基層為何容錯(cuò)難？

李振　王浩瑜

政策試驗(yàn)是中國(guó)政策過程中一種極其重要的創(chuàng)新模式。然而近年來，以試錯(cuò)為特征的政策過程在遭遇“生存危機(jī)”，進(jìn)而影響到政策創(chuàng)新和改革的推進(jìn)。

從筆者2017年以來在多個(gè)地方調(diào)研的情況來看，不少黨政干部在實(shí)際工作中對(duì)政策創(chuàng)新表現(xiàn)出消極的態(tài)度：有些干部做事畏手畏腳，缺乏激情和闖勁，對(duì)待常規(guī)工作尚能應(yīng)付，一旦涉及與改革創(chuàng)新相關(guān)的工作便徘徊不前;有些干部雖然有改革創(chuàng)新的意愿，卻苦于“文山表海”無暇他顧;最嚴(yán)重的是，部分干部遇事推諉、懶政怠政，不論是對(duì)待需要?jiǎng)?chuàng)新的工作還是常規(guī)工作，都能躲就躲，能不做就不做。

自2015年以來，黨中央和國(guó)務(wù)院數(shù)次以會(huì)議、文件和政策等方式鼓勵(lì)地方黨政干部大膽創(chuàng)新，并強(qiáng)調(diào)“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”，以期調(diào)動(dòng)各級(jí)黨政干部的創(chuàng)新精神和積極性。但這些舉措并未完全收到期望中的效果。容錯(cuò)機(jī)制難以落地的根源在哪？

試錯(cuò)式政策創(chuàng)新需要制度基礎(chǔ)

在中國(guó)，地方和基層的政策試驗(yàn)并不等于放任自流，也不會(huì)隨心所欲地?cái)U(kuò)大試驗(yàn)范圍。確切地說，它是意圖較為明確的實(shí)踐，是為正式出臺(tái)普遍適用的政策甚至國(guó)家立法，提出可供選擇的新藍(lán)本。

在這一過程中，我們不應(yīng)低估上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府所開展試驗(yàn)的關(guān)注程度，來自上級(jí)政府、領(lǐng)導(dǎo)的政治支持往往對(duì)保護(hù)、提高下級(jí)和基層政府的創(chuàng)新力起著決定性的作用。高層決策者只是提出寬泛的政策目標(biāo)和重點(diǎn)，這為下級(jí)或基層政府開展政策創(chuàng)新試驗(yàn)提供了合法性和回旋余地。

另外，在政策創(chuàng)新試驗(yàn)過程中，貫穿著中央政府與地方政府以及上下級(jí)政府間的互動(dòng)——下級(jí)或基層政府提出政策創(chuàng)新的理念或形式，中央或上級(jí)政府允許不同地方在一段時(shí)間內(nèi)采取不同的政策方案，并在幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上掌握著控制權(quán);中央或上級(jí)政府在后續(xù)的高層級(jí)政策方案中不斷吸收下級(jí)的創(chuàng)新成果。

然而在政策試驗(yàn)中，“失敗”是難以避免的，負(fù)責(zé)試驗(yàn)的地方可能需要承擔(dān)一定的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為上級(jí)政府的“替罪羊”。然而地方政府仍舊愿意積極申請(qǐng)和參與政策試驗(yàn)，因?yàn)椤霸囧e(cuò)式試驗(yàn)”模式內(nèi)含了相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制，大大減輕了地方政府和官員對(duì)于“失敗”的顧慮。由此可見，靈活而有彈性的府際關(guān)系是政策試驗(yàn)容錯(cuò)機(jī)制的重要制度基礎(chǔ)。

權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制落地難

近年來，中央大力支持地方發(fā)展和基層建設(shè)，投入大量資源需要產(chǎn)生實(shí)效，自然十分關(guān)注其治理和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。為此，中央先后通過強(qiáng)化監(jiān)督體系、嚴(yán)格考核指標(biāo)等方式調(diào)整府際關(guān)系。

首先應(yīng)該看到，監(jiān)督體系的強(qiáng)化導(dǎo)致問責(zé)壓力大。

以法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)和政策文件等為代表的一系列監(jiān)督措施紛紛出臺(tái)，一些新興技術(shù)也被迅速運(yùn)用到對(duì)下級(jí)的日常監(jiān)督中。這種逐漸增強(qiáng)的監(jiān)督體系通過科層化的組織體系不斷下移，對(duì)地方和基層產(chǎn)生了深刻的影響，逐漸改變了基層的政治生態(tài)和政策執(zhí)行環(huán)境。

監(jiān)督體系的強(qiáng)化直接表現(xiàn)為對(duì)基層的各種巡視巡察工作，基層黨政干部受到來自多個(gè)條口的監(jiān)督。日益加強(qiáng)的監(jiān)督體系的運(yùn)行還具備“溯及以往”的效力，使得地方與基層黨政干部不僅要注重當(dāng)下行為是否“守規(guī)矩”，還要考慮以往工作中是否有不合規(guī)之處，甚至要擔(dān)心現(xiàn)在看來合法合規(guī)的做法未來會(huì)否成為被問責(zé)的事由。

除了多層級(jí)、技巧化的檢查逐漸成為主流與常態(tài)，監(jiān)督的泛化也成為強(qiáng)監(jiān)督的一個(gè)顯著特征。以考勤“刷臉系統(tǒng)”和GPS定位為代表的一系列新型技術(shù)手段的運(yùn)用，使得黨政干部日常工作中被納入監(jiān)督的事項(xiàng)更加寬泛，甚至黨政干部的日常言行都有可能成為被監(jiān)督的對(duì)象或被問責(zé)的事由。

這種全方位強(qiáng)化的監(jiān)督體系對(duì)基層工作人員的士氣產(chǎn)生了潛移默化的影響：部分干部在監(jiān)督的壓力下，對(duì)有考核要求的常規(guī)工作尚能履職盡責(zé)，對(duì)那些需要試錯(cuò)的改革創(chuàng)新工作則心存顧慮、躊躇不前。

其次，政策指標(biāo)的“硬化”導(dǎo)致自主空間變小。

中央層面十分重視政策（制度）的頂層設(shè)計(jì)，在形成的政策（制度）文本中，常常包含一系列清晰而具體的政策指標(biāo)，部分指標(biāo)具備相當(dāng)?shù)摹皠傂浴?，并且政策?zhí)行情況常與執(zhí)行者的政績(jī)和升遷掛鉤。

這樣做的目的是減少政策執(zhí)行過程中的選擇性執(zhí)行或變通執(zhí)行等現(xiàn)象。但隨之而來的是各種日益強(qiáng)化的監(jiān)督和問責(zé)體系，很多政策指標(biāo)的“硬度”大幅度提高，“一票否決”式指標(biāo)的數(shù)量也越來越多。

中央層面也意識(shí)到，指標(biāo)的不斷“硬化”影響了地方和基層工作人員的實(shí)際工作，反而不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為此專門出臺(tái)了一些文件試圖“松綁”。但遺憾的是，一方面，這類文件本身的口號(hào)功能可能重于實(shí)際可操作性;另一方面，很多地方和基層工作人員由于擔(dān)心組織生態(tài)和政治風(fēng)向隨時(shí)可能發(fā)生變化，還是傾向于以更嚴(yán)格甚至機(jī)械的方式看待那些被中央解綁的“硬指標(biāo)”。

當(dāng)下，地方和基層黨政干部面臨的各種硬指標(biāo)涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，并且基層政府工作人員的職責(zé)分工往往不固定，很多人常常同時(shí)承擔(dān)幾方面的工作，經(jīng)常扮演“救火隊(duì)員”的角色，這些硬指標(biāo)壓在地方和基層工作人員頭上，成為他們的沉重負(fù)擔(dān)。

此外，地方和基層工作人員還常常面臨數(shù)量眾多的模糊性要求。這些要求往往只是“定性”地表達(dá)“應(yīng)該”做什么、“不應(yīng)該”做什么。在不斷強(qiáng)化的監(jiān)督壓力之下，此類政策的執(zhí)行走向另一個(gè)極端——近乎無限地?cái)U(kuò)大適用范圍和提高“是非標(biāo)準(zhǔn)”，形成諸多“無形”的“一票否決”式指標(biāo)體系。

繁重的任務(wù)指標(biāo)，加上海量的會(huì)議、文件、表格、臺(tái)賬，極大地消耗了干部們的注意力，導(dǎo)致他們沒有精力開展創(chuàng)新性工作。

最后，制度體系的緊縮導(dǎo)致避責(zé)思維蔓延。

隨著法治化建設(shè)的推進(jìn)，制度建設(shè)成為我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的中心戰(zhàn)略之一。但在制度供給不足的情況下迅速推進(jìn)制度化，很容易造成制度緊縮的狀況。

制度緊縮與基層政府的權(quán)責(zé)不對(duì)等相疊加，使得下級(jí)政府的工作人員在面對(duì)治理任務(wù)，特別是需要以創(chuàng)新性方案應(yīng)對(duì)事項(xiàng)時(shí)，往往消極避責(zé)，以減少不確定性帶來的直接或潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

在政策（制度）創(chuàng)新方面，既然沒有前人經(jīng)驗(yàn)且需要試錯(cuò)，那就不能保證所有的應(yīng)對(duì)措施都會(huì)成功。鼓勵(lì)試錯(cuò)是為了降低應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的成本，而容許錯(cuò)誤是為了鼓勵(lì)試錯(cuò)。但鼓勵(lì)試錯(cuò)和容許錯(cuò)誤需要一套相互配合的制度安排。在實(shí)踐中，由于相關(guān)規(guī)則并不清晰，制度和措施之間缺乏配套，地方和基層黨政干部在面臨需要?jiǎng)?chuàng)新的工作時(shí)，往往能推就推。

制度緊縮引發(fā)避責(zé)思維的蔓延，進(jìn)一步使得不同部門之間因權(quán)責(zé)不清而相互推諉，無法形成合力。來自不同條口的政策或措施之間缺乏配套，或者相互之間沒有共識(shí)，更導(dǎo)致不同的政策和措施之間無法銜接，甚至出現(xiàn)有的部門無視或否定其他部門政策、措施的情況。這些都可能進(jìn)一步降低部分黨政干部改革創(chuàng)新的意愿，使中央嘗試建立的容錯(cuò)機(jī)制難以真正落到實(shí)處。

應(yīng)重構(gòu)彈性靈活的府際關(guān)系

我們國(guó)家仍處于轉(zhuǎn)型期，面臨著改革創(chuàng)新的迫切需求與風(fēng)險(xiǎn)控制雙重挑戰(zhàn)。當(dāng)下，各級(jí)政府面對(duì)層出不窮的新問題和新任務(wù)，來自前人和國(guó)外可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)越來越少。為了創(chuàng)造性地解決問題和完成工作，亟須調(diào)動(dòng)起各級(jí)干部的主動(dòng)性和積極性。

長(zhǎng)期以來，“反定型化”本就是中國(guó)現(xiàn)行政治體制一個(gè)靈活性的優(yōu)勢(shì)。在這樣的制度環(huán)境中，下級(jí)政府擁有相對(duì)自主的探索空間，以便對(duì)本地所面臨的治理問題提出適宜的解決途徑，上級(jí)政府也可以在下級(jí)試錯(cuò)式創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，降低高層級(jí)政策大規(guī)模推廣時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

未來，我國(guó)應(yīng)著力構(gòu)建彈性而靈活的府際關(guān)系以鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。

首先，在不削弱中央和上級(jí)全面統(tǒng)籌能力的前提下，考慮到我國(guó)不同地方間巨大發(fā)展差異的實(shí)際，可以適當(dāng)降低上級(jí)政策中具體指標(biāo)的剛性程度，給予地方政府，特別是基層政府更多的自主空間和靈活性。其次，上級(jí)政府需要更加彈性地運(yùn)用各種監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，減少地方政府面臨的權(quán)責(zé)不對(duì)等的壓力。最后，盡快梳理與容錯(cuò)機(jī)制相沖突的其他制度規(guī)定，形成一個(gè)整體性的容錯(cuò)制度環(huán)境，減少在容錯(cuò)機(jī)制方面的“制度緊縮”。只有這樣，才能重新賦予地方和基層更多自主性和創(chuàng)新空間，真正發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。

（原文載于《文化縱橫》2022年第2期，本文有刪減。

作者單位：山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院;清華大學(xué)公共管理學(xué)院）