淺談現(xiàn)行推動多測合一的必要性和發(fā)展趨勢

黃天和 麥普盛

摘? 要：目前我國正處于基礎(chǔ)建設(shè)的高速發(fā)展期，所有工程無一例外的都需要工程測量專業(yè)的輔助，例如：工業(yè)建設(shè)、橋梁、隧道、水利工程測量，以及城市建設(shè)測量，不動產(chǎn)測繪等等。而隨著城鄉(xiāng)發(fā)展需求，測繪工作會貫穿整個工程生產(chǎn)建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，如：初期的用地預(yù)審、勘測定界、地形測繪、施工測量、地籍測量、房產(chǎn)測量等。工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革是黨中央、國務(wù)院在新形勢下作出的重大決策，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)2019）11號文件精神，按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合測繪、成果共享、依法監(jiān)管”的思路，在工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批涉及的測繪服務(wù)領(lǐng)域推行“多測合一”改革，打破行業(yè)壟斷，提升服務(wù)效率，是不斷激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力的重要舉措。

多測合一”，是指同一個工程建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地規(guī)劃、綠化、人防、道路、消防、不動產(chǎn)等行政審批過程中，所涉及的測繪項(xiàng)目（包括地形測量、規(guī)劃測量、勘測定界、地下管線測量）、不動產(chǎn)測繪（包括地籍和房產(chǎn)測繪）等多項(xiàng)測繪業(yè)務(wù)，由工程建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主選擇一家具備相應(yīng)測繪資質(zhì)的測繪單位承擔(dān)，并在行政審批中按要求分別向?qū)徟块T推送并運(yùn)用測繪成果。工程建設(shè)項(xiàng)目涉及的審批部門、審批事項(xiàng)較多。工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程大致可劃分為立項(xiàng)規(guī)劃選址、建設(shè)用地審批、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)審批、監(jiān)理施工招標(biāo)、報(bào)建施工等五個階段。其中，立項(xiàng)規(guī)劃選址階段主要包括項(xiàng)目《建設(shè)項(xiàng)目選址意見》的審批和建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批;建設(shè)用地審批階段主要包括辦理用地審批手續(xù)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)等;項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)審批段主要包括設(shè)計(jì)方案審批、初步設(shè)計(jì)審批、施工許可證核發(fā)、施工圖審查等;監(jiān)理施工招標(biāo)階段主要包括監(jiān)理和施工招標(biāo)、建設(shè)工程交易中心招投標(biāo)、審核中介機(jī)構(gòu)編制預(yù)算等，報(bào)建施工階段包括核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目施工許可證、建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督、人防設(shè)備合同備案等。為了適應(yīng)社會的進(jìn)步，各行各業(yè)都會有相應(yīng)的改變。多測合一是新時(shí)代測繪領(lǐng)域變革的一大進(jìn)步，對建設(shè)單位來說是提高了效率、降低了成本，對測繪行業(yè)來說是一種變革、一種進(jìn)步。本文探討的就是工程建設(shè)過程中多測合一的必要性及未來的發(fā)展趨勢。

一、多測合一的內(nèi)容及技術(shù)要求

（一）、多測合一的內(nèi)容

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)2019）11號）文件精神，在深化“放管服”的改革背景下實(shí)行工程建設(shè)項(xiàng)目“多測合一”，由原來的多次委托變?yōu)橐淮挝?，切?shí)提高了工作效率，減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)?！岸鄿y合一”是指投資建設(shè)項(xiàng)目從用地審批到不動產(chǎn)首次登記，將規(guī)劃核實(shí)竣工測繪、不動產(chǎn)測繪（房產(chǎn)與地籍測繪）及其他相關(guān)測繪業(yè)務(wù)，合并為一個綜合性測繪項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享。建設(shè)單位自主選擇符合條件的測繪資質(zhì)單位來承擔(dān)“多測合一”業(yè)務(wù)，分別向各個職能部門提供測繪成果和數(shù)據(jù)，作為商品房預(yù)售、規(guī)劃竣工審批、房產(chǎn)交易、不動產(chǎn)登記、用地復(fù)核驗(yàn)收等依據(jù)，來實(shí)行一次性收費(fèi)。

（二）、多測合一的技術(shù)要求

1.坐標(biāo)系統(tǒng)及高程基準(zhǔn)要求

坐標(biāo)系統(tǒng)采用2000國家大地坐標(biāo)系或依法批準(zhǔn)的相對獨(dú)立的坐標(biāo)系統(tǒng);高程基準(zhǔn)采用1985國家高程基準(zhǔn)。采用依法批準(zhǔn)的當(dāng)?shù)鬲?dú)立的坐標(biāo)系統(tǒng)地區(qū)，須將多測合一測繪有關(guān)坐標(biāo)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成2000國家大地坐標(biāo)系，確保全省成果共享順暢。

2.計(jì)量單位及取位要求

（1）點(diǎn)位坐標(biāo)單位為米（m），測量取至0.001m，圖面成果取至0.001m;

（2）高程點(diǎn)單位為米（m），測量取至0.001m，圖面成果取至0.01m。

（3）長度、高度單位為米（m），測量取至0.01m，圖面成果取至0.01m。

（4）面積單位為平方米（㎡），圖面成果取至0.01㎡。

3.精度要求

（2）點(diǎn)位精度。

1）房屋細(xì)部點(diǎn)、界址點(diǎn)相對于鄰近控制點(diǎn)的點(diǎn)位誤差和間距超過50m的相鄰兩個界址點(diǎn)的間距誤差，中誤差≤±0.05m，限差≤0.10m。

2）房屋建筑之外，明顯地物點(diǎn)相對鄰近圖根點(diǎn)的點(diǎn)位中誤差≤±0.05m，地物點(diǎn)之間的間距中誤差≤±0.07m;隱蔽地物點(diǎn)相對鄰近圖根點(diǎn)的點(diǎn)位中誤差≤±0.07m，地物點(diǎn)之間的間距中誤差≤±0.10m。地物點(diǎn)的高程中誤差≤±0.05m。

（3）高度、長度測量精度。

1）房屋層高、邊長的測量誤差，中誤差≤±（0.014+0.0007D）m，限差≤±（0.028+0.0014D）m。

2）建（構(gòu)）筑物底層至室內(nèi)外地坪的高程測量中誤差≤±0.03m，高度測量中誤差≤±0.05m，施測困難或非特征部位可放寬至0.5倍。

3）面積測量精度。建筑面積中誤差≤±（ ）㎡，限差≤? ㎡。

4）測繪過程中使用的儀器設(shè)備應(yīng)經(jīng)過依法授權(quán)的機(jī)構(gòu)檢定、校準(zhǔn)合格，不得超過有效期限。

5）使用的軟件應(yīng)依法通過測評或鑒定。

4.數(shù)據(jù)格式和編碼要求

多測合一測繪成果中地理信息成果部分必須采用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)格式，滿足成果入庫和共享需要。

多測合一測繪遵循《不動產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制規(guī)則》（GB/T 37346-2019）要求劃分和設(shè)定不動產(chǎn)單元、編制不動產(chǎn)單元代碼，每個不動產(chǎn)單元應(yīng)具有唯一代碼（《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案》（試行））。

二、多測合一對測繪單位的影響

工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程大致可劃分為立項(xiàng)規(guī)劃選址、建設(shè)用地審批、項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)審批、監(jiān)理施工招標(biāo)、報(bào)建施工等五個階段，基本上都要以測繪成果為依據(jù)。一些審批部門歷史上組建有測繪單位，負(fù)責(zé)審批前的測繪工作。這些測繪單位大多都是事業(yè)單位，有差額撥款的，有自收自支的，還有些改為企業(yè)的，仍實(shí)行全額撥款、衣食無憂的不是很多。改革都是利益的再分配。多測合一，意味著工程建設(shè)項(xiàng)目審批相關(guān)測繪市場將徹底放開，以及一個地方測繪總業(yè)務(wù)將會變少。市場一旦放開，將導(dǎo)致弱小的測繪單位業(yè)務(wù)量減少而面臨生存危機(jī)，并給其主管部門（即項(xiàng)目審批部門）造成大壓力。與此同時(shí)，測繪資質(zhì)條件好的、技術(shù)力量雄厚的測繪單位，則希望放開市場，實(shí)現(xiàn)公平競爭。

2018年5月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號），其中第10條規(guī)定：“推行聯(lián)合勘驗(yàn)、聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗(yàn)收等?！?019年3月13日出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）要求：“對工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度實(shí)施全流程、全覆蓋改革。覆蓋行政許可等審批事項(xiàng)和技術(shù)審查、中介服務(wù)、市政公用服務(wù)以及備案等其他類型事項(xiàng)，推動流程優(yōu)化和標(biāo)準(zhǔn)化?！薄皩τ隍?yàn)收涉及的測繪工作，實(shí)行‘一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享’”。

可見“多測合一”是國務(wù)院推行工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的重要內(nèi)容之一，意在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境。多測合一改革利國利民，近年來，各地也出臺多測合一規(guī)范性文件。

工程建設(shè)項(xiàng)目審批相關(guān)測繪工作，屬中介技術(shù)服務(wù)的范疇，而不是哪個測繪單位的固有“職能”。只要測繪單位具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，均可依法承攬工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程中的相關(guān)測繪業(yè)務(wù)。2實(shí)際上，事業(yè)性質(zhì)的測繪單位在面臨“多測合一”新政的同時(shí)，還要面臨事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。按照事業(yè)單位的改革方向，具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位實(shí)施企業(yè)化改革已經(jīng)是定局。

改革洪流勢不可擋?！岸鄿y合一”改革不但有利于政府行政效能的提高，而且必將倒逼測繪單位轉(zhuǎn)變思想，強(qiáng)化契約精神和服務(wù)意識，不斷提升技術(shù)實(shí)力和測繪成果質(zhì)量。

三、多測合一的發(fā)展趨勢

近年來，企業(yè)、住宅、工業(yè)用地等工程建設(shè)測繪從項(xiàng)目申請到審批驗(yàn)收都要經(jīng)過規(guī)劃、國土、住建三重測繪服務(wù)，各部門之間的材料遞交和審核過程也較為繁瑣。為了響應(yīng)國務(wù)院提出的便民政務(wù)改革意見，部分自然資源和規(guī)劃局根據(jù)對新申請建設(shè)項(xiàng)目中涉及測繪服務(wù)計(jì)劃實(shí)施不動產(chǎn)“多測合一、聯(lián)合測繪”的重大改革方針，以便于達(dá)到數(shù)據(jù)成果共享、提高工作效率，簡化各企業(yè)單位及廣大群眾辦理測繪業(yè)務(wù)的時(shí)間損耗，從而提高政務(wù)工作的社會服務(wù)滿意度。原來各部門之間的測繪流程和準(zhǔn)備材料都有些許區(qū)別，測繪方法和測繪規(guī)范有相同也有不同，有些能重復(fù)利用的數(shù)據(jù)資料因?yàn)楦鞑块T之間聯(lián)系不緊密便造成了資源浪費(fèi)和重復(fù)測量，也對服務(wù)企業(yè)和群眾產(chǎn)生一些負(fù)面影響。對此，我以自己的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)簡單介紹三種不動產(chǎn)登記前期所涉及到的測繪業(yè)務(wù)。

規(guī)劃竣工測繪主要包含規(guī)劃、地下管線、不動產(chǎn)（地籍、房產(chǎn)）測量。前期需要核對圖紙資料以及查找項(xiàng)目施工區(qū)域內(nèi)已有的等級控制點(diǎn)以及檢查控制點(diǎn)是否保存完好。確定已有等級控制點(diǎn)可采用GNSS靜態(tài)、導(dǎo)線測量等方法布設(shè)首級平面控制;RTKCORS技術(shù)布設(shè)圖根平面控制點(diǎn)，對于困難地區(qū)可采用導(dǎo)線測量布設(shè)也可采用GNSS靜態(tài)、電磁波測距導(dǎo)線等方法布設(shè)首級高程控制。對于碎部測量可采用極坐標(biāo)法進(jìn)行外業(yè)數(shù)據(jù)采集，對不利于采集的碎部點(diǎn)也可采用截距法、解析法等測量方法進(jìn)行施測。根據(jù)規(guī)劃測繪要求采集各類地形、地物要素。主要包括建筑物平面位置、高度及建筑物底下構(gòu)筑輪廓、車位、道路線、管線、溝渠、河流、綠地范圍、配電設(shè)備、標(biāo)高等要素。精度指標(biāo)符合相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范要求。數(shù)字化成圖時(shí)將外業(yè)采集的坐標(biāo)數(shù)據(jù)錄入繪圖軟件，內(nèi)業(yè)繪制成圖。成圖過程中保證各類地形地物要素齊全、無遺漏，點(diǎn)線之間繪制嚴(yán)謹(jǐn)，地形、地貌表示清晰、完整。竣工圖圖面成果主要由各類地形、地物要素、要素符號及圖面注記組成。編制過程可根據(jù)地物類別進(jìn)行圖層分類，并以不同顏色進(jìn)行區(qū)分。地物屬性要滿足竣工圖成果編制要求，如河流、道路、圍墻溝渠等一般以線狀地物屬性表示，地下室、房屋、棚房等構(gòu)筑物一般以面狀地物屬性表示，注記、符號表示方式參照對應(yīng)比例尺的地形圖標(biāo)準(zhǔn)。圖件成果最終以矩形或正方形分幅圖的形式提供，參照圖幅分幅標(biāo)準(zhǔn)樣式編制，最后提交規(guī)劃竣工測量圖件和相關(guān)測繪成果組卷歸檔基礎(chǔ)資料。

國土權(quán)籍測量前期材料收集已有的圖形數(shù)據(jù)并做好權(quán)屬調(diào)工作，例如搜集土地證、房產(chǎn)證、不動產(chǎn)證、建設(shè)工程許可證、規(guī)劃驗(yàn)收合格證、國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議、土地征（撥）用批文等相關(guān)權(quán)源資料。外業(yè)測量檢定所需的儀器設(shè)備如尺、鋼釘、噴漆、工作底圖等輔助工具以及準(zhǔn)備各種表格、指界通知書等指界資料。權(quán)屬調(diào)查要清查每宗土地的權(quán)利人、現(xiàn)有權(quán)利和用途，并在現(xiàn)場標(biāo)定宗地界址、位置，繪制權(quán)屬調(diào)查草圖，填寫地籍調(diào)查表。在日常換發(fā)不動產(chǎn)證中若界址未發(fā)生變化的宗地可延用原宗地?cái)?shù)據(jù)并且使用原不動產(chǎn)權(quán)藉調(diào)查表，外業(yè)控制點(diǎn)布設(shè)可參照竣工驗(yàn)收測繪方法，測繪后期數(shù)字化成圖將外業(yè)采集的坐標(biāo)數(shù)據(jù)錄入繪圖軟件繪制成圖。不同地籍、地形要素分層繪制，保證地籍圖圖面清晰，文字、地籍符號標(biāo)注齊全，地籍、地形要素繪制完整。將地籍圖按入庫要求整理圖形數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)整理格式與數(shù)據(jù)庫要素圖層、數(shù)據(jù)分類代碼要相互對應(yīng)，圖形屬性嚴(yán)格按照數(shù)據(jù)入庫標(biāo)準(zhǔn)，如房屋形成面狀閉合，圍墻、駁岸、柵欄等地物按逆時(shí)針方向繪制等。錄入完成后編寫不動產(chǎn)單元代碼并且根據(jù)數(shù)據(jù)庫軟件系統(tǒng)生成宗地圖，按地籍規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)整飾編制宗地圖，調(diào)整比例尺并將圖件成果上傳至登記軟件管理系統(tǒng)再根據(jù)地籍規(guī)范要求計(jì)算各面積，如建筑占地面積、宗地面積、各地類面積，編制成果表格并將成果材料歸檔。

住建房產(chǎn)測量前期主要收集建設(shè)工程施工許可證、規(guī)劃許可證、建筑竣工圖、土地使用權(quán)證、出讓合同、用地批復(fù)等相關(guān)土地房產(chǎn)資料以及民政或公安部門出具的坐落門牌號證明。測繪外業(yè)小組準(zhǔn)備并檢查測繪所需的儀器設(shè)備及車輛等輔助工具和需要的外業(yè)數(shù)據(jù)圖紙材料，其中包括遙感影像、航測影像等衛(wèi)片數(shù)據(jù)圖件。外業(yè)作業(yè)完成后測量單位可參考地籍測量的作業(yè)流程進(jìn)行作業(yè)，包括控制測量、細(xì)部測量及內(nèi)業(yè)成圖的過程，其中房產(chǎn)測量需要注意的是進(jìn)行現(xiàn)場核對坐落門牌號、記錄房屋結(jié)構(gòu)信息以及房屋產(chǎn)權(quán)來源調(diào)查和房屋單元的劃分和編號并且對建筑的相關(guān)距離進(jìn)行全部勘查丈量。精度指標(biāo)符合相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范要求。內(nèi)業(yè)整理好房產(chǎn)圖形數(shù)據(jù)和外業(yè)勘查丈量數(shù)據(jù)后計(jì)算房屋的建筑面積，計(jì)算方法嚴(yán)格按照房產(chǎn)測量規(guī)程規(guī)范（《房產(chǎn)測量規(guī)范》第1單元：房產(chǎn)測量規(guī)定），計(jì)算建筑面積全算、半算、不算的情況類型和公攤面積計(jì)算方法最終編制建筑面積計(jì)算表、分丘分戶圖、房產(chǎn)測量報(bào)告等房產(chǎn)測繪成果，并對數(shù)據(jù)資料進(jìn)行歸檔整理。

參考文獻(xiàn)：

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[2]盧杰，”多測合一、聯(lián)合測繪”之發(fā)展趨勢，《中國房地產(chǎn)·綜合版》2020年第09期