德國(guó)：土壤保護(hù)法的啟示

文/姚虹聿

人類(lèi)正在失去“黑色黃金”

據(jù)美國(guó)消費(fèi)者新聞與商業(yè)頻道（CNBC）報(bào)道，美國(guó)威斯康星大學(xué)教授喬·漢德?tīng)査孤站娣Q(chēng)：“世界上很多地方已經(jīng)失去了全部的表層土壤。”土壤是“黑色黃金”，人類(lèi)95%的食品生產(chǎn)依賴(lài)于它，而人類(lèi)正在失去它。

土壤也發(fā)揮著緩解氣候變化的作用。土壤的碳含量是大氣層的3倍多，是所有植物和動(dòng)物碳含量總和的4倍。

美國(guó)羅代爾研究所首席科學(xué)家利薩·阿夫沙爾表示，土壤的狀態(tài)涉及很多指標(biāo)，包括化學(xué)、物理、生物指標(biāo)等。健康的土壤能為我們產(chǎn)出充足的食物。然而，《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》指出，目前全球所有未被冰層覆蓋的土地中，多達(dá)40%的土壤已經(jīng)退化，可能影響約32億人的福祉。到2050年，土壤流失可能致農(nóng)作物收成減少10%，在全球共計(jì)造成價(jià)值23萬(wàn)億美元的食品、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和收入損失。清潔飲用水和生物多樣性也會(huì)因土壤流失受到威脅。

隸屬聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織的“全球土壤合作組織”負(fù)責(zé)人羅納德·瓦爾加斯表示：“我們?cè)诿嫦蛉虻膱?bào)告中列舉了土壤面臨的10項(xiàng)威脅，其中土壤流失位列第一，這一現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。”

據(jù)奧地利《標(biāo)準(zhǔn)報(bào)》報(bào)道，在歐盟，土壤保護(hù)日益成為重要課題。作為歐盟成員國(guó)之一，德國(guó)是一個(gè)在土壤保護(hù)立法和執(zhí)法方面有著豐富經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家。歐盟各國(guó)在很大程度上受到德國(guó)的啟示，不斷強(qiáng)化土壤資源的法律保護(hù)。

德國(guó)涉及土壤污染防治的法律法規(guī)主要有《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》和《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》?！堵?lián)邦土壤保護(hù)法》提供了土壤污染清除計(jì)劃和修復(fù)方式；《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》是德國(guó)實(shí)施土壤保護(hù)的主要措施。

德國(guó)相關(guān)立法涉及土壤領(lǐng)域的還有：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》《肥料和植物作物保護(hù)法》《基因工程法》《聯(lián)邦森林法》等?！堵?lián)邦土壤保護(hù)法》對(duì)這些部門(mén)法中尚未規(guī)定的有關(guān)土壤的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，具有相應(yīng)的補(bǔ)充作用。

將行政機(jī)關(guān)權(quán)限擺在突出地位

土壤保護(hù)是全球面臨的問(wèn)題 （圖/網(wǎng)絡(luò)）

德國(guó)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》規(guī)定，每個(gè)土地使用者或所有者都有防止土壤污染和清除土壤污染的義務(wù)。該法明確了在何種情況下土地使用者或所有者有使地面透水和重建土壤自然功能的義務(wù)，此外還對(duì)物質(zhì)在土壤中的傳播進(jìn)行了規(guī)范。

德國(guó)聯(lián)邦政府有權(quán)基于土壤的價(jià)值和有關(guān)要求頒布相應(yīng)的行政法規(guī)。這些法規(guī)針對(duì)疑似有殘留污染的地區(qū)，明確了殘留污染的檢測(cè)機(jī)制，并要求及時(shí)清除殘留污染。該法還規(guī)定了土壤污染的評(píng)估和調(diào)查的負(fù)責(zé)人。

德國(guó)《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》就如何對(duì)清除污染進(jìn)行調(diào)查和規(guī)劃以及責(zé)任的承擔(dān)作出了規(guī)定，特別是將行政機(jī)關(guān)的權(quán)限擺在突出的地位。行政機(jī)關(guān)對(duì)土壤的監(jiān)測(cè)負(fù)責(zé)，可以要求土地所有者采取自我監(jiān)控措施，例如自行承擔(dān)費(fèi)用進(jìn)行土壤和水域調(diào)查。根據(jù)要求，土地所有者應(yīng)將調(diào)查結(jié)果告知行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)還有權(quán)就第三者應(yīng)盡的義務(wù)作出其他規(guī)定。

《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》還規(guī)定了農(nóng)業(yè)土地利用的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，良好的專(zhuān)業(yè)工作可以保持土壤的肥沃性和其作為自然資源的生產(chǎn)力。法律規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者要履行其義務(wù)，有效防止土壤污染。

最后，《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》規(guī)定了相應(yīng)的專(zhuān)家和調(diào)查單位，并對(duì)他們提出了相關(guān)要求。

《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》是德國(guó)第一部全面統(tǒng)一規(guī)制土壤保護(hù)的法律。該法針對(duì)所調(diào)整的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了更具體的法律條款細(xì)化。這部法律以援助、行為守則和示范法令等形式為聯(lián)邦和各州的行政機(jī)關(guān)提供解釋性的指導(dǎo)。

主管部門(mén)須調(diào)查土壤退化跡象

《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》是德國(guó)實(shí)施土壤保護(hù)的主要措施性法規(guī)。該條例只有13項(xiàng)規(guī)定，通過(guò)大量包含具體事項(xiàng)的實(shí)體性附件來(lái)執(zhí)行法規(guī)。

《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》行使了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》賦予的種種權(quán)力。首先，該條例規(guī)定了污染的可疑地點(diǎn)、污染地和土壤退化的調(diào)查和評(píng)估，規(guī)定了抽樣、分析與質(zhì)保的標(biāo)準(zhǔn)；其次，該條例提出了通過(guò)排除污染、防止泄漏、保護(hù)和限制等措施來(lái)防范危險(xiǎn)的要求，以及有關(guān)整治之調(diào)查與整治計(jì)劃的補(bǔ)充要求；再次，該條例對(duì)防止土壤退化進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定；最后，它詳細(xì)規(guī)定了啟動(dòng)值、行動(dòng)值、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防值以及可允許的附加污染額度。

《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》反映出在設(shè)計(jì)調(diào)查與評(píng)估可疑地點(diǎn)的程序時(shí)，對(duì)保護(hù)土壤的考慮。主管部門(mén)必須調(diào)查土壤退化跡象。例如，若某一地點(diǎn)長(zhǎng)期被用來(lái)處置大量污染物，而且所使用的處置、耕作和加工方法可能使得大量污染物進(jìn)入土壤，則應(yīng)該被作為調(diào)查的對(duì)象。這些跡象還表現(xiàn)為污染地的莊稼、動(dòng)物飼料和流經(jīng)污染處的水流中污染物含量的增加，以及水力風(fēng)力導(dǎo)致的土壤侵蝕和沉積。

若調(diào)查顯示有合理根據(jù)懷疑土壤已退化，主管部門(mén)即可對(duì)那些須承擔(dān)責(zé)任的當(dāng)事方進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。同時(shí)該條例規(guī)定，如果調(diào)查顯示其懷疑是毫無(wú)根據(jù)的，則須依據(jù)該條例的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償。

循環(huán)思想和預(yù)防性保護(hù)

德國(guó)的相關(guān)立法除了規(guī)定已有污染地的處理以外，更為關(guān)鍵的是強(qiáng)調(diào)在土壤利用中的循環(huán)思想和預(yù)防性的保護(hù)。那些為避免產(chǎn)生新的污染地而制定的預(yù)防性法律條款，與處理已有的污染地的條款具有同等重要性。在預(yù)防性的土壤保護(hù)方面，德國(guó)聯(lián)邦環(huán)保部將其未來(lái)的任務(wù)總結(jié)為觀念上的策略。同時(shí)其他領(lǐng)域關(guān)于土壤保護(hù)的立法所產(chǎn)生的間接結(jié)果，也體現(xiàn)了相關(guān)措施和規(guī)定的預(yù)防性作用。

另外，對(duì)于農(nóng)用地的保護(hù)也是德國(guó)相關(guān)法律中極為重要的規(guī)定。因?yàn)檗r(nóng)用地在食物生產(chǎn)中具有特別的重要性，污染地所生產(chǎn)的食物產(chǎn)量極低，因此必須采取預(yù)防措施來(lái)避免由于肥料利用所造成的積累性污染。避免這樣的污染的方法，是以《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》中已體現(xiàn)的預(yù)防性原則為基礎(chǔ)，根據(jù)所使用的化肥的種類(lèi)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分別進(jìn)行測(cè)量，從而避免污染物在土壤中的長(zhǎng)期性積累。

歐盟各國(guó)借鑒德國(guó)

德國(guó)政府對(duì)于在國(guó)際上加強(qiáng)土壤保護(hù)持續(xù)加以關(guān)注，例如加大力度推進(jìn)雙邊和多邊計(jì)劃，通過(guò)集體會(huì)議與中歐和東歐國(guó)家合作。這是歐盟各國(guó)傾向于借鑒德國(guó)土壤保護(hù)法規(guī)的一個(gè)原因。

在區(qū)域范圍內(nèi)，德國(guó)政府注重在歐盟層面加大土壤保護(hù)的力度。德國(guó)的相關(guān)法律明確了應(yīng)該在多大程度上履行歐盟有約束力的決議。這些決議在德國(guó)聯(lián)邦議院頒布新法規(guī)時(shí)，以及確定土壤保護(hù)方面的相關(guān)監(jiān)測(cè)值時(shí)，都被考慮在內(nèi)。

在歷屆歐盟土壤論壇中，德國(guó)參與討論并提出建議，被證明是非常有效的。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，這種討論應(yīng)該持續(xù)進(jìn)行下去。同時(shí)，歐盟委員會(huì)要求那些計(jì)劃加入歐盟的國(guó)家，在土壤保護(hù)方面要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。