突發(fā)公共衛(wèi)生事件下老舊小區(qū)改造規(guī)劃思考與應(yīng)對
——以廣西梧州市城區(qū)老舊小區(qū)改造專項(xiàng)規(guī)劃為例

文＿宋 洋［廣西城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院規(guī)劃三分院，副總規(guī)劃師，高級城市規(guī)劃師、注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師、咨詢工程師（投資），碩士］

林 融（廣西城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院規(guī)劃三分院，城市規(guī)劃師，碩士）

2020年新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情暴發(fā)，引發(fā)了業(yè)界對于其帶來的城鄉(xiāng)建設(shè)管理諸多問題的討論，對城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理、城鄉(xiāng)社區(qū)治理、大數(shù)據(jù)等進(jìn)行了重新審視。盡管2003年“非典”疫情暴發(fā)后，我國在應(yīng)對突發(fā)流行性疾病方面建立了一系列安全防范和應(yīng)急管理制度，但在本次新冠肺炎疫情的防控中，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村仍顯得有些無力和慌亂。作為城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)者，需要深入思考如何規(guī)劃設(shè)計(jì)出一套長遠(yuǎn)有效的城市公共健康保障系統(tǒng)，以加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)各地在本次疫情中暴露出的問題，以規(guī)劃為支撐，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)改造，補(bǔ)齊社區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施短板，在社區(qū)構(gòu)筑起第一道防疫“閘門”。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件與老舊小區(qū)改造

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念

2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類，其中，公共衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。同年2月26日，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件性質(zhì)、危害程度、涉及范圍，突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。

（二）老舊小區(qū)改造的現(xiàn)狀概況

我國當(dāng)前處于城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)人口規(guī)模仍在持續(xù)增加，住房剛需依舊旺盛。與此同時，在2000年以前建成的住宅小區(qū)中，仍然存在大量住房面積小、配套設(shè)施不全、人居環(huán)境差的老舊小區(qū)。2019年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳、財(cái)政部辦公廳聯(lián)合印發(fā)工作通知，決定將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，中央給予補(bǔ)助資金支持。根據(jù)國家部委有關(guān)工作要求，老舊小區(qū)改造的內(nèi)容主要包括小區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的改造、建設(shè)，房屋的修繕、改造，以及與小區(qū)直接相關(guān)的道路和基礎(chǔ)設(shè)施的改造提升等。2022年2月24日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人在國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會上介紹：“2019年至2021年，全國累計(jì)開工改造了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)11.5萬個，惠及居民超過2000萬戶，在各地改造過程中，共提升和規(guī)整水電氣熱信等各類管線15萬千米，加裝電梯5.1萬部，增設(shè)養(yǎng)老等各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施3萬多個?！崩吓f小區(qū)改造既是民生工程也是發(fā)展工程，是實(shí)施城市更新行動、改善人居環(huán)境質(zhì)量和提升社區(qū)治理水平的有效切入點(diǎn)，見圖1。

圖1 老舊小區(qū)增設(shè)停車位

（三）老舊小區(qū)改造在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用

從各地應(yīng)對新冠肺炎疫情的防控中不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)揮著非常重要的作用。各地根據(jù)疫情防控指揮部的工作要求，加強(qiáng)社區(qū)管理，除對來自疫區(qū)的人員采取居家隔離防護(hù)措施外，還承擔(dān)了上門體檢、走訪隔離住戶、分發(fā)隔離期生活物資等工作職責(zé)，有效節(jié)約了社會資源。基層社區(qū)尤其是老舊小區(qū)普遍存在醫(yī)療資源相對薄弱、環(huán)境衛(wèi)生較差、市政公用設(shè)施嚴(yán)重老化等問題，僅僅依靠社區(qū)并不能完全有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，亟須通過實(shí)施老舊小區(qū)改造，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施和市政公用設(shè)施建設(shè)，不斷優(yōu)化社區(qū)功能、提升居民居住環(huán)境質(zhì)量。同時，在實(shí)施老舊小區(qū)改造中還應(yīng)完善公眾參與機(jī)制，通過居民對城鄉(xiāng)建設(shè)管理的深度參與，創(chuàng)新社會治理體系，提升社會治理能力，加強(qiáng)社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控能力。

二、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的老舊小區(qū)改造規(guī)劃思考

（一）應(yīng)對思路

市政公用設(shè)施的陳舊、不完備和環(huán)境衛(wèi)生的臟、亂、差直接影響小區(qū)居民的日常生活與健康，是當(dāng)前老舊小區(qū)迫切需要解決的問題。只有改善老舊小區(qū)基礎(chǔ)環(huán)境空間，使居民的正常生活、生命健康得到保障，才能更好開展小區(qū)管理、安全衛(wèi)生防護(hù)工作。

而隨著城市人口的不斷擴(kuò)增和居民生活水平的不斷提高，人民群眾對物質(zhì)與精神生活品質(zhì)的追求也日漸提升，原有的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施已不能滿足和適應(yīng)人民群眾的生活需求，在一定程度上還存在基礎(chǔ)設(shè)施功能老化和缺失的情況。需要通過對原有落后設(shè)施尤其是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施的改造和優(yōu)化，滿足多元化的需求，構(gòu)建舒適、健康、豐富的公共活動空間，筑牢衛(wèi)生服務(wù)體系的“網(wǎng)底”，守住群眾生命健康的第一道防線。

同時，還應(yīng)積極營造健康文化氛圍，通過改造設(shè)計(jì)健康文化空間，加強(qiáng)對人民群眾的健康教育，倡導(dǎo)和培養(yǎng)健康的生活方式，增進(jìn)群眾的交流融合，有利于其增強(qiáng)身體素質(zhì)，提升抵御疾病的能力。

當(dāng)前，老舊小區(qū)的管理比較松散、混亂，根源在于社區(qū)管理工作沒能深入到位。社區(qū)居委會與居民之間、居民與居民之間在小區(qū)管理問題上都缺乏有效溝通，小區(qū)居民對參與小區(qū)管理的熱情不高，導(dǎo)致很多基層工作難以有效開展，容易成為突發(fā)應(yīng)急防控工作中的隱患。因此，要通過實(shí)施老舊小區(qū)改造，加強(qiáng)社區(qū)、建設(shè)單位與群眾的溝通協(xié)調(diào)，尊重群眾個性化、差異化需求，做到“改哪里、怎么改由群眾拿主意”。只有讓群眾深度參與小區(qū)公共事務(wù)，不斷完善小區(qū)自治管理機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)“共謀、共建、共管、共享”，提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合能力。相關(guān)的思考與應(yīng)對策略見圖2。

圖2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件下老舊小區(qū)改造規(guī)劃思考與應(yīng)對策略框架圖

（二）改造策略

1.改善老舊小區(qū)設(shè)施，提升公共空間環(huán)境品質(zhì)

以完善老舊小區(qū)配套設(shè)施為切入點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注基本民生需求，著力解決居民迫切關(guān)心的用水、用電、用氣和公共配套等問題，并結(jié)合國家逐步推廣實(shí)行的生活垃圾分類管理制度，改造升級環(huán)衛(wèi)設(shè)施，優(yōu)化各類設(shè)施空間布局，建設(shè)功能齊全、設(shè)施完備、環(huán)境舒適的居住小區(qū)，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，進(jìn)一步提升小區(qū)居民的幸福感和獲得感。

2.彈性化改造公共空間，滿足日常使用與應(yīng)急保障需求

對老舊小區(qū)公共空間的改造，強(qiáng)調(diào)彈性化功能，力求能同時滿足日常使用與應(yīng)急保障需求。日?？勺鳛樾^(qū)居民的公共活動空間，而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)能結(jié)合應(yīng)急防控需要及時轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急保障空間，滿足小區(qū)應(yīng)急管理時緊急物資儲備、快遞包裹等應(yīng)急存放需求，或臨時改造為應(yīng)急救援場所和醫(yī)療救助點(diǎn)。

3.倡導(dǎo)健康生活理念，提高居民康養(yǎng)預(yù)防意識

完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施和宣傳教育設(shè)施，積極倡導(dǎo)健康生活理念，對危害公共健康的行為進(jìn)行警示宣傳教育，并通過設(shè)施改造為居民提供豐富的健身活動空間，引導(dǎo)居民科學(xué)運(yùn)動，增強(qiáng)自身免疫力，全面提升居民衛(wèi)生健康意識，在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，可以更加有效地進(jìn)行管控和疏導(dǎo)。

4.引導(dǎo)群眾自治共管，完善老舊小區(qū)管理體制

發(fā)揮調(diào)動小區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，引導(dǎo)群眾積極投入到小區(qū)改造與治理的工作中，堅(jiān)持“改造提升”與“居民自治”雙同步原則，完善小區(qū)管理體制，實(shí)現(xiàn)從“靠社區(qū)管”到“自治共管”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)疫情突發(fā)時，真正做到“防輸入、防擴(kuò)散、防蔓延”，清除防控“死角”。

三、梧州市城區(qū)老舊小區(qū)改造專項(xiàng)規(guī)劃

梧州市位于廣西壯族自治區(qū)東部，地處“三圈一帶”（珠三角經(jīng)濟(jì)圈、北部灣經(jīng)濟(jì)圈、大西南經(jīng)濟(jì)圈和珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶）交會節(jié)點(diǎn)，是廣西最靠近粵港澳大灣區(qū)的城市，為廣西“東大門”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，梧州市現(xiàn)狀符合老舊小區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的小區(qū)共287個，現(xiàn)狀居住戶數(shù)約4.33萬戶，占地面積24.04公頃。梧州市老舊小區(qū)現(xiàn)狀特點(diǎn)及問題主要為：（1）建造年份較久遠(yuǎn)，建筑物老化嚴(yán)重；（2）公共服務(wù)設(shè)施、停車位不足，缺乏小區(qū)自治服務(wù)機(jī)構(gòu)；（3）居民活動場地不足，衛(wèi)生環(huán)境有待提升；（4）小區(qū)居民以老年人較多，對養(yǎng)老設(shè)施、適老設(shè)施、無障礙設(shè)施需求較大；（5）消防設(shè)施不足，消防通道不滿足規(guī)范要求。為確保老舊小區(qū)改造科學(xué)有效推進(jìn)，特編制《梧州市城區(qū)老舊小區(qū)改造專項(xiàng)規(guī)劃》。

（一）規(guī)劃原則

1.堅(jiān)持以人為本，尊重群眾改造意愿

在落實(shí)老舊小區(qū)改造工作的過程中，要堅(jiān)持以人為本，將居民的健康和生命安全放在第一位，在尊重其意愿的前提下開展老舊小區(qū)改造工作，激發(fā)居民支持改造、參與改造的熱情。

2.堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵社會多方參與

老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)民生工程，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，充分調(diào)動小區(qū)居民和相關(guān)單位的積極性，形成多方力量共同參與老舊小區(qū)改造的良好氛圍，建立統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)有序的工作機(jī)制，確保改造工作順利實(shí)施，改造項(xiàng)目取得成效，提升小區(qū)居民的舒適度和滿意度。

3.堅(jiān)持深入調(diào)查，具體問題具體分析

深入分析不同老舊小區(qū)的特點(diǎn)和問題，針對不同區(qū)域、不同類型老舊小區(qū)的具體情況，制定不同的改造具體目標(biāo)和改造策略，解決各類老舊小區(qū)的實(shí)際改造問題。

4.堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，實(shí)行綜合改造

統(tǒng)籌考慮城市發(fā)展各方面的問題，綜合運(yùn)用法律、政策與行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各種資源和手段開展改造，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)和現(xiàn)代化城市全面融合的目標(biāo)，提高老舊小區(qū)突發(fā)事件防范和應(yīng)急處置水平。

（二）規(guī)劃思路

1.對全市老舊小區(qū)清查建庫

通過開展現(xiàn)場調(diào)研基本情況、居民意愿問卷調(diào)研等工作，全面梳理梧州市城區(qū)老舊小區(qū)情況，綜合確定各城區(qū)老舊小區(qū)范圍及規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上建立老舊小區(qū)信息數(shù)據(jù)庫。

2.建立老舊小區(qū)更新評價體系

通過對區(qū)位交通條件、人居環(huán)境指標(biāo)、設(shè)施配套指標(biāo)、建筑樓宇鑒定指標(biāo)、居民意愿指標(biāo)等方面進(jìn)行綜合評價，分析老舊小區(qū)現(xiàn)狀問題、改造需求、改造意愿等，為梧州市各城區(qū)推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作提供時序及改造方向等指引。

3.明確改造方案設(shè)計(jì)指引內(nèi)容

立足于中央、自治區(qū)相關(guān)政策支持，結(jié)合上位規(guī)劃和宜居城市建設(shè)要求，借鑒相關(guān)案例，以引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為目標(biāo)，依托梧州深厚的歷史底蘊(yùn)和建筑特色，明確老舊小區(qū)改造方案設(shè)計(jì)指引內(nèi)容。

4.合理測算改造項(xiàng)目投資規(guī)模

充分考慮老舊小區(qū)改造項(xiàng)目投入的可行性、可實(shí)現(xiàn)性和實(shí)效性，按照實(shí)際改造需求對老舊小區(qū)改造進(jìn)行分類評價，科學(xué)合理確定不同小區(qū)的改造方向、改造目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，明確資金投入重點(diǎn)和資金籌措方式，按改造標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投資規(guī)?？刂?。

（三）規(guī)劃內(nèi)容

堅(jiān)持立足實(shí)際，統(tǒng)籌兼顧，分類施策，建立模塊化、菜單式的項(xiàng)目選用體系，以標(biāo)準(zhǔn)化、普適性、可實(shí)施性為基本導(dǎo)向，結(jié)合突發(fā)應(yīng)急防控、海綿城市、無障礙設(shè)施等建設(shè)要求及居民意愿確定改造內(nèi)容，具體改造內(nèi)容采用菜單選擇式，重點(diǎn)對老舊小區(qū)的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和小區(qū)景觀環(huán)境整治等公共部分進(jìn)行改造提升。同時，對老舊小區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行分類管理、分年度計(jì)劃，有序指導(dǎo)梧州市改造工作順利推進(jìn)。

1.市政公用基礎(chǔ)設(shè)施改造

重點(diǎn)對老化的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)、更換和補(bǔ)充，治理小區(qū)老舊的管線、管網(wǎng)，完善相關(guān)市政配套設(shè)施，健全老舊小區(qū)的市政支撐體系，提高災(zāi)害防御能力。市政公用基礎(chǔ)設(shè)施改造分為小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、小區(qū)外部與小區(qū)直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施三部分，小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施改造主要包括小區(qū)道路、供水、排水、供電、供氣、照明、消防、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施，以及“三線”整治等。

2.完善功能配套提升居住品質(zhì)

綜合考慮小區(qū)人口規(guī)模和住宅建筑容量，科學(xué)測算配套設(shè)施的承載能力，重點(diǎn)解決老舊小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套不足、宅間空地利用率不高、設(shè)施使用不便、小區(qū)管理松散等問題，并優(yōu)化和完善老舊小區(qū)各項(xiàng)居住功能設(shè)施，補(bǔ)齊功能短板，進(jìn)一步改善老舊小區(qū)住宅居住條件，全面提升住房綜合品質(zhì)和居民幸福指數(shù)。結(jié)合小區(qū)實(shí)際，可利用小區(qū)既有建筑或閑置場地設(shè)置文化活動室、物業(yè)管理辦公室、便利商店、快遞收件箱等，對既有建筑進(jìn)行改造、裝修或增設(shè)設(shè)施等。新建建筑或新設(shè)設(shè)施平時用于小區(qū)文化活動、衛(wèi)生服務(wù)、公共管理、便民等服務(wù)，突發(fā)公共事件下兼顧臨時應(yīng)急場所，見圖3。

圖3 老舊小區(qū)增設(shè)健身設(shè)施

3.營造健康文化生活空間

在小區(qū)生活空間中融入防災(zāi)防疫觀念，在完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的前提下，整治提升小區(qū)景觀環(huán)境，完善小區(qū)活動空間和路徑，為居民提供運(yùn)動健身、交流學(xué)習(xí)的場地，如生態(tài)球場、養(yǎng)生步道、健身花園等。充分利用文化活動空間，開展運(yùn)動交流比賽、健康文化知識宣講等社區(qū)活動，培養(yǎng)健康生活習(xí)慣，形成健康生活文化氛圍，打造內(nèi)涵豐富、獨(dú)具特色的小區(qū)風(fēng)貌，增強(qiáng)小區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感，加強(qiáng)基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的抵抗力和戰(zhàn)斗力。

4.構(gòu)建老舊小區(qū)改造管理長效機(jī)制

按照“市級指導(dǎo)協(xié)調(diào)、城區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)、社區(qū)動員實(shí)施、居民共同參與”的原則構(gòu)建老舊小區(qū)改造組織框架，見圖4。深入實(shí)踐“共同締造”活動，由街道或社區(qū)負(fù)責(zé)組建老舊小區(qū)業(yè)主委員會，明確相關(guān)工作職責(zé)、權(quán)限等，發(fā)揮業(yè)主委員會溝通小區(qū)居民和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的“橋梁”作用。在改造過程中，加強(qiáng)與居民溝通，堅(jiān)持以小區(qū)居民為主體，做到“問計(jì)于民、問需于民”。在老舊小區(qū)內(nèi)組建黨支部，鼓勵小區(qū)思想覺悟高的黨員業(yè)主爭當(dāng)業(yè)主代表，充分發(fā)揮黨員模范帶頭作用，保障老舊小區(qū)改造任務(wù)順利完成。積極聯(lián)合社區(qū)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和優(yōu)秀黨員，組建文明宣導(dǎo)隊(duì)和義務(wù)物業(yè)服務(wù)隊(duì)，增強(qiáng)居民之間的凝聚力。對改造后的老舊小區(qū)開展“回頭看”活動，及時發(fā)現(xiàn)改造設(shè)施后期保養(yǎng)和管理等方面的問題，進(jìn)一步夯實(shí)改造成果，提升居民的居住舒適度和滿意度。

圖4 老舊小區(qū)實(shí)施組織架構(gòu)圖

5.分類分階段統(tǒng)籌有序推進(jìn)改造

根據(jù)改造內(nèi)容和改造需求，將梧州市城區(qū)老舊小區(qū)分為：安全及基本生活保障需求—基礎(chǔ)類、歸屬感及生活品質(zhì)需求—完善類、發(fā)展及美好生活向往需求—提升類，共三大類型進(jìn)行改造，見表1。充分結(jié)合各城區(qū)歷史文化內(nèi)涵及自身特色，將老舊小區(qū)風(fēng)貌主要分為河?xùn)|舊城騎樓歷史文化風(fēng)貌區(qū)、河西老城嶺南特色風(fēng)貌區(qū)和蒼海新城都市活力風(fēng)貌區(qū)，見圖5。同時，因地制宜，區(qū)分輕重緩急，按照“先民生后提升”的原則，根據(jù)各老舊小區(qū)迫切改造的方向和本地財(cái)政承受能力，統(tǒng)籌安排符合條件老舊小區(qū)的改造時序，按照2019年、2020年、2021年和2022—2025年4個批次進(jìn)行改造，見圖6。

表1 梧州市城區(qū)老舊小區(qū)改造內(nèi)容分類表

圖5 梧州市城區(qū)老舊小區(qū)整體風(fēng)貌分區(qū)及改造類型分布圖

圖6 梧州市城區(qū)老舊小區(qū)年度改造計(jì)劃圖

四、結(jié)語

本文結(jié)合新冠肺炎疫情的防控治理，針對老舊小區(qū)改造規(guī)劃進(jìn)行思考，分層級提出應(yīng)對思路與策略，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、加強(qiáng)老舊小區(qū)防控和治理能力、全面提升居民生活環(huán)境、促進(jìn)城市有機(jī)更新提供參考借鑒。