試析國有集團企業(yè)在新形勢下的全面預算管理的思考

趙文岐

摘 要：在當前經濟全球化的過程中，國有集團企業(yè)的業(yè)務已經深入到國民經濟的方方面面，在這些國有集團企業(yè)中，我們不難發(fā)現(xiàn)，它們的全面預算管理已經實實在在在企業(yè)的經營管理中發(fā)揮著巨大的作用，這也給國內企業(yè)提供了一個很好的范本，近些年無論是從理論界還是企業(yè)界，已經形成了廣泛的共識，全面預算管理在企業(yè)的現(xiàn)代管理中發(fā)揮的作用日益凸顯。本文從國有集團企業(yè)全面預算管理的實施現(xiàn)狀，全面預算管理實施過程中遇到的問題分析，如何有效建立健全國有集團企業(yè)全面預算管理體系的策略方法等方面進行探討。

關鍵詞：新形勢;優(yōu)化;全面預算;策略

引言：凡事預則立，不預則廢。全面預算管理是企業(yè)利用預算的手段對企業(yè)內各部門、各經營單元的各種財務及非財務資源進行分配、調整、控制和執(zhí)行，以便有目的性的組織和協(xié)調企業(yè)的生產經營活動，完成既定的戰(zhàn)略目標。政府財政部門的預算是按照國家《預算法》的有關規(guī)定組織落實各級預算。從微觀層面講，國有企業(yè)能否有效保持國有資產增值保值，是國有企業(yè)履行職責的核心指標，因此國有企業(yè)全面預算管理的目標是對其日常生產經營行為做出詳細周密的安排，將國有資產保值增值實施落地的重要工具。在現(xiàn)階段社會經濟日新月異的發(fā)展浪潮中，尤其是新經濟形態(tài)下，全面預算管理面臨著新的問題和挑戰(zhàn)，也伴隨著會發(fā)生深刻的變革，需要理論界進行探討分析。

一、國有集團企業(yè)全面預算管理的現(xiàn)狀

國有集團企業(yè)全面預算管理是國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、深化企業(yè)治理的重要一環(huán)，由于國有企業(yè)所處的層級不同，體現(xiàn)出的管理水平也存在較大差異，例如中央企業(yè)或者省部級政府部門直接控股的國有企業(yè)，其管理規(guī)模、管理水平和管理手段等，就要遠高于一般的國有企業(yè)。本文主要是針對一般國有企業(yè)的全面預算管理的現(xiàn)狀的有關情況進行論述，基本體現(xiàn)在以下幾個方面：全面預算管理重前端制度建設，輕中間監(jiān)督落地和后端的績效考核應用;對全面預算管理也存在認知上的偏差;特別是新經濟形態(tài)下，傳統(tǒng)預算管理手段面臨著新的挑戰(zhàn)，原有的管理理念、手段不能完全奏效。

1.全面預算管理重制度建設，輕監(jiān)督落地

關于全面預算管理，不光涉及財務預算，還包括經營預算、投資預算、融資預算等，是企業(yè)在特定的時期內，全員、全方位、全過程的經濟決策行為，必然需要一套全面預算管理制度作為預算的編制、執(zhí)行、考核引用的基本依據(jù)，企業(yè)在全面預算管理制度擬定的過程中，對預算管理制度中涉及的權責分配、組織架構設置、決策審批程序會耗費大量精力，經過反復討論，終成成文，當然這一切是必要的也是必須的，也往往將重點精力集中于此。但在后期的預算執(zhí)行上，缺乏監(jiān)督落地的動力和勇氣，一方面是預算控制過程缺乏耐心和細心，由于預算編制完成后，需要根據(jù)預算科目管控的強弱程度不同，需要制定與之配套的控制標準，例如，企業(yè)的行政辦公費用，是按照人均標準還是按照行政費用占營業(yè)收入的比，或者是其他某個指標的比，選擇絕對指標合理還是相對指標合理，需要企業(yè)在不同的發(fā)展階段進行權衡和考量，通常企業(yè)在穩(wěn)定期，按照絕對指標會比較合理，在快速的發(fā)展期，按照相對指標對比較合理，因此，此項工作是一項極具耐心、細心和定力的工作;另一方面，對預算科目的控制，往往很難做到“對事不對人”，有主觀原因，也有客觀事項無法預測，但又構不成預算的調整條件，嚴重影響了預算執(zhí)行的嚴肅性，久而久之，輕監(jiān)督落地。

2.對全面預算管理存在認知偏差，上了“緊箍咒”

全面預算管理之所以稱之為全面預算，就是盡最大可能覆蓋全體員工、全部業(yè)務場景、全經營單元。但常常會存在幾方面的認知偏差。一是預算編制環(huán)節(jié)，未做到全員、全場景、全經營單元，一方面是客觀上對業(yè)務的掌握程度預判不足，包含經營范圍內的認知不足和不可抗力因素，另一方面是主觀上給自己留有余地，設置極高的安全線，集團總部對下屬公司或者下屬公司再下一級公司的預算管控，變成了一場“博弈論”，使預算失去了他本來用于指導生產經營的作用。二是執(zhí)行控制環(huán)節(jié)，企業(yè)會為了達成業(yè)績考核指標，進行人為的混同管控科目，掐頭去尾等不合規(guī)操作行為。例如考核周期內收入指標已經達成的，延后確認或隱藏收入，待來年確認;未完成的，可能會提前確認收入，人為造成預算管控的困難，也導致財務核算的混亂和不準確。三是在績效考核環(huán)節(jié)。往往認為預算是“緊箍咒”，限制了自身主觀能動性的發(fā)揮，對考核結果不認同，認為考核指標設置的不合理性或者認為是預算本身的不合理造成的。以上種種對全面預算管理存在認知偏差，造成全面預算管理“不全面”，嚴重影響預算的落地實施。

3.在新經濟形態(tài)下，傳統(tǒng)的預算管理手段已不能完全奏效

在計劃經濟時期，全面預算管理貫穿于整個社會政治、經濟、文化生活的方方面面，一切都在計劃中，一切都是按照計劃執(zhí)行，從中央到地方，甚至細微到每個人生活的方方面面，這是全面預算管理的“高級階段”。改革開放以來，中國探索走社會主義市場經濟路線，用市場經濟“無形的手”和國家宏觀調控“有形的手”相結合的方式，改變了過去單一的計劃經濟管理模式，將預算管理中原本國家計劃經濟的部分轉移到市場經營主體的微觀層面，由各市場主體根據(jù)自身經營管理的規(guī)模、發(fā)展程度、專業(yè)水平和經營需要自行決定，企業(yè)可以根據(jù)管理的精細化程度不同，組織相應的預算管理。但是現(xiàn)階段，新經濟形態(tài)更加多元和層出不窮，如“互聯(lián)網+”、數(shù)字經濟、流量經濟等，國有企業(yè)也以不同形式參與到新經濟形態(tài)的市場競爭中去，不單單停留在關系國計民生的壟斷領域，這給傳統(tǒng)的國有企業(yè)預算管理帶來新的挑戰(zhàn)，原來的預算編制手段、編制方法不能完全奏效。

二、國有集團企業(yè)全面預算管理存在的問題

1.國有集團企業(yè)從行政化向市場化轉型還面臨困難

國有企業(yè)乃至國有集團企業(yè)的產生是社會經濟發(fā)展的必然產物，在國際上，西方資本主義國家經歷了從自由資本主義向國家壟斷資本主義轉變的過程中，自然產生了西方式的國有企業(yè)，代表著國家的意志，為國家或者統(tǒng)治階級服務。而中國的國有企業(yè)是全民企業(yè)，最早可以追溯到井岡山革命時期，代表著無產階級和廣大人民群眾根本利益的中國共產黨領導中國革命事業(yè)，組建了早期的代表全民的企業(yè)，為黨和軍隊的正常運轉提供了源源不斷的經濟資源和物資儲備，為中國革命事業(yè)立下了汗馬功勞。新中國成立以來，國家正式在各行各業(yè)成立了各個層級的國有企業(yè)，從中央到地方，各類型各層級各細分領域的國有企業(yè)，由于在早期計劃經濟時期，國有企業(yè)經歷了長期的行政化歷程，改革開放以來，向市場化轉型是國有企業(yè)發(fā)展壯大的必由之路。國有企業(yè)有承擔新的經濟建設的使命，存在的市場化轉型已從企業(yè)治理模式、管理人員來源、員工薪酬福利、生產經營組織方式等方方面面體現(xiàn)，吸取市場化中有利于提升企業(yè)核心競爭力的有效因素，同時也要保留中國國有企業(yè)幾十上百年來積累的寶貴經驗，去粗取精，避免照搬照抄，水土不服，造成國有資源的浪費，因此向市場化轉型仍然面臨著諸多困難。

2.國有集團企業(yè)的“責權利”對等機制尚不完善

國有企業(yè)管理著全體國民的財富，代表著全體國民的意志，“責為誰所負，權為誰所用，利為誰所謀”，是國有企業(yè)經營管理人員繞不開的需要回答的命題，如何使“責權利”對等，也是各類專家學者，各利益攸關方一直激烈探討的問題。有權無責，權利失去制衡和約束，就容易產生“一言堂”式決策和腐敗問題;有責無利，則無法有效調動生產經營者的積極性，最終會影響企業(yè)的發(fā)展大局。但在實際業(yè)務中，也經常會發(fā)生責權利的邊界不清，該管的沒有管到位，不該管的地方成為管理的重點，股東會和董事會的職責邊界混同，“責權利”對等機制尚不完善。解決“責權利”對等問題其中之一就是解決全面預算管理中預算執(zhí)行結果中的考核應用問題，需要將“責權利”對等嵌入到全面預算管理的實際業(yè)務始終中，從而解決國有企業(yè)保持持續(xù)活力和動力的問題。

3.國有集團企業(yè)缺乏能統(tǒng)籌集團化企業(yè)全面預算的人才

現(xiàn)階段，國有企業(yè)的發(fā)展越來越多元化，向綜合性業(yè)務集團延伸，尤其是地方平臺國有企業(yè)，往往涵蓋范圍比較廣，管理著政府機關的國有資產，也管理著關系地方國計民生的諸多領域，如生產制造、基礎設施建設、商業(yè)管理、水務能源、物業(yè)管理、一級土地開發(fā)、地產業(yè)務、礦產資源開發(fā)、教育醫(yī)療、政府特許經營項目、新型拓展業(yè)務;這每一項業(yè)務基本都對應著社會的某個細分行業(yè)領域，在預算管理報表的設置上、預算管理的方法上、從集團層面出發(fā)相關經營成果的反映上，均存在差異性。例如在一個集團化企業(yè)，全面預算的報表格式因為業(yè)務的差異性而無法統(tǒng)一。這就要求具備有集團化的、跨行業(yè)經驗的全面預算管理人才，統(tǒng)籌國有集團企業(yè)的全面預算管理的前中后整個過程，恰恰此類人才只有在大中型集團企業(yè)有一定的從業(yè)經驗才能勝任，但該類人才在市場上比較缺乏，這也是構成國有集團企業(yè)全面預算管理不能很好落地見效的一個重要原因。

三、實施全面預算管理對于國有集團企業(yè)的意義

國有企業(yè)是一個國家國民經濟發(fā)展的中流砥柱，是國家經濟平衡發(fā)展的穩(wěn)定器和壓艙石，國有資產歸全體國民所有，一般由中央政府或者地方各級政府及其直屬的專門機構代表是全體國民履行出資義務，負責管理國有企業(yè)的生產經營并接受其監(jiān)督，其根本上代表著人民群眾的利益。國有企業(yè)作為履行人民政府使命的重要載體，如何有效組織國有集團企業(yè)進行全面預算管理既是一個浩大的工程，對于國有企業(yè)管理有重要意義。

1.全面預算管理的有效實施，使國有集團企業(yè)經營管理更加有的放矢

國有集團企業(yè)實施全面預算管理，就會將企業(yè)的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和微觀生產經營安排有效結合起來，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉化為最終的行動方案，再將行動方案進一步分解為具體的經濟指標，通過對經濟指標的過程實施監(jiān)控，能更加迅捷精準的把握企業(yè)可能存在的異常，可以及時采取補救措施，按照“前期規(guī)劃-過程監(jiān)控-整改補救”的PDCA閉環(huán)系統(tǒng)循環(huán)，整體使國有集團企業(yè)經營管理更加有的放矢。

2.全面預算管理的有效實施，可以提高國有集團企業(yè)統(tǒng)籌資源的配置效率

作為有一定規(guī)模的國有企業(yè)，涉及的資源繁雜多樣，具體包括：人力資源管理、行政管理、設備管理、采購管理、生產管理、倉儲管理、銷售管理、財務管理、投資管理、融資管理、審計監(jiān)督、制度體系建設管理等方方面面，每一項管理內容都像是拼圖板上的一片拼圖，全面預算管理的編制過程就像是一個拼圖過程，通過有效實施全面預算管理，可以高效合理地完成各項資源的統(tǒng)籌和配置，發(fā)揮出國有企業(yè)特有的核心競爭力。例如企業(yè)在組織經營預算編制時，一般是根據(jù)訂單量來匹配生產量，在匹配生產量時就會充分考慮已有的產品庫存，消化庫存可以降低倉儲管理成本，減少資金占用，盤活已有庫存，降低發(fā)生呆滯的概率;又比如企業(yè)要不要增加人員招聘計劃和投資計劃，不是簡單的人力部門和設備管理部門的單項決策，而是，根據(jù)需要生產的具體需求進行測算，首先考慮設備的利用率是否達到行業(yè)的中高水平，是否還有可挖掘的空間，而不是單純的增加設備的投放量，進而測算現(xiàn)有人員是否富裕，只有在設備利用率已得到充分利用，人員生產效率得到充分發(fā)揮的前提下，增加設備的投資和人員的招聘，才能真正地提高資源的配置水平和效率，否則只會造成進一步的閑置和浪費。

3.全面預算管理的有效實施，可以積極防范國有集團企業(yè)的經營風險

全面預算的執(zhí)行過程，本來就是一個過程的動態(tài)監(jiān)測過程，各個企業(yè)管理的顆粒度不同，有的企業(yè)可以將預算分解到最小經營單元，時間周期上，按照每周作為時間周期來檢測分析，輔助與滾動預算，基本上可以實時掌握企業(yè)的經營情況，并且組織全面預算執(zhí)行過程中的實際與計劃之間的差異，通過橫向、縱向的不斷對比，相互聯(lián)動，可以在風險發(fā)生的同時已經感知到風險的來臨，通過采取相應的補救措施，積極防范經營風險。例如之前就職的一家制造型企業(yè)，將企業(yè)的經營預算分解到每周，每周進行實際與預算的橫向對比，同時輔助周與周的縱向對比，某一周，企業(yè)工業(yè)用水的數(shù)據(jù)采集時發(fā)現(xiàn)相較周預算數(shù)據(jù)發(fā)生了很大的偏差，又將當周和上周的數(shù)據(jù)對比也發(fā)現(xiàn)了巨大波動，而企業(yè)的經營產量比較平穩(wěn)，未發(fā)生大量用水的情況，由此馬上預感到企業(yè)的工業(yè)用水可能存在爆管漏水的情況，于是立馬啟動排查應急方案，終于在地下的埋藏管網中發(fā)現(xiàn)了管網破損，試想假如該預算的管控沒有細化到周，如果只是按照月度周期采集數(shù)據(jù)，那漏水量將會翻倍，對企業(yè)造成的損失將很難挽回。

四、健全和完善國有集團企業(yè)全面預算管理體系的策略

健全和完善國有集團企業(yè)全面預算管理體系的策略，要深刻領會國家“十四五”國企改革三年行動方案的有關精神，結合現(xiàn)狀，分析問題，在制度建設要契合業(yè)務的發(fā)展需要;在激勵機制上，充分調動員工的積極性;在人員培養(yǎng)上，要兼顧當前和長遠，最終要形成長效機制;最后要通過現(xiàn)代化，信息化手段作為工具應用在全面預算管理上，提供預算的管理效率和精準度。

1.全面預算管理的制度建設要跟上業(yè)務的發(fā)展需要

全面預算管理制度是企業(yè)全面預算管理的基本大法，遵循的基本原則是“誰編制，誰執(zhí)行;誰執(zhí)行，誰享用成果”，在集團化企業(yè)中，集團應該訂立明確的戰(zhàn)略方向和總體目標，擬定預算編制的基本方法和邏輯，確定預算管控的基本原則，確定預算的評審和審批流程。通常集團化企業(yè)的預算編制程序是“自上而下”，“自下而上”或“上下結合”，具體根據(jù)企業(yè)的發(fā)展成熟程度不同而具體選擇。在編制方法上，是用增量預算還是零基預算，固定預算還是彈性預算，根據(jù)不同的行業(yè)特性具體選擇。預算編制中通常會在當年末編制未來一年或者數(shù)年的預算，總會出現(xiàn)預算掌握信息不足或者預判不足的情況，應該在制度中明確預算調整的觸發(fā)條件，觸發(fā)條件盡量嚴肅和具有客觀性，避免降低預算調整的門檻，維護預算的權威性。另外在新經濟形態(tài)下，如數(shù)字經濟、流量經濟等新形態(tài)，如何把握預算的可操作性、適應性和指導性，需要不斷的實踐和探索，因此預算管理制度的修訂要能跟上業(yè)務的發(fā)展需要。

2.預算管理與績效激勵機制掛鉤，激發(fā)廣大員工的主人翁意識

薪酬和績效管理制度是企業(yè)管理制度中的核心制度之一，是分配經營成果的重要制度。國有企業(yè)績效管理制度改革是“十四五”中關于國有企業(yè)改革“三年行動”方案的重要內容之一，推行經理層成員任期制和契約化管理，具備條件的企業(yè)特別是商業(yè)類子企業(yè)，按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出原則，加快推行職業(yè)經理人制度。全面推進用工市場化，完善市場化薪酬分配機制，靈活開展多種方式的中長期激勵，支持探索超額利潤分享機制、骨干員工同股同權機制，實施更加多樣、更加符合市場規(guī)律和企業(yè)實際的激勵方式，充分激發(fā)廣大員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)廣大員工的主人翁意識。

3.要強化人才的內訓外引，形成育人、留人的長效機制

國家間的競爭是人才的競爭，企業(yè)的發(fā)展最終還是要靠人才的發(fā)展，尤其是應用型、技術性和管理型人才。全面預算管理是一項重要的管理技術手段，屬于管理會計范疇，在中國引入較晚，多在大型跨國企業(yè)，國內的大型國有或民營企業(yè)才會以專業(yè)崗位形式來設置，此類人才在市場上比較稀缺。國有集團化企業(yè)的自身多元化、綜合性的業(yè)務特點，更需要有集團化的、跨行業(yè)的全面預算管理經驗;該類型的人才需要外部引入，通過引入帶來同行的先進管理經驗;也要進行內部培訓，通過內部培養(yǎng)，同時配套創(chuàng)新育人、留人的政策和機制，久久為功，為國企培養(yǎng)一批專業(yè)、實戰(zhàn)型的全面預算管理

人才。

4.應用現(xiàn)代新技術手段，將全面預算管理信息化，預算控制流程化

技術是生產力，新經濟形態(tài)日新月異，推陳出新，全面預算管理不光從理論上要進行創(chuàng)新，還需要在技術和手段上創(chuàng)新，充分應用互聯(lián)網信息化平臺技術，將全面預算管理從線下轉到線上，由滯后性轉為實時性，將預算、核算和后面的結果反映全部在信息化平臺上流程化。例如建立財務大數(shù)據(jù)信息化平臺，在經營預算中，應將合同管理作為經營管理的起始點，按照合同約定在系統(tǒng)中生成生產經營預算數(shù)據(jù)，包含材料采購;在人力資源管理中，將人力資源信息納入大數(shù)據(jù)平臺中，生成人力成本預算表;在投資管理中，根據(jù)設備生產的相關參數(shù)納入大數(shù)據(jù)平臺中，根據(jù)經營預算訂單，匹配相應設備利用情況，測算出產能缺口和投資需求;在融資方面，根據(jù)生產經營和投資活動的現(xiàn)金流，測算出資金的預算計劃，從而排出融資計劃，通過互聯(lián)網信息化平臺技術將一項項計劃形成一套完整的全面預算體系。

五、結語

通過對現(xiàn)階段全面預算管理的現(xiàn)狀分析、問題剖析和策略探討，我們可以明顯地認識到全面預算管理對企業(yè)，特別是集團化國有企業(yè)公司從決策層的戰(zhàn)略定位，到執(zhí)行層的目標責任落實的必要性;認識到國有企業(yè)全面預算管理多年來積累的寶貴經驗，也清醒地認識到我們不能照搬照抄，不能摒棄我們在中國特有的文化環(huán)境中形成中國特色理論和特色方案;同時也深刻認識到落實全面預算管理存在的諸多困難，有長久積淀的歷史包袱需要卸下，也認識到新經濟形態(tài)已經到來，我們還需要踏踏實實，因地制宜地探索，摸索出一套適合中國國有企業(yè)的全面預算管理理論。

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