我國(guó)流域管理中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

曹 睿，賈生海*，寇 睿，白有帥，許春娟，王艷萍

(1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)水利水電工程學(xué)院，甘肅蘭州 730070；2.民勤縣給排水管理站，甘肅民勤 733300)

流域的含義是地表水與地下水水分線的集水區(qū)域，所以又稱“集水區(qū)”。基于水資源的流動(dòng)性和完整性特征，傳統(tǒng)的管理方式已不再適用，因此許多國(guó)家提出了以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行管理的新體制。在美國(guó)，田納西河流域管理局是美聯(lián)邦一級(jí)機(jī)構(gòu)，該公司的職能不僅僅是綜合開(kāi)發(fā)，對(duì)管理工作也同等重視。該管理局的目標(biāo)為整合六大資源領(lǐng)域(發(fā)電、航運(yùn)、水、防洪、娛樂(lè)和土地規(guī)劃)，這種管理機(jī)制平衡了資源利用過(guò)程中的矛盾及沖突，為公眾提供了最佳的利用效益。作為澳大利亞最大的河流，墨累—達(dá)令河最先開(kāi)始實(shí)施流域管理。1990年后該河流流域管理委員會(huì)開(kāi)始研究該流域的生態(tài)調(diào)度現(xiàn)狀及能力，21世紀(jì)初啟動(dòng)了墨累河生命行動(dòng)計(jì)劃，開(kāi)展調(diào)度工作。在日本，第一大湖被譽(yù)為“生命之湖”的琵琶湖，是日本的象征、國(guó)家公園。戰(zhàn)后受到美國(guó)田納西河流域治理的啟發(fā)，也開(kāi)始制定以流域?yàn)閱挝坏拈_(kāi)發(fā)規(guī)劃方案，實(shí)行從中央至地方，各層級(jí)間協(xié)作的管理機(jī)制，這種機(jī)制使得政策統(tǒng)一并且協(xié)調(diào)便利。流域的綜合規(guī)劃旨在建立最優(yōu)的管理模式，優(yōu)化流域水資源，利用所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境產(chǎn)出。

基于我國(guó)多年流域水資源管理經(jīng)驗(yàn)及基本國(guó)情，我國(guó)在資源與環(huán)境方面分別制定針對(duì)性的管理方案，即水資源管理工作的負(fù)責(zé)主體是水行政部門(mén)，而環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)水環(huán)境保護(hù)。這樣的管理模式有益于水資源的合理分配、水環(huán)境的持續(xù)保護(hù)及污染預(yù)防與治理等，但也存在著一定問(wèn)題，如資金限制了流域生態(tài)管理的發(fā)展，公眾的參與意識(shí)不強(qiáng)，立法建設(shè)不完善等。流域管理是圍繞流域全局對(duì)流域內(nèi)各種資源進(jìn)行的合理且效益最大化的管理方式，是目前國(guó)際上公認(rèn)的科學(xué)發(fā)展趨勢(shì)。流域管理在生態(tài)文明建設(shè)中占據(jù)重要位置，因此做好流域管理對(duì)我國(guó)流域的可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。

1 我國(guó)流域管理現(xiàn)狀

流域是一個(gè)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，系統(tǒng)中的各種要素之間相互影響，對(duì)全球環(huán)境變化有著重要作用。水資源問(wèn)題一直以來(lái)備受關(guān)注，為了闡述生態(tài)系統(tǒng)的機(jī)理，1985年以后，各種復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型被應(yīng)用于生態(tài)系統(tǒng)的計(jì)算及模擬中，我國(guó)也把流域系統(tǒng)作為重點(diǎn)研究對(duì)象，經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐形成了流域管理框架，即圍繞流域綜合規(guī)劃，綜合考慮流域水資源和水環(huán)境的基本框架。我國(guó)地域面積廣闊，地表水資源豐富，但人均占有量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界平均水平，因此流域的水資源短缺和環(huán)境污染問(wèn)題一直深受重視。流域綜合規(guī)劃中將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，更加印證了水資源管理與水環(huán)境保護(hù)的重要意義。要使水污染總量降低，必須從戰(zhàn)略層面重視流域水環(huán)境管理。目前我國(guó)在水污染物總量控制技術(shù)方面仍有一些尚未攻克的難題，如水環(huán)境功能分區(qū)問(wèn)題、控制指標(biāo)的選取等。伴隨著國(guó)家對(duì)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的呼吁，人們不再以人類需求作為標(biāo)準(zhǔn)，更加考慮生物以及生態(tài)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境的需求。傳統(tǒng)的流域管理目標(biāo)以開(kāi)發(fā)治理為核心，現(xiàn)已轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曀Y源的可持續(xù)利用、優(yōu)化配置、生態(tài)優(yōu)先和效益最大化的治理目標(biāo)。但是在流域水資源與水環(huán)境管理方面仍存在一定的問(wèn)題，需要進(jìn)一步探討與改進(jìn)。

2 我國(guó)流域管理存在的問(wèn)題

水資源管理體制不完善。我國(guó)《中華人民共和國(guó)水法》中規(guī)定了對(duì)水資源實(shí)行流域與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，我國(guó)《水污染防治法》中卻規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)管。這種管理體制下參與管理的部門(mén)較多，但職權(quán)不集中，出現(xiàn)了交叉、重合和空白現(xiàn)象。水資源是一種擁有公共屬性的資源，多用途性使得其被多個(gè)部門(mén)分別管理，就會(huì)出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，此外一些分權(quán)現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)都只負(fù)責(zé)自己部門(mén)的工作，從而使得部分工作被忽略。

公眾缺乏足夠的水資源保護(hù)意識(shí)，對(duì)水資源保護(hù)工作重視不足。公眾是水資源使用的直接參與者，近期水利部頒發(fā)的2020年度《中國(guó)水資源公報(bào)》顯示，2020年人工生態(tài)補(bǔ)水量較2019年增加57.4億m，因此人們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到水資源的合理使用性，減少不必要的開(kāi)采和利用地表水和地下水，因?yàn)檫^(guò)量的開(kāi)采會(huì)超出流域的恢復(fù)更新能力，造成新的生態(tài)問(wèn)題。此外，在水資源的使用過(guò)程中各群體都只關(guān)心與自己利益直接相關(guān)的部分，較少考慮公共水資源的保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展。

制度的缺陷使得管理機(jī)構(gòu)僅與上級(jí)主管部門(mén)之間進(jìn)行交流與對(duì)接，而與同級(jí)部門(mén)及水消費(fèi)者間缺乏溝通協(xié)調(diào)，從而常常造成工作重復(fù)和矛盾。制度的不全面使得用戶利益未能被充分考慮，各參與者的決策難以得到充分反映，流域管理缺乏公共參與和民主協(xié)商的機(jī)制，因此使用者的自覺(jué)性不高，從而使得政策的權(quán)威性不足。

制度的缺陷。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到前所未有的新局面，各種類型的工業(yè)型企業(yè)在我國(guó)逐漸興起，隨之而來(lái)的是嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，為了應(yīng)對(duì)這種發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題，我國(guó)提出了“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”“先污染，再治理”的政策。雖然這種治理政策在發(fā)達(dá)國(guó)家早有先例，并且也比較成功，但是發(fā)達(dá)國(guó)家采用的技術(shù)非常先進(jìn)，而我國(guó)目前的技術(shù)尚未達(dá)到這種水平。我國(guó)對(duì)于污染的定義是超過(guò)了國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)定了每個(gè)企業(yè)能夠排放的污染量，這種制度造成企業(yè)為了自身利益會(huì)把排放量卡在制度線上，并不會(huì)盡力去減少排放，保護(hù)環(huán)境。

流域水環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重。在水資源利用過(guò)程中，污染問(wèn)題一直都是公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。2020年發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》提出要著力打好碧水保護(hù)戰(zhàn)。《公報(bào)》中顯示，全國(guó)七大水系中海河流域和遼河流域?yàn)檩p度污染，湖泊(水庫(kù))富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題依然嚴(yán)峻，2020年七大流域和其他主要河流水質(zhì)狀況見(jiàn)圖1。在七大流域中開(kāi)展了水生態(tài)狀況調(diào)查監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作，結(jié)果顯示：Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占87.4%,劣Ⅴ類占0.2%。西北諸河、浙閩片河流、長(zhǎng)江流域、西南諸河和珠江流域水質(zhì)為優(yōu)，黃河流域、松花江流域和淮河流域水質(zhì)良好，遼河流域和海河流域?yàn)檩p度污染。

圖1 2020年七大流域和其他主要河流水質(zhì)狀況Fig.1 Water quality of seven basins and other major rivers in 2020

需要時(shí)刻關(guān)注流域地表水體的污染并進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握污染情況。污染物會(huì)通過(guò)各種方式以各種形式進(jìn)入地表水體中，不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)抑制整體環(huán)境的惡化、改善局部水環(huán)境的目標(biāo)，還迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)。此外，要重視重點(diǎn)污染物和復(fù)合污染現(xiàn)象，如水體富營(yíng)養(yǎng)化、大氣質(zhì)量下降、食品安全等問(wèn)題。

水環(huán)境保護(hù)技術(shù)有待規(guī)范更新。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的今天，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)入全新的時(shí)代，在水環(huán)境檢測(cè)與污染治理方面也產(chǎn)生了新的技術(shù)，如水質(zhì)自動(dòng)檢測(cè)技術(shù)、EM技術(shù)、電離輻射技術(shù)等，但是由于經(jīng)費(fèi)、機(jī)會(huì)等原因使得相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)與意識(shí)難以達(dá)到較高水平，此外技術(shù)部門(mén)也未針對(duì)特定污染情況對(duì)技術(shù)進(jìn)行及時(shí)的更新升級(jí)，做到與時(shí)俱進(jìn)。

3 我國(guó)流域管理對(duì)策

建立健全流域水資源管理制度。我國(guó)正面臨著嚴(yán)峻的流域性問(wèn)題，要想從根本上解決問(wèn)題必須從管理制度著手，建立健全流域管理政策、總體規(guī)劃和激勵(lì)制度，讓市場(chǎng)參與到水資源的配置中，促進(jìn)節(jié)約用水。應(yīng)建立健全監(jiān)督管理機(jī)制，利用互聯(lián)網(wǎng)拓寬監(jiān)管渠道，全民參與到監(jiān)督管理，加大監(jiān)管力度。

提升公眾水資源保護(hù)意識(shí)。相關(guān)部門(mén)全面組織開(kāi)展流域水資源綜合管理工作，推行節(jié)約用水、提高利用率的生態(tài)理念，最大效益地實(shí)施管理工作，站在公眾的角度去思考，建立完善的公眾參與制度，充分發(fā)揮公眾作用。在流域水資源管理中，民眾一方面是水資源保護(hù)工作的參與者，另一方面是監(jiān)督者。只有將社會(huì)的共同力量集合起來(lái)，流域水管理工作才能實(shí)現(xiàn)良好的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)一種相互管理的模式。

流域總體規(guī)劃，建立健全治理模式。流域資源與生態(tài)系統(tǒng)之間相互聯(lián)系、相互制約，需要綜合考慮二者之間的相互作用機(jī)制。源頭控制是基礎(chǔ)，過(guò)程監(jiān)督是保證，后果懲罰是手段，從這3個(gè)方面實(shí)施全面、系統(tǒng)的治理。要注重各參與主體間的協(xié)調(diào)合作，建立全要素、跨區(qū)域、多元主體共同參與的流域生態(tài)系統(tǒng)治理模式。水資源開(kāi)發(fā)利用涉及生產(chǎn)生活中的多個(gè)方面，如防洪、發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、生態(tài)保護(hù)等，都與管理中相應(yīng)部門(mén)建設(shè)密切相關(guān)。因此，須從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，既要保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要對(duì)流域生態(tài)負(fù)責(zé)，做出合理規(guī)劃并且逐步執(zhí)行。

加強(qiáng)水環(huán)境治理，推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，工業(yè)企業(yè)的大量興起，水環(huán)境遭到了一定程度的破壞，對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。對(duì)流域水環(huán)境進(jìn)行治理，是為了保障河流環(huán)境健康及改善自然河流生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，因此需要貫徹新發(fā)展理念，注重環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，建設(shè)綠色可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)。

在水資源利用過(guò)程中，污染一直以來(lái)都是熱點(diǎn)話題，特別是流域地表水體的污染。污染物會(huì)通過(guò)各種方式以各種形式進(jìn)入流域地表水體中，因此未來(lái)的流域生態(tài)管理要從單純污染治理向生態(tài)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，除了要保護(hù)水環(huán)境外，也要重視水生態(tài)修復(fù)?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入新的時(shí)代，要充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的治理及修復(fù)，因地制宜，針對(duì)實(shí)際情況設(shè)計(jì)治理方案，在加強(qiáng)治理力度的同時(shí)要注重治理品質(zhì)的提升，進(jìn)而提升水生態(tài)修復(fù)效果。流域內(nèi)各種資源的變化會(huì)影響人類的生產(chǎn)生活，生態(tài)系統(tǒng)也會(huì)受到人類活動(dòng)的反饋，但目前對(duì)這種相互作用尚未形成準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)體系，因此難以準(zhǔn)確分析這種相互作用機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，因此需要建立流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)變化，及時(shí)分析問(wèn)題并妥善解決。此外，優(yōu)化升級(jí)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)和斷面布局等，建設(shè)集高覆蓋性、高準(zhǔn)確性與權(quán)威性為一體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為系統(tǒng)開(kāi)展科學(xué)監(jiān)測(cè)和綜合性評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)和支持。

引進(jìn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，重視公眾參與。流域生態(tài)環(huán)境的不斷惡化導(dǎo)致流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，多元化的資金投入不足也成為流域管理中的限制因素，資金的主要來(lái)源是政府，企業(yè)及社會(huì)的資金投入很少，這也是世界各國(guó)普遍關(guān)注的問(wèn)題。引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，在生態(tài)服務(wù)參與方之間建立聯(lián)系，實(shí)行“誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)受益”的政策，是解決這一問(wèn)題的有效措施。

資金的無(wú)效投入和政策的緩慢推進(jìn)都與公眾的參與有著一定關(guān)系。公眾作為流域資源使用的主體，對(duì)于管理工作的有效發(fā)展有著決定性作用，因此要拓寬公眾參與的渠道，建立切實(shí)可行的法律保障制度，提高工作自覺(jué)參與的意識(shí)。

重視立法建設(shè)。在國(guó)外流域管理制度中，美國(guó)田納河、澳大利亞的墨累—達(dá)令流域等流域的管理工作都把立法工作作為流域管理的先導(dǎo)工作。因此，要加強(qiáng)對(duì)流域立法工作的重視以及對(duì)現(xiàn)有法規(guī)的完善，開(kāi)展以法制建設(shè)為前提的管理工作。通過(guò)立法，可以體現(xiàn)國(guó)家的態(tài)度，明確生態(tài)水量的法律地位，使流域管理各方面的工作都有法可依，依法保障，保證流域管理工作的順利開(kāi)展。

4 結(jié)語(yǔ)

由于我國(guó)流域數(shù)量較多，地域及生態(tài)環(huán)境的不同使得各流域生態(tài)系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和功能上有明顯的差別，因此需要在實(shí)行國(guó)家總體方案與政策的前提下，建立健全管理制度，提升公眾意識(shí)，加強(qiáng)流域環(huán)境管理，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，制定符合各個(gè)流域的具體措施，合理制定我國(guó)流域生態(tài)管理的法律法規(guī)及制度框架，使得流域內(nèi)的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)更加規(guī)范，在保證流域生態(tài)環(huán)境的前提下追求更好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)流域的可持續(xù)發(fā)展。