加快推進海洋油氣管道保護立法
——專訪全國政協(xié)委員、中海油天津化工研究設(shè)計院有限公司首席顧問劉紅光

文／本刊記者 陸曉如／安 磊

海洋管道損壞泄漏后果較為嚴重，但相關(guān)保護政策不健全，需要加快推進立法保護。

2022年政府工作報告中指出：“增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，加快油氣、礦產(chǎn)等資源勘探開發(fā)，完善國家戰(zhàn)略物資儲備制度，保障初級產(chǎn)品供給?！?/p>

要實現(xiàn)加快油氣資源勘探開發(fā)，海上油氣勘探開發(fā)是重要增長極。而作為海洋油氣開發(fā)不可缺少的關(guān)鍵設(shè)施之一，海洋石油天然氣管道（以下簡稱海洋管道）卻因保護立法缺失，面臨著遭受破壞的重大風(fēng)險。

為此，全國政協(xié)委員、中海油天津化工研究設(shè)計院有限公司首席顧問劉紅光在今年兩會提出了《關(guān)于加快推進海洋油氣管道保護立法的建議》。

關(guān)注海洋管道立法

中國石油石化：劉委員，您好！據(jù)悉今年兩會您提出了《關(guān)于加快推進海洋油氣管道保護立法的建議》。請問動因是什么？

劉紅光：海洋石油天然氣管道是開發(fā)海洋石油、天然氣不可缺少的關(guān)鍵工程之一，被稱為“海洋油氣田生命線”。

目前，我國鋪設(shè)的各種規(guī)格的海洋管道近300條，總長度達5000余公里，主要分布于渤海、南海和東海。由于80%的海洋管道位于渤海等用?；顒宇l繁的海域，遭受破壞的風(fēng)險日趨增大。據(jù)不完全統(tǒng)計，2000年至今我國已經(jīng)發(fā)生了十幾起海洋管道損壞事故，基本上是挖沙、拋錨、施工等活動所導(dǎo)致的。

海洋管道損壞泄漏后果較為嚴重，不僅污染危害海洋生態(tài)環(huán)境，還可能影響漁民生產(chǎn)穩(wěn)定及社會秩序。海洋管道保護關(guān)系公共安全，急需國家以立法加以保障。

中國石油石化：我國于2010年10月1日起實施了《石油天然氣管道保護法》，為什么海洋管道保護還需要單獨立法？

劉紅光：海洋管道與陸上管道在技術(shù)標準上存在較大不同，海洋管道保護與陸地管道保護區(qū)別較大，歸口管理部門也不同，該法存在不適用性。

該法第六十條明確授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規(guī)定。

早在2010年，國家能源局就已在起草海洋石油天然氣管道保護條例，當時已經(jīng)完成了初稿的起草工作。原國務(wù)院法制辦、國家海洋局也曾組織過海洋管道保護立法工作，具備了較為扎實的工作基礎(chǔ)，但由于國務(wù)院機構(gòu)改革而導(dǎo)致工作中止。

保護存在多方面不足

中國石油石化：具體來說，您認為目前海洋管道保護存在哪些不足？

劉紅光：首先，海洋管道保護的監(jiān)管責任不夠明晰。海洋管道鋪設(shè)區(qū)域范圍較廣，既包括海洋管道登陸區(qū)域，也包括地方政府有管轄權(quán)的12海里內(nèi)海，還包括12海里外專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架以及渤海中部。涉及的管理主體包括國務(wù)院多個部門、地方人民政府以及已經(jīng)納入到武警總部序列的中國海警局。涉及的海洋管道企業(yè)包括中國石油、中國石化、中國海油三大石油公司等社會主體。但目前國務(wù)院相關(guān)部門、地方政府以及企業(yè)的海洋管道保護職責并不清晰。國務(wù)院和地方機構(gòu)改革已經(jīng)到位，有必要通過立法明確企業(yè)和政府部門的保護職責，做到權(quán)責清晰。

其次，海洋管道保護與其他用海項目的協(xié)調(diào)制度不夠健全。隨著海洋開發(fā)進程的不斷加快，工程建設(shè)、交通航運、養(yǎng)殖捕魚、生態(tài)保護等用?；顒优c海洋管道建設(shè)保護之間的空間沖突日益增加。例如，渤西管道由于跨越海洋生態(tài)紅線限制區(qū)，建成后不能投用，影響華北地區(qū)的冬季保供。又比如，港珠澳大橋跨越了崖城氣田向香港輸氣的海洋管道。在最初設(shè)計中，其橋墩與管道的最近距離僅為17米，建設(shè)過程中的打樁和拋錨作業(yè)，運營過程中的橋上落物和管道懸跨等風(fēng)險，都可能導(dǎo)致海洋管道的爆裂和天然氣的爆炸與燃燒。因此，需要以立法明確管道的專門廊道、項目間協(xié)調(diào)原則及方式、項目間分擔管道保護責任的合理分擔機制等情形，規(guī)范開發(fā)與保護秩序。

● 供圖/安 磊

再次，海洋管道保護的全鏈條管理仍有待完善。海洋管道保護是一項系統(tǒng)性工程，貫穿于設(shè)計、建設(shè)、運行等全過程，涉及海洋管道質(zhì)量監(jiān)督、海洋管道保護區(qū)劃設(shè)、海洋管道安全評估、漁業(yè)及船舶行為規(guī)范、違法行為的監(jiān)督處罰等多個環(huán)節(jié)，需要各個領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致，綜合施策。比如，海洋管道無法在水面做出有效標識，且部分管道由于洋流作用，保護層日益變淺，有些管道甚至裸露于海底。為提醒船舶履行注意義務(wù)，避免損壞海底管道，需要在海圖上對管道位置予以標注，但目前此項措施在立法上仍是空白。由于目前海洋管道保護工作未做到全過程系統(tǒng)性監(jiān)管，因此急需以立法形式明確各行業(yè)主管部門以及企業(yè)的保護職責，確保保護和監(jiān)管職責明晰到位。

加快推進立法進程

中國石油石化：為加快推進海洋管道保護相關(guān)立法，您提出了什么建議？

劉紅光：我建議加快推進海洋管道保護工作。海洋管道保護工作關(guān)系到國家公共安全、社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境安全。我公司在強化企業(yè)保護責任的同時，深感油氣管道保護工作需要全社會共同參與，并應(yīng)以立法作為保障。

建議司法部將海底管道保護立法作為立法重點項目，自然資源部作為牽頭部門，整合海底管道和電（光）纜鋪設(shè)、用海審批等活動，重新啟動海洋石油天然氣管道保護立法，明確規(guī)定海底管道保護相應(yīng)環(huán)節(jié)的主管部門及職責、管道保護的強制性和禁止性要求、管道保護的企業(yè)責任、管道保護的技術(shù)措施等。建議將《海底電纜管道鋪設(shè)與保護管理條例》盡快列入年度立法計劃，加快立法進程。

中國石油石化：立法不是一蹴而就的事情。在相關(guān)法律出臺前，您認為應(yīng)該如何提升海洋管道的保護水平？

劉紅光：海洋管道保護立法時間較長，要經(jīng)過充分論證、立法協(xié)調(diào)及廣泛征求意見等程序，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議后出臺?？紤]到海洋管道保護的緊迫性，建議自然資源部等多部門聯(lián)合出臺海洋管道保護的政策文件，完善海洋管道保護政策措施，滿足海洋管道保護的現(xiàn)實需求，并為立法工作積累經(jīng)驗。

目前，我國海洋油氣管道位置尚未標注于海圖，漁業(yè)船舶也未實現(xiàn)北斗+AIS全覆蓋。因此，我建議交通運輸部盡快出臺文件，將海洋油氣管道位置標注于海圖中，并將北斗+AIS系統(tǒng)的安裝情況納入漁船年審。建議發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門，有效協(xié)調(diào)海洋油氣管道與其他開發(fā)項目及生態(tài)保護之間的關(guān)系。