多方利益博弈下的課后服務決策實踐

郭先富

隨著經濟社會的快速發(fā)展，我國“三點半難題”日漸凸顯，政府除了加強“校外托管”機構的監(jiān)管之外，2021年秋在全國啟動了中小學課后服務。然而，中小學課后服務將面對如何保障教師的合法權益，如何解決家長對課后服務質量的期待，以及如何科學設置課后服務內容等問題。于是，如何有效協(xié)調好各方利益便成為課后服務能否成功落地的關鍵。鑒于此，重慶市融匯沙坪壩小學（簡稱“融匯沙小”）在啟動課后服務之后，便開始嘗試通過科學制定并實施課后服務方案來解決相關難題。

方案決策：利益博弈下的延時方案制定

制定一個令多方主體都基本滿意的方案對于實施課后服務至關重要。因此，基于服務主體的供需分析、基于關鍵矛盾的要素聚焦、基于利益訴求的多輪磋商對于做好課后服務工作具有重要的意義。

民意測評：基于服務主體的供需分析。重慶市開展課后服務相比浙江、北京和上海較晚，如何基于國內外課后服務的經驗，科學制定一個具有本校特色的方案，是決定該項工作能否順利實施的關鍵?！渡称簤螀^(qū)關于全面推進中小學生課后服務工作的實施方案（試行）》發(fā)布后，融匯沙小支委會和行政擴大會就做出決定：必須從政治站位的角度，高度認識課后服務對于解決當下“三點半難題”的重要性。在編制課后服務方案之前，學校就開始精心設計了意向書，對參與課后服務的教師人數(shù)、學生人數(shù)和課程如何開設進行初步分析。數(shù)據(jù)顯示，在保障合理勞動補償下，教師參與課后服務的意愿達到98%，學生參加課后服務的意愿達到96%，對于課程內容，學生傾向于開設促進全面發(fā)展的特色課程，而家長傾向于將作業(yè)做完。

制定方案：基于關鍵矛盾的要素聚焦。重慶市啟動課后服務試點于2014年，試點區(qū)縣主要集中在主城區(qū)，全市全域開展“中小學課后服務”于2020年9月1日全面開展。試點的過程中，學校作為課后服務的主要承辦場所，承受著多方面的壓力。如何良好有序地開展課后服務，需要一個非常妥善的方案來協(xié)調各方利益。根據(jù)相關學者的研究，利益主體涉及政府、社會、家長、學校、教師，核心利益主體的矛盾沖突主要聚焦于：政府及教育行政部門強調基于群眾關切的區(qū)域內的課后服務帶來的安全穩(wěn)定壓力，家長特別關注的是課后服務費用的分擔額度及延時服務質量的保障問題，教師特別關心的是課后服務費的合理補償與工作量的分配問題，學校關心的是課后服務費的合理發(fā)放與課后服務內容的科學設置與服務人員的合理搭配問題。由于利益相關方關注的焦點不一樣，方案的制定必須關注各方核心利益的沖突點，并有效保障各個主體合理發(fā)聲去實現(xiàn)各方利益最大化。

意見征求：圍繞利益主體的多輪磋商。一份課后服務方案承載著多方主體的利益期待。我們認為，政府（教育主管部門）、學生家長、學校和教師成為延時服務最核心的利益主體，其中教育行政部門、家長、學校和教師任何一方的需求都值得高度重視。為了更好地促進課后服務的有效落實，教育行政部門（教委）召開了中小學課后服務專題會，對全區(qū)開展課后服務的費用進行了規(guī)定，對教師課后服務補償做了初步測算，確保課后服務不因學校和片區(qū)的差異導致矛盾沖突;同時，要求學校召開教師大會進行課后服務時間、課后服務補償和課后服務內容溝通，召開黨政聯(lián)席會啟動課后服務方案的制定;學校召開校級家委會會議，針對前期民意測評時家長、教師關心的重點問題進行溝通。通過政府（教育行政部門）與學校、學校與家長、學校與教師的多輪意見征求，學校提出基本方案進行溝通，以友好協(xié)商共治的方式推進課后服務工作的落地。

治理分析：合法性審視下的關鍵問題分析

沖突解決的過程就是與多方主體一起厘清相關責任邊界并進行利益博弈的過程，學校決策者必須基于政策法規(guī)解決幾個關鍵問題才能有效化解矛盾，促進多方主體有效協(xié)作。

服務性質審視：打開中小學課后服務黑箱的關鍵鑰匙。不同群體對課后服務有不同的認知，但最關鍵的問題聚焦在課后服務的性質上。中小學課后服務到底屬于什么性質的工作？只要厘清這個關鍵問題，相關實踐問題就迎刃而解。首先，《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定，義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育。課后服務的可選擇性和非強制性決定了它并非學生“必須接受的教育”，不屬于具有強制性、統(tǒng)一性、免費性的義務教育范疇。因此，課后服務不是義務教育學?！皯敯凑找?guī)定標準完成的教育教學任務”，中小學生課后服務不屬于學校法定的義務教育職責，并非學校教育教學工作的法定內容，非法律配置事項。再者，課后服務在教育服務的基礎性、普惠性和公平性方面有別于義務教育的強制性、統(tǒng)一性和免費性，應從屬于非基本公共教育服務范疇，因此，課后服務采用有償收費和政府適當補貼的方式是解決問題的主要途徑。課后服務是與義務教育緊密相關的一種延伸服務，屬于準基本公共教育服務范疇。由此，家長普遍關心的課后服務是否應該收費的問題就得到了解決，如何激勵教師積極參與課后服務并合理補償也就有了法理依據(jù)，那種“將教師道德義務變成法定義務”的說辭應該得到必要的遏制。

服務主體審視：保障中小學課后服務有序運轉的杠桿。當前我國課后服務問題最為突出的問題是教師的積極性不高，究其原因是教師工作時間太長，課后服務催生的公共服務需求全方位增加了教師的職業(yè)壓力。除此之外，由于課后服務在國家法律和政策上沒有經過準確界定，屬于教師們心目中的“非義務負擔”。“學校社會服務功能轉嫁為教師的義務負擔”“家長對教師缺乏理解和支持”“政府補貼投入與教師付出不成正比”“學校管理層忽視教師心理意愿”等問題直接影響教師參與課后服務的積極性。教師作為學校教學和課后服務的主要組織者，是學校機制不可或缺的重要組成部分，在一定程度上“將教師道德義務變成了法定義務”的課后服務必然面臨教師的抵制，加之部分家長對課后服務缺乏理性認知，普遍認為“學校對課后服務負有應然責任”，在合理分擔課后服務經費的問題上，普遍認為“課后托管不應收費”。這些社會反響都不同程度地對教師順利開展課后服務產生消極影響，如何激發(fā)教師內在熱情做好課后服務值得深入研究。

服務課程審視：保障中小學課后服務質量提升的支點。課后服務最開始只承擔作業(yè)看護和安全照顧的責任，隨著家長需求的增加，課后服務內容顯著增加：學生看管、作業(yè)輔導、文體活動、娛樂游戲、興趣培養(yǎng)、社會實踐等。但是，根據(jù)研究及實踐來看，課后服務普遍存在活動課程少、滿意度不高、課后服務質量有待提高的問題。原因在于：一是課后服務政策過于籠統(tǒng)，學校對課后服務的認識不足，存在不知何為便不為的畏難情緒，加之當下教育評價傾向于“分數(shù)評價”，家長對延時服務的主要訴求是“把家庭作業(yè)做完”而非“素質全面發(fā)展”，因此，目前普遍存在的“作業(yè)輔導+文體藝術活動”“作業(yè)輔導+體育運動”“以學生自主活動為主參加社團活動”等，雖然豐富了課后服務的內容和形式，但是最主要的課后服務仍然是“作業(yè)輔導”的方式;二是教師參加課后服務的主動意愿不高，由于課后服務大大增加了教師在校內的工作時間，教師工作的廣延性和高能量輸出導致教師身心疲憊，加之課后服務的補償難達教師的心理預期，導致教師課后服務課程開發(fā)意識薄弱，豐富多彩的素質教育活動并不多見，即使部分學校嘗試安排多彩的素質教育活動，但都因為教師的精力不濟而讓人難以滿意。

治理反思：基于法治的現(xiàn)代社會治理建議

中小學課后服務從實踐上看屬于學生放學后所進行的一種在校服務，并非完全意義上的教育公共產品，是為家長代勞履行看護職責的一種非強制性的準公共服務，是社會快速發(fā)展背景下，政府主動作為解決老百姓安心工作的福利政策，面對接踵而至的“5+2”校內延時服務和寒暑假托管的呼聲日漸高漲。因此，各級政府及相關研究機構應該加快立法進程，對課后服務進行服務產品的定性，引導各方利益主體提高對課后服務的正確認識;呼吁各級教育主管部門和學校對當下教師工作量進行法定核定，加強教師合法權益的保護和教師心理健康建設，為教師積極主動參與服務提供政策保障;建議各大媒體加強課后服務的廣泛宣傳，引導社會輿論積極評價政府、學校及教師的辛勤付出，為課后服務的深入開展提供友好和諧的發(fā)展環(huán)境，形成多方利益主體同心協(xié)力助推課后服務高質量發(fā)展的良好局面。