示范窗口的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革研究

楊春花 (北京農(nóng)學(xué)院文法與城鄉(xiāng)發(fā)展學(xué)院研究生，北京 102206)

參照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于開展全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范創(chuàng)建活動的意見》，明確農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是針對行政強(qiáng)制、行政處罰、行政檢查等職能的整合。目前，學(xué)術(shù)界研究現(xiàn)狀是研究農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀、主要做法和成效，針對存在問題，提出對策，其中研究執(zhí)法隊伍層面居多。該研究的創(chuàng)新亮點是充分整合示范窗口的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中隊伍建設(shè)、保障措施、規(guī)范執(zhí)法及執(zhí)法成效4個方面存在問題現(xiàn)狀，提出有針對性建議。借鑒典型案例，深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。

1 示范窗口的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀

機(jī)構(gòu)被整合，職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)寬，編制數(shù)量基本滿足執(zhí)法需求，人員結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，培訓(xùn)制度仍需強(qiáng)化。示范窗口整合原區(qū)委、區(qū)農(nóng)業(yè)局、區(qū)種植中心及所屬站等，開設(shè)綜合行政執(zhí)法科，以XXX市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局名義統(tǒng)一執(zhí)法。示范窗口的職能包括負(fù)責(zé)全區(qū)動物衛(wèi)生、農(nóng)作物種子、農(nóng)機(jī)安全、漁政、技術(shù)推廣、獸醫(yī)獸藥、化肥、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全等方面的行政強(qiáng)制、行政處罰、行政檢查職能整合。機(jī)構(gòu)編制數(shù)量基本能滿足執(zhí)法需求，少部分執(zhí)法人員能掌握執(zhí)法技能和法律知識，且執(zhí)法人員的年齡、學(xué)歷、專業(yè)結(jié)構(gòu)需更進(jìn)一步地科學(xué)合理化。示范窗口農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊確定法律大講堂培訓(xùn)制度，開展“加強(qiáng)黨風(fēng)廉政教育，筑牢拒腐防變思想防線”集中警示教育會議。

經(jīng)費(fèi)基本充足，辦公設(shè)施設(shè)備基本滿足執(zhí)法需求。部分地區(qū)示范窗口的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)充足，其占比為70%。執(zhí)法運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi)、罰沒有毒有害物品處置經(jīng)費(fèi)等已納入同級財政預(yù)算。80%示范窗口擁有獨(dú)立辦公場所，執(zhí)法裝備基本齊全，其中執(zhí)法裝備包括農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法專用車輛、臺式計算機(jī)、打印機(jī)、傳真機(jī)、裝訂機(jī)、復(fù)印機(jī)、掃描儀、筆記本電腦、對講機(jī)、移動執(zhí)法終端(包括手機(jī)、平板電腦等)、冰箱、執(zhí)法數(shù)據(jù)采集箱、強(qiáng)光手電、望遠(yuǎn)鏡、數(shù)碼照相機(jī)、攝像機(jī)、現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀等設(shè)施設(shè)備，基本滿足日常執(zhí)法需要。同時，20%的示范窗口機(jī)構(gòu)只有少許設(shè)備，無法完全滿足執(zhí)法所需。

制度基本“上墻”，定期開展普法活動，信息共享平臺有待強(qiáng)化，盡量保證財政收支平衡。示范窗口建立臺賬，推進(jìn)專項監(jiān)督執(zhí)法。各項執(zhí)法制度的建設(shè)，公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度基本上墻。一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)利用“3·15”和安全生產(chǎn)月期間組織人員大力開展普法宣傳活動。有的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范窗口在改革時，積極運(yùn)用了“全國農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法信息共享平臺”推進(jìn)執(zhí)法辦案，提升執(zhí)法辦案信息化制度。保證執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理，行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與收費(fèi)罰沒收入完全脫鉤。

統(tǒng)一單位名稱，重視安全事故，抓好各部門協(xié)調(diào)互助工作，注重理論法制培訓(xùn)。示范窗口已經(jīng)成立農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，取消農(nóng)委。近3年內(nèi)未發(fā)生重大坑農(nóng)害農(nóng)事故和重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件。相對認(rèn)可程度高、群眾滿意度高，大多數(shù)人從事的都是種子、農(nóng)藥、化肥、植物檢疫等經(jīng)營活動，很少存在假執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)。同時，示范窗口執(zhí)法人員為農(nóng)民挽回少許經(jīng)濟(jì)損失，與其他部門基本能共享監(jiān)管信息，實現(xiàn)信息互通。高度重視新冠肺炎疫情防控工作，定期組織執(zhí)法人員參加業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，開展作風(fēng)建設(shè)和理想信念教育。

2 示范窗口的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在突出問題

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊隊伍素質(zhì)亟待提高，法律職業(yè)素養(yǎng)不足。執(zhí)法人員平均年齡47歲，老齡化情況較嚴(yán)重。機(jī)構(gòu)性質(zhì)未確定，人員身份不統(tǒng)一，大部分人員為參公身份。機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏法學(xué)背景的執(zhí)法人員，并且學(xué)歷偏低，在學(xué)歷、專業(yè)、年齡結(jié)構(gòu)上不太合理。執(zhí)法人員培訓(xùn)更多的是理論培訓(xùn)，缺乏生動靈活的培訓(xùn)方式來提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力。部分機(jī)構(gòu)現(xiàn)有編制人數(shù)仍不能滿足執(zhí)法需求，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的相關(guān)法律知識來源渠道單一，32%左右的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不知道投訴舉報制度以及舉報電話，這也是執(zhí)法人員少造成普法宣傳不到位的結(jié)果。

執(zhí)法保障能力有待加強(qiáng)，部分示范窗口機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)欠缺，執(zhí)法手段落后。農(nóng)業(yè)執(zhí)法裝備缺乏，執(zhí)法車輛維修成本高，其中執(zhí)法車輛不足。保障津貼不到位，人身安全得不到保障，證件、服裝亟需統(tǒng)一。

漁政執(zhí)法相關(guān)法規(guī)不健全，在執(zhí)法中力度不夠，無強(qiáng)制權(quán)和抵押權(quán)，且出警速度慢。工作內(nèi)容增加執(zhí)法隊員漫不經(jīng)心的工作態(tài)度，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能劃分不清，許可事項在監(jiān)管范圍之內(nèi)造成職責(zé)混亂、相互推諉的現(xiàn)象。部分執(zhí)法大隊組織建設(shè)未完成，文件程序復(fù)雜。對于部分執(zhí)法查獲的物品，沒有明確且合理的處理方式，也沒有能夠進(jìn)行后期處理的專業(yè)人員，人才匱乏，執(zhí)法抽查對象的密度和種類覆蓋面不夠細(xì)致。目前，仍然存在多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。

些許示范窗口利用“3·15”和安全生產(chǎn)月期間組織人員大力開展普法宣傳活動，注重理論培訓(xùn)，缺少實踐運(yùn)用。對非法捕撈只罰款200元/次，在執(zhí)法中缺少執(zhí)法警示力度。由于執(zhí)法服裝未統(tǒng)一，在執(zhí)法過程中缺乏權(quán)威性。

3 示范窗口的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革對策

加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。應(yīng)明確機(jī)構(gòu)性質(zhì)是風(fēng)險與機(jī)遇，優(yōu)先招錄法學(xué)專業(yè)背景人才，提高福利待遇，輸入新鮮血液進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，線上線下結(jié)合，將培訓(xùn)常態(tài)化，有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)。穩(wěn)定執(zhí)法隊伍，確保執(zhí)法更加嚴(yán)謹(jǐn)。統(tǒng)一服裝和證件，主管部門下發(fā)統(tǒng)一證件待全國執(zhí)法證統(tǒng)一后再統(tǒng)一進(jìn)行更換；對于執(zhí)法服裝，可以申請一筆財政預(yù)算，避免假執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。提升執(zhí)法人員素質(zhì)的做法是：一是要加強(qiáng)綜合培訓(xùn)和專業(yè)知識培訓(xùn)；二是要加強(qiáng)執(zhí)法人員的選拔，強(qiáng)化工作銜接，抓緊配齊人員，通過招考、選調(diào)等吸引人才，提高隊伍人員知識能力和要求。組建和整合更科學(xué)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍組織建設(shè)，簡化文件程序，解決人才缺乏和人員老齡化的問題，各部門需要樹立全局觀念。注重人員年齡結(jié)構(gòu)，提升執(zhí)法辦案的信息化程度，可從畜牧、農(nóng)機(jī)、法律等專業(yè)畢業(yè)生中選拔青年才俊，年輕人有干勁、有活力、有理想，能作為執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)擔(dān)當(dāng)。

積極主動與司法、財政等相關(guān)部門積極溝通，協(xié)調(diào)落實農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍經(jīng)費(fèi)裝備、執(zhí)法著裝、職業(yè)保障等多方面的政策支持。將經(jīng)費(fèi)納入合理預(yù)算，保障各項經(jīng)費(fèi)落實到位，健全執(zhí)法工作硬件設(shè)施。適當(dāng)增加執(zhí)法車輛的編制，做到專車專用，節(jié)省執(zhí)法人員的精力以及體力。加大執(zhí)法經(jīng)費(fèi)投入，健全基礎(chǔ)設(shè)備、取證設(shè)備和應(yīng)急設(shè)備，為農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法提供必要的物質(zhì)保障。

加強(qiáng)法制理論和實踐教育，提高執(zhí)法水平對執(zhí)法人員進(jìn)行法制教育，通過培訓(xùn)，理論和實踐培訓(xùn)農(nóng)民宣傳相關(guān)法律法規(guī)。統(tǒng)一執(zhí)法著裝，保障農(nóng)業(yè)執(zhí)法形象，提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法部門規(guī)范執(zhí)法權(quán)威性。健全漁政執(zhí)法相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法力度短視頻，如抖音、快手的普及則以警告為主，對違法人員起到震懾作用。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法證件管理，規(guī)定經(jīng)濟(jì)損失計算標(biāo)準(zhǔn)。梳理、明確行政執(zhí)法職能事項建立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，全面梳理執(zhí)法事項，清楚劃分行業(yè)監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊伍要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和其他部門積極交流溝通，避免造成重復(fù)交叉執(zhí)法，注意防止執(zhí)法擾民。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段，統(tǒng)一證件、服裝，避免假執(zhí)法現(xiàn)象。在執(zhí)法過程中，嚴(yán)格要求佩戴統(tǒng)一的執(zhí)法證。通過招考、選調(diào)、政府購買服務(wù)的方式合理招入相關(guān)短缺專業(yè)人才，并進(jìn)行有效的培訓(xùn)。網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)圖標(biāo)、文字、圖片、藝術(shù)片的實踐創(chuàng)設(shè)情景，讓培訓(xùn)者如臨其境感受現(xiàn)場執(zhí)法全過程，網(wǎng)絡(luò)教學(xué)能節(jié)約大量時間。充分借鑒F縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊典型案例，進(jìn)一步深化示范窗口農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革成效。

F縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊在整合F縣分散在農(nóng)口各單位的獸醫(yī)獸藥、種子、化肥、農(nóng)機(jī)等方面的行政強(qiáng)制、行政處罰、行政檢查職能的基礎(chǔ)上組建，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的名義統(tǒng)一執(zhí)法。內(nèi)設(shè)“六室五隊一中心”，包括案卷審核室、民事調(diào)解室、詢問室、檔案室、會議室和信訪接待室4個辦公室；農(nóng)業(yè)中隊、農(nóng)機(jī)中隊、水政中隊、畜牧中隊、綜合中隊5個分隊；以及電話舉報中心。F縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊核定編制41名，在編人員38名。該縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的亮點經(jīng)驗總結(jié)如下：

(1)通過“二維碼”進(jìn)行智慧治理。F縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊設(shè)計了“二維碼”，包括經(jīng)營者的基本情況、貨物的基本情況、執(zhí)法大隊工作人員信息及相關(guān)的舉報電話等信息。執(zhí)法大隊工作人員利用互聯(lián)網(wǎng)追溯平臺系統(tǒng)，要求每戶商家將產(chǎn)地信息、進(jìn)貨出售臺賬甚至售后相關(guān)信息都要登記在冊，主動上傳，方便消費(fèi)者快速便捷地了解商家和商品的基本信息，所有信息都公開透明地在平臺上公布。一方面可以確定商家為正規(guī)購銷渠道，另一方面，在發(fā)生糾紛時，可以方便查詢相關(guān)信息。該做法將行政執(zhí)法與現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合，符合智慧治理的要求和趨勢。一方面操作便捷，另一方面還可以發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫的作用，提高執(zhí)法效率。

(2)創(chuàng)新以“漫畫長廊”的方式開展普法宣傳。F縣素有“漫畫之鄉(xiāng)”的美稱，曾連續(xù)3年獲得中國“漫畫之鄉(xiāng)”稱號。F縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊在執(zhí)法過程中利用了這個優(yōu)勢，用詼諧幽默的動漫形象進(jìn)行普法宣傳，比傳統(tǒng)的純文字宣傳方法更能引起農(nóng)業(yè)經(jīng)營與服務(wù)主體的注意。這種普法宣傳方式通俗易懂，普法效果良好，值得其他地方農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊借鑒和學(xué)習(xí)。以地方特色為抓手，因地制宜，采取當(dāng)?shù)厝罕娤猜剺芬姷男问介_展普法宣傳，普法效果深入人心。