報(bào)告和倡議者反映出的問題，它們會(huì)引起決策者的注意。政策流描述了針對(duì)某種情況制定的一套建議或解決方案。政治流描述了國家氣氛和社會(huì)壓力如何影響一個(gè)問題以及是否出現(xiàn)在政策議程上。三個(gè)源流相對(duì)獨(dú)立，而當(dāng)它們相互融合的關(guān)鍵時(shí)刻，就會(huì)出現(xiàn)“政策之窗”，一項(xiàng)政策就會(huì)出現(xiàn)在正式的議程上[2]。多源流理論提供了政策分析的理論視角，對(duì)社會(huì)政策有普遍較好的解釋力，在教育實(shí)踐中也能夠被廣泛地用來闡明實(shí)際案例，如我國的學(xué)前教育立法[3]、新高考改革政策[4]和歐盟的終身學(xué)習(xí)政策[5]等。這些多源流理論應(yīng)用在教育領(lǐng)域政策的案例，主要是解釋已經(jīng)出臺(tái)政策的推行始末。經(jīng)過分析，我們認(rèn)為多源流理論模型也適用于分析北京市教師輪崗政策的迭代過程。

二、北京市教師輪崗政策迭代的多源流分析

（一）問題源流

問題源流內(nèi)部流淌著有待政府解決的各種問題。政策出臺(tái)基于社會(huì)生活中涌現(xiàn)的種種矛盾與沖突，當(dāng)問題表征比較清晰、反饋相對(duì)強(qiáng)烈，這個(gè)社會(huì)問題就會(huì)迅速被“點(diǎn)燃”，成為政策制定的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。

過往教師輪崗實(shí)踐中出現(xiàn)的種種現(xiàn)象形塑了政策更新的問題源流。《推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》發(fā)布后，“教師輪崗”逐漸成為被社會(huì)大眾熟知的全國性政策話語。作為均衡優(yōu)質(zhì)師資的舉措之一，教師輪崗總體上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，其對(duì)于教育公平的核心價(jià)值訴求也獲得了較為廣泛的支持。然而推行中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，使得教師輪崗政策獲得了政府的高度關(guān)注，也讓其迭代有跡可循。從個(gè)體動(dòng)機(jī)來看，教師輪崗主動(dòng)意愿偏低[6]；從實(shí)際參與困難來看，輪崗中的教師面臨日常生活、事業(yè)發(fā)展、工作適應(yīng)等方面的問題，跨區(qū)流動(dòng)在一定程度上影響了教師生活和工作的整體質(zhì)量，未必使教學(xué)達(dá)到理想效果[7]；從學(xué)?；騾^(qū)域?qū)用婵?，在多方博弈中，輪崗政策也面臨著“劫富濟(jì)貧”的倫理困境[8]——以將表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ踔帘憩F(xiàn)不佳的學(xué)校為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)各校師資隊(duì)伍素質(zhì)均等化?？偟膩碚f，輪崗政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行的種種實(shí)際問題，被研究者觀察到并加以關(guān)注，抽象理論化之后，匯聚成問題源流，形成了促使輪崗制更新的壓力，成為政策變動(dòng)的初始動(dòng)力。

（二）政策源流

政策源流內(nèi)包括的種種政策建議、主張與政策，體現(xiàn)了分散于政府內(nèi)外某一特定領(lǐng)域的專業(yè)人員組成的政策共同體的思想。在政策共同體中愿意投入時(shí)間、精力和資源的專業(yè)人員，是提出解決對(duì)策的倡議者，他們積極尋找解決現(xiàn)存問題最適宜的辦法[9]。多源流理論中，參與政策議程的人員可分為外部參與者與內(nèi)部參與者：在教師輪崗政策的改革中，外部參與者主要是學(xué)者、媒體與輿論群體，他們發(fā)揮政策咨詢的功能；內(nèi)部參與者則主要是政府教育部門和行政部門，他們調(diào)用資源對(duì)政策提案進(jìn)行論證和試點(diǎn)探索?？赡苁┬械恼咛岚敢獫M足價(jià)值可接受性、技術(shù)可行性和資源充足性等條件[10]。

一方面，政策外部，學(xué)者建言獻(xiàn)策。教師輪崗政策出臺(tái)后，學(xué)者們根據(jù)對(duì)實(shí)際執(zhí)行效果進(jìn)行的調(diào)查和地區(qū)特征提出了建議。教師輪崗政策可以怎樣迭代？一個(gè)共識(shí)是，各地在政策執(zhí)行過程中需要因地制宜，從實(shí)踐出發(fā)探索出符合自身特點(diǎn)的政策模式：可以設(shè)立專項(xiàng)資金、搭建校方合作平臺(tái)等措施，加大“本土師資”的定向培養(yǎng)力度[11]；政策設(shè)計(jì)角度，為了提高教師參與輪崗交流的意愿，應(yīng)該建立健全激勵(lì)保障機(jī)制，強(qiáng)化教師輪崗交流意愿；保障教師家庭成員利益，免除教師交流后顧之憂[12]；等等。外部參與者的種種政策建議和方案設(shè)計(jì)漂浮在“政策原湯”之中，它們是制定政策前的重要基礎(chǔ)。而經(jīng)過反復(fù)的調(diào)研走訪和爭辯論證，價(jià)值可接受性與技術(shù)可行性較高的提案會(huì)成為政策出臺(tái)前排序較高的備選項(xiàng)。

另一方面，政策內(nèi)部，北京市政府積極推動(dòng)。政策外部參與者的提案，將在政策內(nèi)部經(jīng)參與者評(píng)估實(shí)際操作的可能性后，成為政策措施，政府在對(duì)政策提案進(jìn)行可行性分析后展開試點(diǎn)推行。2018年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》發(fā)布后，北京市教委多次發(fā)文提及推進(jìn)教師輪崗工作。2018年11月，北京市教育委員會(huì)在中小學(xué)集團(tuán)化辦學(xué)中指出加強(qiáng)教師輪崗。2019年12月，北京市教育委員會(huì)把教師輪崗與教師行政管理體制改革結(jié)合起來，推進(jìn)中小學(xué)教師在“區(qū)管校聘”管理改革中實(shí)施輪崗。2021年8月，北京“雙減”背景下優(yōu)秀校長、教師交流輪崗實(shí)施細(xì)則正式發(fā)布。2021年9月，《北京市“十四五”時(shí)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2021-2025）》發(fā)布，提出多措并舉推進(jìn)校長、教師交流輪崗。2021年秋季學(xué)期，東城區(qū)、密云區(qū)先行啟動(dòng)中小學(xué)教師交流輪崗試點(diǎn)，2022年春季學(xué)期，西城、朝陽、海淀、大興、延慶、門頭溝6個(gè)區(qū)也加入試點(diǎn)之中。持續(xù)的政策推進(jìn)，體現(xiàn)出北京市政府對(duì)教師輪崗實(shí)際操作的多種嘗試，在政策源流方面提供了促進(jìn)輪崗政策迭代的內(nèi)部力量。

（三）政治源流

政治源流內(nèi)包括的則是國民情緒、公眾輿論、政府權(quán)力分配等因素。當(dāng)一個(gè)政策雛形逐漸形成之時(shí)，需要政治流的多種因素作為環(huán)境支持力量，幫助政策“落地”；輪崗政策迭代，是政治源流在最后環(huán)節(jié)發(fā)揮實(shí)效的結(jié)果。

一方面，輿情聚焦優(yōu)質(zhì)教師資源的分配。學(xué)生家長對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的內(nèi)核追求是持續(xù)的，很大程度反映在“學(xué)區(qū)房熱”這一社會(huì)熱點(diǎn)事件中。有實(shí)證研究顯示，對(duì)子代教育的期望是與家長購買學(xué)區(qū)房期望強(qiáng)關(guān)聯(lián)的因素[13]，持續(xù)居高不下的學(xué)區(qū)房價(jià)格與增值水平更是反映了家長心中對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的實(shí)際效用與未來效用的巨大賦值。教師是學(xué)校教育的實(shí)際承擔(dān)者，優(yōu)質(zhì)教育資源的重要組成就是優(yōu)質(zhì)教師資源，因此“優(yōu)質(zhì)教師如何分配”是家長持續(xù)關(guān)注的問題。而如今網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，國民情緒主要通過多種新媒體平臺(tái)表達(dá)，新媒體平臺(tái)成為觀測輿情的主要窗口。如在北京市教委官方網(wǎng)站的政民互動(dòng)-在線咨詢的分區(qū)中，有民眾于2021年9月13日向教委發(fā)送了《關(guān)于教師輪崗工作的一點(diǎn)建議》的信件，提出教師跨區(qū)輪崗的對(duì)策建議，表達(dá)對(duì)輪崗工作的關(guān)注。而在微博、知乎、貼吧等平臺(tái)，也可以見到與教師輪崗相關(guān)主題的表達(dá)。這些輿情反映教師輪崗政策更新已被推到了政策設(shè)計(jì)者眼前。

另一方面，黨和政府高度關(guān)注教師隊(duì)伍改革。教育改革是黨和政府高度關(guān)注的話題，教師隊(duì)伍改革是其中的重要環(huán)節(jié)。中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》提出，要深化教師管理綜合改革，優(yōu)化義務(wù)教育教師資源配置；同時(shí)深入推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師、校長交流輪崗，實(shí)行教師聘期制、校長任期制管理，推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)；并提出實(shí)行學(xué)區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的走教制度，而地方政府可根據(jù)實(shí)際給予相應(yīng)補(bǔ)貼。時(shí)值黨的二十大即將召開，2022年2月下發(fā)的《教育部2022年工作要點(diǎn)》提出“有序推進(jìn)教師交流輪崗”。從政治源流來看，進(jìn)一步推動(dòng)教師輪崗交流的決策是黨中央全面深化教師隊(duì)伍管理改革的重要組成部分，是中央政府系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵一環(huán)。教師輪崗政策與其他教師改革政策互相配合，共同助力實(shí)現(xiàn)全面深化教師隊(duì)伍改革的總目標(biāo)。

（四）焦點(diǎn)事件：“雙減”牽動(dòng)對(duì)優(yōu)質(zhì)公平教育的追求

優(yōu)質(zhì)公平是基礎(chǔ)教育追求的核心價(jià)值。然而，北京城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平仍存在一定差異。研究顯示，北京市義務(wù)教育校際水平差異是包括中心城區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的所有城區(qū)面臨的共同難題[14]。為實(shí)現(xiàn)學(xué)生入學(xué)的機(jī)會(huì)公平，政府發(fā)布“就近入學(xué)”要求，而民眾和市場基于理性選擇對(duì)教育資源調(diào)控政策做出“制度再適應(yīng)”[15]，家長對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的追求塑造了另一種教育樣態(tài)：為優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)資源實(shí)現(xiàn)“以房擇?！?；對(duì)市場化的補(bǔ)充乃至超前的影子教育使用“金錢魔法”；“學(xué)區(qū)房”“輔導(dǎo)班”“內(nèi)卷”等，是由家庭經(jīng)濟(jì)等資本強(qiáng)化的教育不公平形塑的劣性競爭。如此種種造成家長一邊增加教育投入一邊焦慮、學(xué)生承擔(dān)過量學(xué)業(yè)壓力等不良后果?！半p減”相關(guān)政策的發(fā)布，不僅是對(duì)“內(nèi)卷”的教育劣性競爭的整治，同時(shí)牽一發(fā)而動(dòng)全身，高揚(yáng)了優(yōu)質(zhì)而公平的學(xué)校教育的重要性。在減少了課外補(bǔ)充教育的情況下，它強(qiáng)化了學(xué)校教育的主陣地身份，也強(qiáng)調(diào)了義務(wù)教育教師的重要價(jià)值[16]。教師質(zhì)量、師生互動(dòng)等是學(xué)校對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)水平提升的主要機(jī)制，在“雙減”背景下，為保障教育公平性，避免新的結(jié)構(gòu)性矛盾，作為教育主陣地的學(xué)校更需關(guān)注校際資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，學(xué)校教師輪崗的緊迫性日趨明顯。“雙減”后增加的課后服務(wù)壓力，也期望通過“組織優(yōu)秀教師到本區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源不足或者有需求的學(xué)校開展課后服務(wù)”的教師交流輪崗形式來緩解。

圖1 北京市教師輪崗政策更新的動(dòng)力模型

三、北京市教師輪崗政策迭代的反思

（一）教育系統(tǒng)的整體性與關(guān)聯(lián)性

教師輪崗政策更新事件處在教育整體系統(tǒng)之中，可見“雙減”實(shí)施對(duì)教師資源配給的直接影響或間接影響。通常來說，政策出臺(tái)的焦點(diǎn)事件，一般直指政策本身，如“不同類型大學(xué)之間辦學(xué)經(jīng)費(fèi)差距拉大”是“雙一流”建設(shè)政策的焦點(diǎn)事件[17]，輪崗政策的焦點(diǎn)事件并非輪崗的內(nèi)生事件，而是處在教育大環(huán)境之內(nèi)、輪崗事件并行的“雙減”，可見教育改革的“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。而把教師作為教育系統(tǒng)的子系統(tǒng)，為了更好促進(jìn)輪崗有序進(jìn)行和輪崗實(shí)效發(fā)揮，關(guān)于教師輪崗的相關(guān)調(diào)整，勢必又涉及教師管理體制改革和績效薪酬制等。在過往的研究中，就提出要促進(jìn)縣管校聘以實(shí)現(xiàn)破除教師交流輪崗實(shí)施的管理體制障礙。同時(shí)，教師作為學(xué)校中的工作人員，其改革又與學(xué)校管理相關(guān)。本團(tuán)隊(duì)的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，集團(tuán)校中心校教師的輪崗意愿顯著高于非集團(tuán)校教師的輪崗意愿，雖然背后的作用機(jī)制仍然有待探索，但這在一定程度上提示，要實(shí)現(xiàn)教師資源的優(yōu)質(zhì)均衡配置，還需要關(guān)注中小學(xué)的辦學(xué)體制改革。教育改革是一項(xiàng)整體工程，教師輪崗絕不僅限于教師本身，在政策迭代過程中，更需要政策內(nèi)部參與者攜手并進(jìn)，聯(lián)合多部門不斷探索和調(diào)適。

（二）教育政策的漸進(jìn)性和可完善性

政策的本質(zhì)內(nèi)含分配和價(jià)值選擇，它既是為了有效、公平地分配有價(jià)值的社會(huì)資源與利益而制定的行動(dòng)指引和準(zhǔn)則規(guī)范，也反映了不同人、不同集團(tuán)、不同社會(huì)力量的利益。在深化改革的過程中，多主體博弈下的政策具有持續(xù)性和可改進(jìn)性。正如研究者對(duì)教師輪崗制度反思之后所說的，輪崗政策的正義價(jià)值，不能掩蓋它的正當(dāng)性危機(jī)和倫理風(fēng)險(xiǎn)[18]——即使為了教育公平的目標(biāo)是諸所公認(rèn)的，但忽視教師同意的政策仍然是缺乏正當(dāng)性的，也因制度設(shè)計(jì)存在權(quán)力尋租等倫理風(fēng)險(xiǎn)反而容易走向正義的反面。但不應(yīng)該輕易地否定一項(xiàng)制度，而是盡可能地完善它，需要持有的態(tài)度是，政策是靈活變動(dòng)的，實(shí)際執(zhí)行的困境是可解決的狀態(tài)，重點(diǎn)是審視一個(gè)教育政策，并不斷修正。政策實(shí)施過程中存在受益群體，也存在受損群體——更完善的政策恰恰應(yīng)當(dāng)是聆聽兩面反饋的聲音，盡量讓收益變大，讓受損降低。在教師輪崗制度更新中，北京市政府考慮到過往施策后反饋的教師實(shí)際的生活和工作適應(yīng)問題，讓輪崗政策調(diào)整了步伐，“縮小了步子”，實(shí)行“同區(qū)”或“集團(tuán)內(nèi)”輪崗；為應(yīng)對(duì)教師效能發(fā)揮不佳的問題，通過輪崗形式促進(jìn)教師質(zhì)量提升也進(jìn)入施政者的視線。

（三）教師輪崗政策展望

當(dāng)前的輪崗政策有所改進(jìn)，但仍有提升空間。本研究的調(diào)查顯示，教師對(duì)輪崗政策價(jià)值的認(rèn)知，更多集中在社會(huì)價(jià)值上，而關(guān)于輪崗的學(xué)校價(jià)值和教師價(jià)值的認(rèn)可度不高；對(duì)政策傾斜后的教師意愿提升的均值和差異分析顯示，教師對(duì)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和職稱優(yōu)先考慮認(rèn)可度較高，而對(duì)提供周轉(zhuǎn)宿舍的認(rèn)可度相對(duì)較低；教師主要的顧慮為家庭負(fù)擔(dān)、家校距離，而對(duì)新學(xué)校工作適應(yīng)問題的顧慮則少一些；性別、年齡、教齡、婚育狀況也會(huì)影響教師對(duì)輪崗政策補(bǔ)償措施的敏感程度。施政目的若想更好實(shí)現(xiàn)，就不得不關(guān)注教師主觀認(rèn)識(shí)和主體需求，借助現(xiàn)代信息科技的幫助，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的、差異化補(bǔ)貼措施，更加突出以人為本，更加符合新時(shí)代現(xiàn)代化社會(huì)治理的精神。