中東歐國家資歷框架政策選擇的合理性反思

李勝領(lǐng) 付小倩

國家資歷框架也稱國家資格框架（National Qualification Framework，NQF），是“規(guī)范人力資源合理分層和有序流動的制度體系”[1]，它對規(guī)范教育與勞動力市場中各級各類資格，促進(jìn)教育資格證書和職業(yè)技能等級證書等值互認(rèn)和銜接融通具有重要意義。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化、國際合作機(jī)制拓展和教育開放程度的日益深入，中東歐國家①中東歐國家指波蘭、立陶宛、愛沙尼亞、拉脫維亞、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、波黑、塞爾維亞、黑山、阿爾巴尼亞、羅馬尼亞、保加利亞、馬其頓共16 國，其中塞爾維亞、黑山、阿爾巴尼亞、馬其頓是歐盟侯選國，其余12 個國家是歐盟 (European Union，EU) 成員國。加快了NQF的建設(shè)步伐。一方面，處于社會轉(zhuǎn)型期的中東歐各國面臨技術(shù)技能短缺、失衡等復(fù)雜公共問題的困擾，迫切需要協(xié)同多元分隔的資格體系；另一方面，為更好地融入歐盟，獲得技術(shù)、資源援助與政治支持，各國急需建設(shè)與歐洲接軌的NQF。它們以歐盟資歷框架（European Qualification Framework，EQF）為范本，已經(jīng)建立或正在建立本國的NQF。社會的轉(zhuǎn)型和對政策范本的追求催生了中東歐NQF政策模式的多樣化探索，呈現(xiàn)出“松散型或緊密型”“弱框架型或強(qiáng)框架型”“部分型或全面型”“溝通型或監(jiān)管型”等多種模式與模式組合[2]，為全球NQF深入推進(jìn)提供了獨(dú)特樣本。與此同時，歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心（European Centre for the Development of Vocational Training，Cedefop）通過兩年一度的監(jiān)測報告（下文簡稱報告）②Cedefop 的監(jiān)測報告始于2009 年，主要是對歐盟成員國和歐盟侯選國在國家資格框架的政策目標(biāo)、學(xué)習(xí)成果水平與用途、利益相關(guān)者參與與組織安排、非正式非正規(guī)學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)途徑的認(rèn)定認(rèn)可、實施情況、與EQF 的對接情況、重要的經(jīng)驗教訓(xùn)與未來打算幾方面進(jìn)行監(jiān)測。持續(xù)關(guān)注歐盟成員國和候選國對EQF相關(guān)政策的創(chuàng)新試驗。報告指出，“NQF促進(jìn)資格透明化和可比較化的政治承諾繼續(xù)推進(jìn)，但中東歐國家政策效果與社會需求之間仍存在較大差距”[3]。學(xué)者Raffe（2013）[4]、Allais（2017）[5]等人認(rèn)為，NQF政策效果未達(dá)預(yù)期，并且在中東歐發(fā)展中國家只產(chǎn)生了有限影響。中東歐國家推行與EQF接軌的多樣化政策未達(dá)到其政治愿景，成為中東歐NQF政策的制定者、推動NQF政策的國際組織以及學(xué)者的困惑。

當(dāng)前學(xué)界對中東歐NQF政策困境的分析主要集中于四點：一是權(quán)利安排不合理，社會伙伴和利益相關(guān)者的有效參與不足[6]；二是政策實施的交易成本提高，抑制利益相關(guān)者的參與積極性[7]；三是相關(guān)配套政策供給滯后，責(zé)任共擔(dān)機(jī)制缺失[8]；四是政治、制度和文化背景因素的差異影響NQF認(rèn)可度[9]，政策難以在短期內(nèi)奏效。學(xué)者們對中東歐NQF政策困境的反思性分析多停留于政策執(zhí)行層面，而對政策制定中的選擇理性問題關(guān)注較少，要正確把握中東歐NQF政策制定中的選擇理性問題，需要理解“它作為手段或者目的與人的行動的關(guān)系”[10]。合理性是衡量這種關(guān)系的尺度，它有助于解釋中東歐NQF政策制定困境的原因，有助于為困境突圍提供行動方向。

一、NQF 政策選擇合理性的含義

就個人或組織而言，“政策制定是尋找、選擇和建立個人或組織的價值與決策之間滿意關(guān)系的過程”[11]。政策選擇意味著依據(jù)某些價值系統(tǒng)對政策制定環(huán)節(jié)所涉及的問題進(jìn)行策略性分析，以選擇偏好方案的行動。合理性作為是社會行動的尺度，政策選擇的合理性是政策制定過程中的關(guān)鍵問題。赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）認(rèn)為：“判斷行動合理性，首先要確定根據(jù)誰的目標(biāo)、依據(jù)什么價值體系?！盵12]因此，明確政策選擇體現(xiàn)何者意志以及依循何種價值尺度，是分析NQF政策選擇合理性的前提。

（一）NQF政策選擇的國家意志

詹姆斯·馬奇（James March）和約翰·奧爾森（Johan Olsen）指出：“政策活動是行動者通過討價還價、協(xié)商、結(jié)成聯(lián)盟以及交易等過程而匯聚產(chǎn)生的集體行動?！盵13]個性、多元、復(fù)雜甚至沖突的政策選擇偏好，必然要求一個“統(tǒng)一”的公共權(quán)威予以協(xié)調(diào)，為相容的偏好排先后，為不相容的偏好定取舍，以促成政策共識的達(dá)成。NQF屬于國家教育制度、勞動制度的頂層制度設(shè)計[14]，其相關(guān)政策選擇必然需要“國家”這一代表公共權(quán)威和普遍意志的特殊主體發(fā)揮作用，調(diào)節(jié)政策偏好沖突，動員社會資源，解決好人力資源開發(fā)與配置的效率、公平等公共問題。

NQF政策選擇的國家意志，集中體現(xiàn)為代表國家最高權(quán)力系統(tǒng)的行政、立法、司法等國家機(jī)構(gòu)在政策選擇中的政治意愿和行動。一方面，作為一種主觀意愿，它反映了國家機(jī)構(gòu)對NQF政策問題的認(rèn)知度，表現(xiàn)為選擇時的理念；另一方面，作為一種主體行動，它指涉了國家機(jī)構(gòu)在NQF政策選擇上履行公共職能和兌現(xiàn)自身承諾的作為。NQF政策旨在實現(xiàn)個體職業(yè)可持續(xù)發(fā)展和終身學(xué)習(xí)、推動社會技術(shù)技能積累體系建設(shè)、搭建國家資格有機(jī)銜接和溝通的“立交橋”等，這一切都必須有國家機(jī)構(gòu)的強(qiáng)力行動。也就是說，NQF政策選擇由國家機(jī)構(gòu)及公共決策權(quán)力的特殊性質(zhì)所規(guī)范，并與國家機(jī)構(gòu)的責(zé)任和行動密切相關(guān)。

（二）NQF政策選擇的完整合理性

馬克斯·韋伯（Max Weber）認(rèn)為合理性（rational）包含價值合理性和工具合理性兩個互相交織的核心構(gòu)件，二者在人類的社會行動中以某種相互關(guān)系而存在。其中，價值合理性是行動主體對自身實踐活動價值與意義的自覺把握，強(qiáng)調(diào)“行動主體對一個包含在特定行動中的無條件的內(nèi)在價值的純粹信仰”[15]，它追求行動的終極意義，對工具和技術(shù)等手段關(guān)注較少。與價值合理性相異，工具合理性即目的合理性，它“取決于對客體在環(huán)境中的表現(xiàn)和客體表現(xiàn)的預(yù)期，行動主體會把這些預(yù)期用作‘條件’或‘手段’以實現(xiàn)自身的理性追求和特定目標(biāo)”[16]，主張行動者基于效用目的而創(chuàng)造、選擇并使用工具，強(qiáng)調(diào)將目的、手段和附帶后果作為權(quán)衡依據(jù)，關(guān)注工具的實踐操作性，而對工具所蘊(yùn)含的價值和意義關(guān)注較少。

NQF政策選擇合理性的衡量也需依循合理性的完整尺度。歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心（Cedefop）指出，“NQF政策不僅是涉及一組資格和資格等級描述的技術(shù)問題，它還是將多元利益相關(guān)者聚集在一起商討資格與技能政策的政治性問題”[17]。作為一項體現(xiàn)國家意志的行為，NQF政策選擇的焦點并非止于借助資格體系實現(xiàn)人力資源開發(fā)與配置效率的最大化，更在于充分考慮多元主體對政策的認(rèn)可與行動意愿等因素。前者依循工具合理性，重視選擇的合目的性，關(guān)注經(jīng)費(fèi)與技術(shù)援助、智力支持等資源的獲得，以及與經(jīng)濟(jì)需求的關(guān)聯(lián)性等價值實現(xiàn)；而后者依循價值合理性，重視政策選擇的合法性，關(guān)注政策支持和認(rèn)同度，致力于確認(rèn)個體職業(yè)可持續(xù)發(fā)展和終身學(xué)習(xí)的意義，增進(jìn)各級各類資格的融通性、等值性和可獲得性，促進(jìn)教育資格證書與職業(yè)資格證書獲得者在政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)益上的平等，保障個體的受教育權(quán)、學(xué)習(xí)權(quán)、就業(yè)權(quán)等基本權(quán)利，促進(jìn)社會公平和正義。借此，本文以中東歐國家深刻的社會轉(zhuǎn)型為背景，以各國的官方文件、提交給歐盟國際組織的自評報告、國際勞工組織的調(diào)查報告為基礎(chǔ)，分析各國在NQF政策選擇中的意愿和行動表征及其對政策實踐的內(nèi)在影響。

二、“一體四面”：愿景層面上中東歐NQF政策選擇的共性

新制度主義學(xué)者將NQF政策選擇解釋為“制度同構(gòu)（institutional isomorphism）”或“教育組織的全球模式”[18]的具體體現(xiàn)，并從社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度進(jìn)行了較為詳盡的分析?；谏鐣W(xué)視角，學(xué)者Young強(qiáng)調(diào)知識社會對資格體系的新需求，關(guān)注NQF政策背景下個體的學(xué)習(xí)權(quán)、就業(yè)權(quán)與生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)[19]；基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，學(xué)者Raffe關(guān)注NQF作為新自由主義教育運(yùn)動的重要組成，及其在促進(jìn)失業(yè)問題解決、人力資源有序流動中的功能[20]；基于管理學(xué)視角，F(xiàn)ernie和Pilcher關(guān)注NQF作為促進(jìn)資格融通的重要工具，及其在教育質(zhì)量保障中的關(guān)鍵作用，以及對教育與培訓(xùn)系統(tǒng)革新的影響[21]?；诩扔醒芯?，本文的研究重點并非在某一理論視角下梳理中東歐某一國家NQF政策選擇歷程，而是關(guān)注蘊(yùn)含其中的國家意愿和行動的共同傾向，以及這種共同傾向所帶來的實踐限度。

在市場化和全球化背景下，中東歐各國基于資源依賴和資格體系協(xié)同的全局考慮，表現(xiàn)出響應(yīng)EQF的戰(zhàn)略傾向，這在宏觀上塑造了各國國家機(jī)構(gòu)在NQF政策選擇上的激勵機(jī)制，也在微觀上影響了其選擇意愿和行動。國家戰(zhàn)略舉措、意愿和行動共同決定了各國在NQF政策選擇上的國家意志和功能定位，而政策選擇則內(nèi)生其中。根據(jù)Cedefop的報告內(nèi)容，大致可以勾勒出各國在愿景層面上NQF政策選擇的共同國家意志[22]：其一，參照EQF，描述本國NQF基本要素，定義學(xué)習(xí)成果，破除教育系統(tǒng)內(nèi)多元資格分隔的壁壘；其二，明確教育與培訓(xùn)體系之間的關(guān)系，逐步放開資格認(rèn)證范圍，囊括正式學(xué)習(xí)、非正式學(xué)習(xí)、非正規(guī)學(xué)習(xí)的成果，明晰資格之間橫向溝通與縱向銜接的關(guān)系，倡導(dǎo)綜合子框架的松散型框架，實現(xiàn)多元資格間的融通；其三，引入EQF的八級資格等級、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、重建機(jī)構(gòu)、修訂法律條文，確保與EQF的對接，實現(xiàn)國內(nèi)和國外資格的互認(rèn)。為實現(xiàn)國家意志，各國典型的政策選擇包括：為資格的表征、分類、分級、認(rèn)定與轉(zhuǎn)換創(chuàng)造一個統(tǒng)一的體系，包括資格溝通與銜接政策、共同語言政策、利益相關(guān)者參與政策、質(zhì)量規(guī)制政策、資格互認(rèn)政策等。各國愿景層面上NQF政策選擇中國家意志的體現(xiàn)見圖1。從Cedefop的報告來看，雖然各國的政策目標(biāo)和重點存在差異性，但對政策功能的定位也呈現(xiàn)出一些共性特征，見圖2。

圖1 中東歐各國在愿景層面上NQF 政策選擇的共同國家意志

圖2 中東歐各國NQF 政策選擇共同傾向

（一）一體：以學(xué)習(xí)成果互聯(lián)互通互認(rèn)為本體

學(xué)習(xí)成果被各國視為提高國家資格互聯(lián)、互通、互認(rèn)的核心。OECD將資格框架定義為：“根據(jù)一套獲取一定學(xué)習(xí)成果登記的標(biāo)準(zhǔn)對資格進(jìn)行開發(fā)和分類的工具”[23]，學(xué)習(xí)成果充分涵蓋各級各類資格，直觀反映學(xué)習(xí)者知道什么、能做什么和理解什么，表征資格的適用范圍和市場價值。各國為協(xié)同多元分隔的資格體系，縮小各級各類資格在課程設(shè)置、教學(xué)方法、學(xué)習(xí)時間、教育法律等過程投入上的差別，參照EQF，從過程取向轉(zhuǎn)向了結(jié)果取向，采用學(xué)分、學(xué)習(xí)單元、資格模塊等學(xué)習(xí)成果形式，倡導(dǎo)多種形式學(xué)習(xí)成果積累、認(rèn)定、轉(zhuǎn)換。相比于早期基于學(xué)習(xí)投入的資格體系，基于學(xué)習(xí)成果的方法使得資格分級、認(rèn)定和溝通更具便捷性與可行性，然而各國基于學(xué)習(xí)成果的資格體系大多獨(dú)立于原有課程體系，以愛沙尼亞、斯洛文尼亞和斯洛伐克等國的職業(yè)資格體系最為突出。這種人為地割裂學(xué)習(xí)過程與學(xué)習(xí)成果關(guān)聯(lián)的做法，與個體職業(yè)可持續(xù)發(fā)展與終身學(xué)習(xí)的政策期待并不相符，難以在人力資源開發(fā)與配置中發(fā)揮積極作用。

（二）四面：以融通、綜合、統(tǒng)一、協(xié)同為支柱

中東歐各國圍繞“學(xué)習(xí)結(jié)果互聯(lián)互通互認(rèn)”的核心功能，從融通、綜合、統(tǒng)一、協(xié)同四個方面予以細(xì)化。

1.融通：重新定義學(xué)習(xí)成果，破除職業(yè)教育與繼續(xù)教育、普通教育與職業(yè)教育的壁壘

“融通”強(qiáng)調(diào)可參照、更透明、更靈活的學(xué)習(xí)路徑設(shè)計，致力于增進(jìn)學(xué)習(xí)成果間的銜接與轉(zhuǎn)換，提升學(xué)習(xí)者的發(fā)展空間，促進(jìn)社會人員流動和就業(yè)[24]。從報告來看，各國一方面增加了資格數(shù)量，以破除初等職業(yè)教育與繼續(xù)職業(yè)教育的界限，另一方面又倡導(dǎo)職業(yè)教育與普通教育的銜接，提高資格間的連貫性。資格融通為理解各級各類資格的溝通提供了新視角，但這種融通以職業(yè)資格向教育資格的單向認(rèn)定與轉(zhuǎn)換為主，“很多國家的‘學(xué)術(shù)漂移’現(xiàn)象嚴(yán)重，資格體系偏向于教育資格的獲得，而非以職業(yè)實踐為導(dǎo)向”[25]。

2.綜合：溝通各級各類學(xué)習(xí)成果，改變資格并立的模式

“綜合”強(qiáng)調(diào)跨越普通教育、職業(yè)教育與培訓(xùn)、繼續(xù)教育、非正式非正規(guī)教育的鴻溝，建立多層次、多通道的學(xué)習(xí)入口和出口，改變傳統(tǒng)資格體系中的資格并立局面，促進(jìn)資格等值互認(rèn)。報告中，各國參照EQF，大都設(shè)計了從正規(guī)教育與培訓(xùn)到非正式非正規(guī)學(xué)習(xí)，涵括先前學(xué)習(xí)成果認(rèn)定體系、職業(yè)和培訓(xùn)學(xué)分轉(zhuǎn)換體系、基于博洛尼亞框架的高等教育學(xué)分轉(zhuǎn)換體系的綜合性資格體系。相比于以往分隔的資格體系，各國綜合性資格體系設(shè)計旨在以更一致的方式、在更大系統(tǒng)范圍內(nèi)實現(xiàn)資格銜接和溝通，但“這一綜合仍然非常有限”[26]。各國的綜合性資格體系只是一種高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育并軌的部分資格框架，并非完整意義上的NQF。

3.統(tǒng)一：統(tǒng)一學(xué)習(xí)成果的表征形式，破解標(biāo)準(zhǔn)混亂的難題

“統(tǒng)一”強(qiáng)調(diào)整體設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，增進(jìn)資格的可比性和可獲得性，推進(jìn)各級各類學(xué)習(xí)成果和學(xué)分的積累和轉(zhuǎn)換，使多元分割的資格體系變得清晰、有序。從報告來看，各國在實現(xiàn)統(tǒng)一這一功能上表現(xiàn)出兩方面的共同特點：一是體現(xiàn)國家權(quán)威，各國在機(jī)構(gòu)設(shè)置上確立了由國家權(quán)力系統(tǒng)主導(dǎo)的格局，以保證NQF的公信力；二是凸顯規(guī)則的重要性，強(qiáng)調(diào)通過法律條文保障NQF標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性和溝通性。各國以開發(fā)單元標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)為抓手，保障學(xué)習(xí)成果的基本質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)課程標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的對接，教育資格與職業(yè)資格的等值互認(rèn)，以期保持教育系統(tǒng)與勞動力市場間的必要張力與平衡。各國基于資格分割的傳統(tǒng)體系以及降低改革成本的考慮，大多選擇部分銜接的松散型NQF設(shè)計，引入國家資格層面的綜合性框架，但“同時允許各級各類框架內(nèi)和框架之間的實質(zhì)性‘區(qū)分’”[27]，這種既綜合又區(qū)分的統(tǒng)一，在實踐中易引發(fā)資格溝通不暢、資格框架質(zhì)量監(jiān)管目標(biāo)模糊等困境。

4.協(xié)同：探索平等協(xié)商的模式，扭轉(zhuǎn)學(xué)習(xí)成果開發(fā)與使用脫節(jié)的局面

“協(xié)同”強(qiáng)調(diào)NQF資格體系的響應(yīng)性、靈活性和滲透性，減小教育系統(tǒng)與勞動力市場間的信息壁壘，增進(jìn)多元主體在人力資源開發(fā)與配置系統(tǒng)中的合作行動。報告中，各國設(shè)定了EQF國家協(xié)調(diào)點（the EQF national coordination point，EQF NCP），并將雇主、工會、行業(yè)協(xié)會等多元主體參與視為實現(xiàn)協(xié)同功能的關(guān)鍵條件。一是基于多方參與的協(xié)同。各國大都出臺了規(guī)定利益相關(guān)方權(quán)責(zé)的法律條文，成立了實施與EQF對接的組織機(jī)構(gòu)，并與博洛尼亞進(jìn)程的專家組建立了合作關(guān)系。雖然各國利益相關(guān)者參與的程度有所增加，但參與者大多選擇了滿足教育與培訓(xùn)需求的政策目標(biāo)，而較少考慮勞動力市場的需求[28]。二是基于信息公開的協(xié)同。到2017年底，捷克、愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞、斯洛文尼亞、斯洛伐克已經(jīng)在EQF NCP的協(xié)助下，建立了國家資格數(shù)據(jù)庫和資格登記平臺，綜合分析資格的橫向水平與縱向?qū)蛹?，發(fā)布學(xué)習(xí)成果的系統(tǒng)信息，以期助力個體的發(fā)展與流動，為雇主提供勞動者技術(shù)技能水平的信息，減小人力資源供求雙方的信息不對稱，加強(qiáng)國家對人才培養(yǎng)質(zhì)量的監(jiān)管，為科學(xué)、公正、合理的政策設(shè)計提供支持。

總體來看，各國一方面致力于借力EQF，設(shè)計綜合性的NQF，以快速打破正規(guī)教育與非正規(guī)教育、非正式教育之間的壁壘，更好地促進(jìn)學(xué)習(xí)成果的溝通、銜接；另一方面又面臨著認(rèn)真審視本國資格體系傳統(tǒng)與改造傳統(tǒng)體系之間的權(quán)衡問題。在獲得歐盟智力、技術(shù)、資金援助經(jīng)濟(jì)增長的政績觀與有限的資源條件下，各國在政策選擇時對與歐盟接軌和保留傳統(tǒng)持傾向性態(tài)度。

三、工具合理性強(qiáng)勢：中東歐NQF 政策選擇傾向面臨的挑戰(zhàn)

從中東歐各國NQF政策選擇的共同傾向來看，無論是與EQF對接的意愿還是保留傳統(tǒng)資格體系的創(chuàng)新性行動，都帶有較強(qiáng)的工具合理性傾向，這種傾向在政策選擇中主要表現(xiàn)為功利性取向與技術(shù)性取向。

NQF政策選擇中的功利性取向，主要是指各國將NQF作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的工具，通過政治權(quán)力主觀上將NQF視為從歐洲獲取資金、智力與技術(shù)支持、政策支持的工具。在歐洲教育整體競爭更加激烈以及博洛尼亞進(jìn)程（Bologna Progress）對資格同質(zhì)性、可轉(zhuǎn)移性、市場化目標(biāo)追求的背景下，盡管中東歐有些國家并非“自愿”參考EQF，但大部分國家“在不考慮背景差異，也不了解如何制定和實施框架所有方面的情況下就無條件地借鑒并實施EQF”[29]，將其視為各國有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和統(tǒng)籌社會系統(tǒng)的戰(zhàn)略性工具，并在短時間內(nèi)快速“復(fù)制” EQF模式。報告中，阿爾巴尼亞、保加利亞、克羅地亞、黑山、羅馬尼亞、斯洛伐克一開始就有著復(fù)制EQF高級形態(tài)并進(jìn)行系統(tǒng)性改革的傾向，這與基于TVET基礎(chǔ)設(shè)施較完備國家的政策選擇存在很大出入。立陶宛效仿EQF的做法，強(qiáng)調(diào)資格評估的完全市場化和合同化，以擺脫集中評估的模式，而傳統(tǒng)上，立陶宛政府規(guī)制卻在資格評估系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用。這種通過排除熟悉的和值得信賴的資格和資格認(rèn)定體系，在市場化機(jī)構(gòu)比較薄弱的條件下來減少政府規(guī)制的做法，表現(xiàn)出過于功利的傾向。再如，克羅地亞、阿爾巴尼亞基于傳統(tǒng)資格體系認(rèn)定先前學(xué)習(xí)的做法，雖然增進(jìn)了部分技術(shù)技能人才的流動機(jī)會，但在入學(xué)指標(biāo)分配、平等就業(yè)權(quán)以及公共服務(wù)提供等關(guān)鍵問題上產(chǎn)生的不平等，讓這一政策在執(zhí)行中也飽受詬病。

NQF政策選擇中的技術(shù)性取向，主要是指各國在選擇本國NQF的政策目標(biāo)時簡化EQF的政策模板，強(qiáng)調(diào)通過程序化的規(guī)則、模式、方法來達(dá)成與EQF政策標(biāo)準(zhǔn)的“一致”，而對促進(jìn)個人終身學(xué)習(xí)的發(fā)展和完善關(guān)注不夠。這種目標(biāo)設(shè)定其實是將NQF的建設(shè)視為一種技術(shù)化實踐，而對NQF本身以及其變化的復(fù)雜性估計不足。在標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)的指引下，中東歐大多數(shù)國家在教育和培訓(xùn)系統(tǒng)中引入了基于EQF的語言和概念，以期增進(jìn)系統(tǒng)的透明性和連貫性。然而，新語言未必能滿足政策期待，克羅地亞、阿爾巴尼亞、黑山基于學(xué)習(xí)者能力的資格框架，在引入基于學(xué)習(xí)單元和模塊的方法以及復(fù)雜的技術(shù)語言后，由于簡單地取代了傳統(tǒng)的、熟悉的語言，反而產(chǎn)生了相反的效果。

中東歐NQF政策選擇的功利性與技術(shù)性傾向，其根源在于對工具合理性的理念偏好。工具合理性崇尚操作主義，它偏好在多種行動方案中尋求利益最大化，這種傾向下的NQF政策選擇強(qiáng)調(diào)追求顯性價值，而忽視對個體可持續(xù)發(fā)展、社會福利、社會公正、社會融合等隱性理念的關(guān)照。工具合理性的強(qiáng)勢與價值合理性的式微使完整的合理性關(guān)系失衡，這在中東歐NQF政策制定過程中有所體現(xiàn)。

第一，融通性與發(fā)展性的價值沖突。雖然基于單元或模塊的學(xué)習(xí)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)被視為導(dǎo)向更強(qiáng)的靈活性和更好的資格融通，但是在某些情況下，它們也被視為弊端。為了滿足勞動力市場的短期要求，秉持成本效益的短期教育與培訓(xùn)項目，以及針對就業(yè)導(dǎo)向的短期培訓(xùn)活動等一系列縮短教育計劃的愿望，使學(xué)習(xí)者未能擁有終身學(xué)習(xí)的能力，呈現(xiàn)出職業(yè)教育技能化和短期化的傾向，與NQF政策目標(biāo)中提高個體終身學(xué)習(xí)能力與技術(shù)技能水平的理念相沖突。比如斯洛伐克將基于NQF的資格單元體系與職業(yè)教育模塊化視為一種鞏固低技術(shù)技能合格從業(yè)者供應(yīng)的方式[30]，這與“知識經(jīng)濟(jì)”的“知識工作者”的理念相矛盾。

第二，部分綜合與統(tǒng)一性的目標(biāo)背離?；谫Y格分割體系的綜合性框架與統(tǒng)一的框架政策目標(biāo)相背離，綜合性的NQF政策目標(biāo)是由兩種截然不同的分類系統(tǒng)合并而來的：一種側(cè)重于通用技術(shù)技能，另一種側(cè)重于專業(yè)領(lǐng)域，因此讓不同資格體系中相同的資格“級別”代表相同的“價值”是不可實現(xiàn)的[31]。盡管各國通過引入平行的并軌結(jié)構(gòu)來建構(gòu)綜合性框架，但只在層級上將學(xué)術(shù)資格和職業(yè)資格置于框架的同一水平，并不足以賦予學(xué)習(xí)者同等權(quán)利。從這個角度看，大多數(shù)國家綜合性NQF設(shè)計中的資格溝通只是形式上的統(tǒng)一。

第三，管理主義與協(xié)同模式的定位抵牾。中東歐國家效仿EQF政策設(shè)計，高度重視基于平等協(xié)商的多元利益相關(guān)者協(xié)同，但大多數(shù)國家都需要制定新的法律法規(guī)，以明確利益相關(guān)方如何跨部門合作的問題[32]。克羅地亞國家資格框架確立了框架建設(shè)的主要機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者的角色和責(zé)任，以確保利益相關(guān)者達(dá)成廣泛共識，但卻減緩了政策決策的過程。并且，在諸如保加利亞、匈牙利、波蘭、斯洛伐克、羅馬尼亞、愛沙尼亞等有著集中式管理傳統(tǒng)的國家，創(chuàng)建新NQF最終并非是利益相關(guān)者的協(xié)商結(jié)果，而是更加強(qiáng)調(diào)管理者的專業(yè)知識。由此可見，包容性和協(xié)商性等協(xié)同模式的政策選擇與統(tǒng)一管理的目標(biāo)定位之間存在一定的張力，處理不當(dāng)會延緩NQF建設(shè)的進(jìn)程。

四、工具合理性與價值合理性的統(tǒng)合：中東歐NQF 政策選擇的內(nèi)在要求

綜觀中東歐NQF政策選擇傾向，雖然各國都強(qiáng)調(diào)建立開放、統(tǒng)一的資格體系，但實踐中資格分立的傳統(tǒng)并未完全打破，反而在某些方面又加固了傳統(tǒng)資格體系的合理性，產(chǎn)生工具合理性遮蔽價值合理性。理性地審視中東歐各國NQF政策選擇的傾向，在不否定工具合理性作用的同時，我們更需要反思這種選擇以EQF為模板和沿用傳統(tǒng)資格體系的政策傾向，它對學(xué)習(xí)成果的互聯(lián)互通互認(rèn)的現(xiàn)實制約甚至某種背離。NQF政策選擇困境的核心問題是國家意愿和行為在目的與手段上的失衡，即追求獲得外部資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工具性目標(biāo)，而輕視促進(jìn)個體終身學(xué)習(xí)和發(fā)展、促進(jìn)社會公正等價值目標(biāo)。

反思中東歐NQF政策選擇的困境，需要超越工具合理性的主導(dǎo)，實現(xiàn)工具合理性與價值合理性的統(tǒng)合?！敖y(tǒng)合”意指統(tǒng)一與融合，統(tǒng)合NQF政策選擇中工具合理性與價值合理性，既要看到當(dāng)前政策選擇所面臨的現(xiàn)實束縛，也要明確政策選擇所堅持的理念路線，正確處理政策手段選擇與理念追求進(jìn)程中的能力與目標(biāo)、效率與可持續(xù)發(fā)展、形式與內(nèi)容等基本矛盾。

第一，匹配能力與目標(biāo)。中東歐NQF政策選擇進(jìn)程中效仿EQF模式為其帶來了很多便利，快速形成了與EQF相似的框架，加快其融入歐洲一體化的進(jìn)程，但是快速建立框架的同時也為框架的良性運(yùn)行埋下了隱患。NQF政策選擇，并不是一味地“復(fù)制”經(jīng)驗，也不是要“一刀切”廢除傳統(tǒng)的資格政策，而是強(qiáng)調(diào)在借鑒別國經(jīng)驗的過程中更加關(guān)注本國的政治、制度和文化背景，匹配國家機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段的能力與政策目標(biāo)。NQF政策選擇必須以對國家、經(jīng)濟(jì)和國家機(jī)構(gòu)能力的根本性重新思考為前提。政策選擇進(jìn)程中，有必要充分理解政策復(fù)雜性，建立并完善NQF國家統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，依據(jù)國家行政要求和社會需要設(shè)定資格認(rèn)證組織、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，堅持促進(jìn)資格自由流動與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合，以漸進(jìn)的方式，深化調(diào)整和完善資格制度，擴(kuò)大行業(yè)組織、社會力量的參與度，發(fā)揮多元主體在NQF政策制定和執(zhí)行中的積極作用。

第二，平衡效率與可持續(xù)發(fā)展價值。中東歐各國基于工具合理性的政策選擇，在一定程度上提高了人力資源開發(fā)與配置的效率。處于社會轉(zhuǎn)型期的中東歐各國亟需向人力資源強(qiáng)國邁進(jìn)，其NQF政策目標(biāo)需重點關(guān)注社會公平問題，涉及諸如改善非正式非正規(guī)學(xué)習(xí)者的受教育機(jī)會，以及推進(jìn)教育過程民主化等問題，這就決定了其NQF政策選擇不能一味地考慮與EQF的對接所帶來的資源回報，以及依賴傳統(tǒng)資格體系的成本節(jié)約，還應(yīng)充分考慮個體職業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會公平正義等政策價值實現(xiàn)。由此，一方面可以將NQF政策內(nèi)化到各國人力資源開發(fā)與配置體系完善的進(jìn)程中，設(shè)計多層次、多通道的NQF，對接課程標(biāo)準(zhǔn)與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實施能力本位的教育與學(xué)習(xí)成果導(dǎo)向的學(xué)習(xí)相結(jié)合，全面發(fā)展學(xué)習(xí)者的能力，讓每個有能力的學(xué)習(xí)者都能獲得相應(yīng)的資格等級、身份和地位，并在勞動力市場中找準(zhǔn)自己的位置以發(fā)揮能力。另一方面，必須更加突出社會公平正義，強(qiáng)調(diào)將有限的社會資源向非正式非正規(guī)學(xué)習(xí)者傾斜，通過改革評估機(jī)制，完善資格認(rèn)證程序，對其在工作場所和通過自學(xué)所積累的技術(shù)技能與知識予以合法確認(rèn)，授予其相應(yīng)的資格證明，這對各國解決就業(yè)危機(jī)、促進(jìn)終身學(xué)習(xí)以及社會的長期穩(wěn)定發(fā)展和社會公平正義的形成具有重要意義。

第三，統(tǒng)一形式與內(nèi)容。中東歐NQF政策選擇問題的關(guān)鍵在于目的與手段的倒置。當(dāng)前，中東歐各國主要著眼于對理想目標(biāo)的細(xì)化，即以EQF為范本，將標(biāo)準(zhǔn)體系與質(zhì)量保證體系建設(shè)、多元利益相關(guān)者參與視為重要政策目標(biāo)，而這有可能忽略教育與培訓(xùn)體系改革的其他優(yōu)先項。中東歐NQF政策選擇的實質(zhì)是如何借鑒經(jīng)驗為我所用，即真正需要借鑒的不是模式所表現(xiàn)出的形式，而是模式中所包含的理念和規(guī)則。隨著中東歐國家對NQF認(rèn)識水平的提高，借鑒的模式內(nèi)涵會越來越豐富。如果政策學(xué)習(xí)僅僅是限于法律、制度與組織等外在形式的學(xué)習(xí)，那么學(xué)習(xí)的過程將是無止境的。借鑒EQF的某種形式并非真正的學(xué)習(xí)，只有建構(gòu)遵循本國發(fā)展邏輯的規(guī)則體系并保障體系中涉及的平等權(quán)利，才能一勞永逸。

五、總結(jié)與討論

NQF政策選擇是促進(jìn)各級各類教育有序溝通與銜接、優(yōu)化人力資源開發(fā)與配置秩序的關(guān)鍵問題。當(dāng)前中東歐NQF政策選擇的主要矛盾表現(xiàn)為：過度強(qiáng)調(diào)本國NQF與EQF對接以及節(jié)約改革成本的工具合理性。反觀我國NQF建設(shè)的相關(guān)政策，也有可能陷入類似的困境，即重視效率和局部利益的工具合理性，而輕視作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的資格的公益屬性，產(chǎn)生理性設(shè)計與現(xiàn)實進(jìn)程的反差，進(jìn)而陷于內(nèi)卷化困境。

NQF的政策選擇包含國家意愿和行動不斷理性化的過程，又暗含著工具合理性與價值合理性之間的分裂。重視技術(shù)和強(qiáng)調(diào)外部資本依賴的工具合理性為NQF的政策深入提供了便利，但過度強(qiáng)調(diào)工具合理性，將倒置手段與目的的關(guān)系，遮蔽對公平、正義、可持續(xù)發(fā)展的價值追求，異化技術(shù)與主體的關(guān)系。通過對中東歐NQF政策選擇的分析，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在困境在于各國在選擇傾向上強(qiáng)勢的工具合理性對價值合理性的僭越，導(dǎo)致完整合理性關(guān)系失衡。對于發(fā)展中國家而言，NQF政策選擇的關(guān)鍵是要認(rèn)真考慮政策優(yōu)先事項以及選擇順序，保持工具合理性與價值合理性的平衡，在政策選擇中更加關(guān)注更廣泛的社會利益和人類福祉，關(guān)注終身學(xué)習(xí)體系的建設(shè)以及技能形成體系的建設(shè)，注重對個體生存與發(fā)展權(quán)益的保障與社會福利的配給，調(diào)整政策選擇的理念與行動取向。更重要的是，要堅持在發(fā)揮工具合理性驅(qū)動作用的同時，超越工具合理性，進(jìn)一步凸顯價值合理性的作用，將他國經(jīng)驗視為本國NQF建設(shè)與完善的補(bǔ)充性力量，而不是作為重塑本國框架體系的范本，進(jìn)而使本國政策選擇所包含的取向更契合于國家增進(jìn)公共利益的理念。