善用公帑推產(chǎn)業(yè)多元精準(zhǔn)發(fā)揮自治基金的多元效用

海潮

多年來，博彩業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率和競爭力，令本澳經(jīng)濟(jì)快速增長。在穩(wěn)定的社會形態(tài)中，特區(qū)政府的施政重點與政策取向轉(zhuǎn)向以民生發(fā)展為主，以關(guān)顧與援助社會基層及發(fā)展社會民生事業(yè)發(fā)展為重點。透過設(shè)立各項自治基金，以更好促進(jìn)各項民生事業(yè)發(fā)展。

自治基金在社會民生事務(wù)

發(fā)揮重要作用

目前，澳門共有19個自治基金，涉及各個社會民生範(fàn)疇，澳門基金會、社會保障基金、旅遊基金、工商業(yè)發(fā)展基金、文化發(fā)展基金等等，均分屬不同的職能部門進(jìn)行管理，旨在透過資源投入，加快推進(jìn)本澳文化、教育、社會等各方面發(fā)展。避免社會民生滯後於經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致力完善與促進(jìn)社會的保障及發(fā)展?；貧w至今，澳門的養(yǎng)老金由每月1，150元升至現(xiàn)時的4，350元，並推出關(guān)愛福包等各項關(guān)愛長者及弱勢群體的專項計劃。同時，規(guī)劃啟動籌建科學(xué)館，推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在疫情期間，推出“百億抗疫基金”，以提振本澳經(jīng)濟(jì)，保障民生，減低疫情對社會民生的影響。在社會民生事務(wù)發(fā)展方面，自治基金在其中充當(dāng)了重要的角色。

除養(yǎng)老金等專項計劃外，還透過自治基金設(shè)立中央公積金制度、養(yǎng)老保障制度、弱勢社群長效機(jī)制、退休保障等等多元社會保障體系，令居民生活逐步得到保障。過去在澳門受到2017年“天鴿”重大自然災(zāi)害後，更推出“風(fēng)災(zāi)特別援助計劃”等，最大力度保障中小企的繼存與發(fā)展。在推動業(yè)界發(fā)展上，令會展業(yè)成為本澳另一重要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，目前，會展業(yè)成為促進(jìn)珠澳多領(lǐng)域經(jīng)貿(mào)合作的重要載體，成為以一帶多的多元行業(yè)，拉動了澳門各行各業(yè)的發(fā)展，令本澳產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢得到進(jìn)一步提升。在人才培育上，特區(qū)政府更是不遺餘力，持續(xù)支持教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善教學(xué)條件，並實施十五年免費(fèi)教育，發(fā)展特殊教育和職業(yè)教育，令澳門升學(xué)率不斷提升，目前已經(jīng)能夠達(dá)到95%。其次，社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技創(chuàng)新及學(xué)術(shù)研究等方面，均有較為顯著的發(fā)展，在過去20年的時間，自治基金可謂是發(fā)揮著兜底及推進(jìn)的重要作用。

基金管理跟不上

粗放式經(jīng)營需要

自治基金的設(shè)立，本意上是為財政資源能夠有效運(yùn)用，讓其發(fā)揮最大效益，令社會各方面能夠得到充分發(fā)展。本澳自治基金有較長的歷史淵源，在經(jīng)濟(jì)搭上高速列車的同時，基金會的庫房水漲船高，這二十幾年的發(fā)展速度有目共睹。另一方面，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快，對口政策反應(yīng)緩慢，法律滯後，無法跟上社會發(fā)展，在過去的行政管理上，自治基金一直屬於粗放式經(jīng)營，在最多時曾有23個，在過去針對自治基金的報告當(dāng)中，決策程式的專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)度不足，以及在開支核銷方面工作把關(guān)不嚴(yán)等等狀況時有發(fā)生。在無法改善監(jiān)管的情況下，特區(qū)政府唯有再設(shè)立部門來解決問題，造成職能重疊，監(jiān)管缺失等多個問題出現(xiàn)，顯現(xiàn)出政府行政架構(gòu)架床疊屋和公共行政效率低下狀況已到了必治不可的地步。

新一屆特區(qū)政府將公共行政改革列為施政重點，在自治基金監(jiān)管上，透過設(shè)立公共資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)劃辦公室，並推動《公共資本企業(yè)法律制度》的成立，以監(jiān)督實體監(jiān)督自治基金，彌補(bǔ)過去監(jiān)管真空狀況，更好地完善各個自治基金的管理和監(jiān)察。特區(qū)政府表示，從各個基金的職能按“專業(yè)歸口”原則分工，對職能相近的基金進(jìn)行合併充足，由單一基金專門負(fù)責(zé)該領(lǐng)域的資助，避免出現(xiàn)多方申請、各自審批、重複資助的情況。自2001年，澳門特區(qū)政府將前澳門基金會和澳門發(fā)展與合作基金會合併，成立現(xiàn)在的“澳門基金會”。在時隔二十年後，特區(qū)政府在早前將文化藝術(shù)範(fàn)疇的基金合併為“文化發(fā)展基金”。將教育範(fàn)疇的基金合併為“教育基金”，以優(yōu)化組織架構(gòu)，更好地管理及有效運(yùn)用資源。

在自治基金的職能架構(gòu)上，由於各分屬不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，部門之間往往“各自為政”，多個基金之間的資助較為重覆，造成各自審批、重覆資助的現(xiàn)象發(fā)生，導(dǎo)致從項目申請、分析、審批資助、款項發(fā)放和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)存在多項漏洞。在近期審計署對過去文化產(chǎn)業(yè)基金較大的資助活動進(jìn)行監(jiān)察工作時，發(fā)現(xiàn)把關(guān)不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在。

公帑監(jiān)管使用必須公開透明

由於問題累積時間太久，內(nèi)部行政管理問題根深蒂固，當(dāng)中的問題不會馬上消失，需要設(shè)立上下級的監(jiān)管機(jī)制以及協(xié)調(diào)制度，能夠協(xié)調(diào)不同形式的自治基金，在資助過程中讓公帑能夠用得其所。合併基金的確可以進(jìn)一步簡化審批，更有利於整合資源，但是，由於自治基金涉及部門廣，針對性的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該要同步設(shè)立，在整合後的基金審批資助制度及監(jiān)管制度也需要同步完善。並針對過往的一些資助計劃也有重新審視設(shè)立的必要，尤其是一些投入大效益低的項目該停也要停，在合併的同時也要進(jìn)行多方考量，將慎用公帑的原則落實到位，才能使相關(guān)基金得到最大的發(fā)揮，更使公帑得到最大的監(jiān)管善用。

近期，特區(qū)政府調(diào)整第23/2022號行政法規(guī)，修改澳門基金會章程，規(guī)範(fàn)了各個委員會的主要職責(zé)，將審議和批給金額資助金額限制，並調(diào)整行政委員會任期期限下調(diào)至兩年，可見，政府決心要處理過去自治基金所留下的頑疾。但由法規(guī)可見，雖明確了主體責(zé)任，但監(jiān)督實體仍是向上負(fù)責(zé)，未有見到政府對社會監(jiān)督機(jī)制提出具體要求，這會阻礙自治基金程式難以對外公開，更難以達(dá)至管理透明化。目前在透明化上，除澳門基金會外，其餘自治基金的仍難以查詢到較為詳細(xì)的資料，無法得知公帑的使用情況，如何設(shè)立全方位監(jiān)督機(jī)制，從資訊公開層面，將自治基金的項目流程公開，使得公帑能夠規(guī)範(fàn)化、透明化使用，是能夠持續(xù)提升自治基金的質(zhì)量和服務(wù)水準(zhǔn)重要方面。

另一方面，為加大基金的投資收益，更好促進(jìn)社會發(fā)展。近年來，特區(qū)政府先後出資成立多間公共資本企業(yè)，透過運(yùn)營發(fā)展，已發(fā)展成為有23間，資產(chǎn)規(guī)模約530億澳門元的龐大體系。特區(qū)政府早前設(shè)立澳門投資發(fā)展基金管理股份有限公司，以提升財儲的長遠(yuǎn)收益。隨著本澳融入國家發(fā)展，更與廣東省合作，成立粵澳基金，以進(jìn)一步深入粵港澳大灣區(qū)。但在發(fā)展期間，有不少公共資本企業(yè)在多年的運(yùn)營發(fā)展下，因應(yīng)社會變化，在屬下成立子公司，在子公司下又大量成立孫公司，僅澳投投資發(fā)展有限公司就有多達(dá)十家子公司。這些企業(yè)涉及不同領(lǐng)域，產(chǎn)生的公共效益不同。雖然這些公共企業(yè)有一定的公共利益，但自治基金長期不屬於政府規(guī)管，導(dǎo)致政府無權(quán)力專責(zé)及監(jiān)督，導(dǎo)致企業(yè)長期處於監(jiān)管真空，相關(guān)企業(yè)的財務(wù)報表、股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司設(shè)立等問題難以清晰透明。應(yīng)設(shè)立專門性的自治基金專責(zé)委員會的監(jiān)管機(jī)制，以定期將報告交由監(jiān)管實體審議，規(guī)範(fàn)公共資本企業(yè)整體運(yùn)作。

再者，公共資本企業(yè)涉及大量的公帑支出，社會十分關(guān)注，不少企業(yè)例如都更公司等，多年來產(chǎn)生的公共利益微乎其微，但社會對於企業(yè)發(fā)展、公帑去向更知之甚少。在監(jiān)督上，應(yīng)有完善的內(nèi)外監(jiān)管體系，可以公開公司運(yùn)營資料，對公司工作人員委任進(jìn)行客觀公示，讓社會知悉，加強(qiáng)公眾的監(jiān)督，令公帑用得其所。公共資本企業(yè)雖有別於其他商業(yè)企業(yè)，但應(yīng)考慮其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，在疫情下，本澳脆弱的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)暴露無遺，不少企業(yè)例如生產(chǎn)力、科學(xué)館股份有限公司，尤其是輕軌公司更是公帑無底洞。由於其對社會所產(chǎn)生的公共利益範(fàn)疇不同，在統(tǒng)一監(jiān)管制度下，面對不同企業(yè)運(yùn)作及實質(zhì)監(jiān)督時，應(yīng)對企業(yè)定位作精準(zhǔn)分析，加強(qiáng)決策管理，發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升服務(wù)效率，確保讓公共利益最大化。

善用自治基金服務(wù)多元發(fā)展

自治基金本是政府多元財政手段的體現(xiàn)，透過改進(jìn)財政資金分配方式，減少行政性分配，積極利用政府資金市場化運(yùn)作模式，拓寬融資管道，提高財政資金使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

對於本澳以微型單一經(jīng)濟(jì)體而言，做好經(jīng)濟(jì)適度多元並非易事。目前，除與博彩業(yè)加快合作，在博彩業(yè)的基礎(chǔ)上做大做強(qiáng)旅遊、商務(wù)等與博彩業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的行業(yè)外。本澳的會展業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、金融及商貿(mào)服務(wù)等行業(yè)與博彩業(yè)的關(guān)聯(lián)程度不高，還需以特區(qū)政府的政策資源運(yùn)用為主導(dǎo)，以更好抵禦外部突發(fā)事件所造成的影響。

在國家的大力支持下，本澳文化產(chǎn)業(yè)、人才培育、科學(xué)製造等行業(yè)會有更大的發(fā)展空間，需要更大的資源投入，以穩(wěn)固本澳多元發(fā)展的基礎(chǔ)。這需要特區(qū)政府展示出更大的魄力，在軟硬體方面提升自治基金的監(jiān)督管理水準(zhǔn)，持續(xù)且全面審視各範(fàn)疇的基金制度，使其能更精準(zhǔn)到位發(fā)揮多元效用，更使澳門的公帑得到最大的監(jiān)管善用，才能更好推動本澳經(jīng)濟(jì)多元發(fā)展。