中國省級數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素分析

陳小華 祝自強(qiáng)

中國省級數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素分析

陳小華 祝自強(qiáng)

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

近年來，中國地方政府陸續(xù)開展了數(shù)字政府建設(shè)實踐，但各地數(shù)字政府發(fā)展水平卻呈現(xiàn)顯著差異。以中國大陸31個省級政府為研究對象，基于TOE理論框架，從技術(shù)、組織與環(huán)境三個維度對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素進(jìn)行實證研究。結(jié)果表明省級數(shù)字政府發(fā)展水平受多元復(fù)雜因素影響。除財政資源供給的影響不顯著外，技術(shù)管理水平、信息基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)注意力、府際競爭、公眾需求均與數(shù)字政府發(fā)展水平呈顯著正相關(guān)。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域位置等因素對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響并不明顯。在實踐上有助于深化對地方數(shù)字政府發(fā)展水平影響因素的認(rèn)識，也為地方數(shù)字政府建設(shè)提供政策啟示。

數(shù)字政府；公共服務(wù)；TOE框架；政府創(chuàng)新

一、問題的提出

新世紀(jì)以降，信息技術(shù)成為中國政府改革與治理創(chuàng)新的核心推動力之一[1]，信息技術(shù)持續(xù)助推電子政務(wù)創(chuàng)新實踐勃興。電子政務(wù)不僅提高了政府行政效率，而且增強(qiáng)了政府回應(yīng)性和政府透明度[2]。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)的突破式進(jìn)展，其在深刻影響人們生產(chǎn)生活方式的同時，也對政府治理構(gòu)成了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。為此，中共中央審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對于服務(wù)型政府建設(shè)意義重大。因此，中國各級政府都積極推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)一體化政務(wù)服務(wù)平臺，例如上海的“一網(wǎng)通辦”、浙江杭州的“城市大腦”、貴州的“一云一網(wǎng)一平臺”，這些實踐表明政府創(chuàng)新從電子政務(wù)階段逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)字政府階段[3]。

數(shù)字政府建設(shè)作為推動服務(wù)型政府建設(shè)和公共決策智慧化的重要手段，引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，相關(guān)研究如雨后春筍般持續(xù)涌現(xiàn)。在豐富的研究文獻(xiàn)中，有一個現(xiàn)象尚未展開實證分析：中國數(shù)字政府發(fā)展雖然已經(jīng)取得了可喜進(jìn)步，但各地區(qū)之間的數(shù)字政府發(fā)展水平差距較大。根據(jù)清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《2020數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》顯示，在省級評估中排名第一的上海（76.7）和排名末尾的青海（39.6）相差37.1分，而在副省級與省會城市評估中排名第一的深圳（82.2）和排名末尾的烏魯木齊（37.8）更是相差44.4分[4]。為什么地區(qū)之間的數(shù)字政府發(fā)展水平會形成較大差異？換言之，影響中國地方數(shù)字政府發(fā)展水平差異的因素有哪些呢？

為了回答上述問題，本文采用中國大陸31個省份的數(shù)據(jù)，基于技術(shù)、組織與環(huán)境框架（Technology-Organization-Environment，簡稱TOE），實證分析數(shù)字政府發(fā)展水平差異化的原因，識別影響省級數(shù)字政府發(fā)展水平的關(guān)鍵因素。本文以下部分的結(jié)構(gòu)安排如下：首先，將對數(shù)字政府的研究文獻(xiàn)進(jìn)行評述，并基于TOE框架提出本研究的理論分析框架與研究假設(shè)；其次，介紹研究樣本和數(shù)據(jù)來源，并闡述核心變量的測量和分析方法；再次，從技術(shù)、組織與環(huán)境三個維度進(jìn)行實證分析并得出結(jié)果；最后，討論和結(jié)論。

二、文獻(xiàn)述評

數(shù)字政府建設(shè)日益成為學(xué)術(shù)界格外關(guān)注的一個重要研究議題。綜觀數(shù)字政府建設(shè)研究的豐富文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府的研究主要聚焦在若干關(guān)鍵議題上。一是數(shù)字政府的內(nèi)涵與概念，有學(xué)者認(rèn)為數(shù)字政府發(fā)展歷久彌新，因此需從人類社會的歷史發(fā)展視角去加以理解[5]；也有學(xué)者提出數(shù)字政府是運用數(shù)字化思維實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，再造行政流程，優(yōu)化服務(wù)供給，增強(qiáng)公眾服務(wù)滿意度的一種新型政府形式[6]。二是數(shù)字政府的發(fā)展階段，有學(xué)者提出數(shù)字政府發(fā)展可以分為四個階段，即公告板、部分服務(wù)提供、門戶網(wǎng)站和互動式民主[7](pp11-15)；另有學(xué)者認(rèn)為數(shù)字政府發(fā)展歷程可劃分為政府信息化、電子政務(wù)與數(shù)字政府三個發(fā)展階段[8]。三是數(shù)字政府建設(shè)水平評估，由于數(shù)字政府部門內(nèi)部和外部兩方面建設(shè)，學(xué)者們由此認(rèn)為需要從內(nèi)外兼顧的角度對其進(jìn)行綜合評估[9]。四是數(shù)字政府建設(shè)水平的影響因素，有研究發(fā)現(xiàn)地方政府建設(shè)數(shù)字政府的動機(jī)和能力往往與當(dāng)?shù)財?shù)字政府發(fā)展水平呈正向關(guān)系[10]；還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)公民的持續(xù)使用意愿及其滿意度是各地數(shù)字政府建設(shè)背后的核心驅(qū)動要素[11]。五是政商關(guān)系與數(shù)字政府共建，作為數(shù)字政府建設(shè)的重要組成部分，學(xué)者們對政商關(guān)系理論、政商關(guān)系行動策略以及政商關(guān)系對數(shù)字政府的影響均進(jìn)行深入研究[12]。六是數(shù)字政府建設(shè)中的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，有學(xué)者提出政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享仍停留在初始階段的關(guān)鍵點是缺乏標(biāo)準(zhǔn)、運維、軟件及落實，未來應(yīng)重點研究數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的模式選擇[13]。七是數(shù)字政府的用戶使用和優(yōu)化路徑，學(xué)者們認(rèn)為公民作為數(shù)字政府建設(shè)的核心服務(wù)對象，其高需求和高期盼始終未得到滿足，因此提升公民體驗獲得感與滿意度是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要出發(fā)點[14]。

在眾多議題中，數(shù)字政府發(fā)展影響因素是影響未來更好建設(shè)數(shù)字政府的關(guān)鍵所在，值得深入研究。目前，數(shù)字政府發(fā)展影響因素的研究可以歸結(jié)為三種理論，即技術(shù)決定理論、技術(shù)執(zhí)行理論和技術(shù)—組織—環(huán)境模型（TOE）。技術(shù)決定論假定組織和個人會無差別的利用信息技術(shù)，致使官僚制政府組織發(fā)生全方位的變革，最終達(dá)到預(yù)期結(jié)果[15]。技術(shù)執(zhí)行理論認(rèn)為，與被執(zhí)行的信息技術(shù)相比較，客觀的信息技術(shù)會受到制度安排的制約，政府組織對于信息技術(shù)的利用會受到組織形態(tài)和官僚制度的左右[16](pp76-97)。技術(shù)—組織—環(huán)境模型（TOE）認(rèn)為，信息技術(shù)的引入和執(zhí)行對組織產(chǎn)生的影響，取決于組織所處的環(huán)境[17]。因此，學(xué)界普遍認(rèn)為除了信息技術(shù)之外，數(shù)字政府發(fā)展還受既定制度結(jié)構(gòu)、組織文化等諸多外部環(huán)境因素的影響。

雖然數(shù)字政府發(fā)展影響因素的理論研究相對成熟，但鮮有實證研究文獻(xiàn)探討數(shù)字政府發(fā)展的影響因素，與之密切相關(guān)的文獻(xiàn)則討論了電子政務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力、政府網(wǎng)站的影響因素等主題。例如，Wu和Bauer運用省級政府?dāng)?shù)據(jù)分析了中國各省電子政務(wù)發(fā)展水平及影響因素，研究表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公民受教育程度以及城市化率都同地方電子政務(wù)發(fā)展水平呈正向關(guān)系[18]。馬亮的研究顯示，府際競爭與學(xué)習(xí)、上級領(lǐng)導(dǎo)壓力、政治資源與能力、公眾需求以及地理位置等都對電子政務(wù)發(fā)展構(gòu)成顯著影響[19]。丁依霞等基于TOE框架的研究發(fā)現(xiàn)，上級壓力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)資源等因素與地級市政府電子服務(wù)能力呈顯著正相關(guān)關(guān)系[20]。王法碩采用定性比較分析的方法，分析了中國大陸30個省級政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力的影響因素，研究表明省級政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力受電子政務(wù)基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)重視等多重綜合因素影響[21]。譚海波等使用fs/QCA對中國大陸31個省級政府門戶網(wǎng)站開展的組態(tài)分析發(fā)現(xiàn)存在技術(shù)型、平衡型等四種推動政府網(wǎng)站建設(shè)的優(yōu)化路徑[22]。

上述理論和實證研究為本文提供了良好的基礎(chǔ)，但既有研究仍然存在可以深入的空間：數(shù)字政府發(fā)展受到諸多方面要素的影響，至今卻仍處于探索階段，鮮有文獻(xiàn)實證研究中國地方數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素，尚未形成對數(shù)字政府發(fā)展水平區(qū)域差異的有力解釋。

三、理論框架與研究假設(shè)

（一）理論框架

前文已述，數(shù)字政府發(fā)展影響因素的相關(guān)理論主要包括技術(shù)決定理論、技術(shù)執(zhí)行理論和技術(shù)—組織—環(huán)境模型（TOE）。在諸多分析框架中，Tornatzky和Fleischer提出的TOE分析框架具有較好的可擴(kuò)展性且適用面最廣[23]。TOE模型本質(zhì)上是一種建立在技術(shù)應(yīng)用情境基礎(chǔ)上的多層次分析框架，它強(qiáng)調(diào)多層次的技術(shù)應(yīng)用場景對最終應(yīng)用效果產(chǎn)生的影響，并將影響技術(shù)應(yīng)用的條件劃分為技術(shù)條件、組織條件與環(huán)境條件三類[24]。技術(shù)條件指的是技術(shù)本身的特征及其與組織之間的關(guān)系，具體包括技術(shù)是否與組織的應(yīng)用能力相匹配、與組織的結(jié)構(gòu)特征相協(xié)調(diào)以及能否給組織帶來好處等[25]；組織條件指的是組織自身的規(guī)模、制度安排、運行機(jī)制和資源配置等方面，其對技術(shù)應(yīng)用的影響備受關(guān)注[26]；環(huán)境條件則比較關(guān)注組織的外部競爭與市場結(jié)構(gòu)，是一個相對新穎的概念。隨著時間的推移，越來越多的研究者基于TOE框架開展了多層次、多維度、多方面的實證研究，該模型的內(nèi)涵與應(yīng)用價值由此不斷豐富與完善[27]。顯然，TOE框架適用于探究數(shù)字政府發(fā)展的影響因素。因此，本文從技術(shù)、組織與環(huán)境三方面建構(gòu)本研究的分析框架，并提出研究假設(shè)（如圖1所示）。

圖1 分析框架

（二）研究假設(shè)

1.技術(shù)管理水平

數(shù)字政府發(fā)展是技術(shù)驅(qū)動的政府創(chuàng)新實踐，地方政府網(wǎng)站建設(shè)與專業(yè)技術(shù)人員的管理能力極大程度上會影響數(shù)字政府發(fā)展水平[28]。在中國數(shù)字政府建設(shè)實踐中，由于各地政府均面臨專業(yè)技術(shù)人員匱乏以及管理人員能力不足的問題，導(dǎo)致政府網(wǎng)站建設(shè)水平不均衡，從根本上制約數(shù)字政府發(fā)展?jié)撛谛艿膶崿F(xiàn)[29]?？梢?，當(dāng)政府專業(yè)人員的技術(shù)管理能力越強(qiáng)，政府網(wǎng)站建設(shè)水平越高時，越有助于數(shù)字政府的發(fā)展；如果在政府網(wǎng)站建設(shè)不完善的情況下，往往缺少專業(yè)技術(shù)人員的支持，進(jìn)而會妨礙數(shù)字政府發(fā)展。由此，提出研究假設(shè)：

H1：技術(shù)管理水平與數(shù)字政府發(fā)展水平之間呈正相關(guān)關(guān)系。

2.信息基礎(chǔ)設(shè)施

數(shù)字政府發(fā)展建立在信息資源與基礎(chǔ)設(shè)施上，信息基礎(chǔ)設(shè)施完備度與數(shù)字政府發(fā)展水平密切相關(guān)[30]。隨著信息基礎(chǔ)設(shè)施的更新迭代，數(shù)字政府發(fā)展更加依賴于標(biāo)準(zhǔn)化信息基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。當(dāng)缺乏數(shù)字政府建設(shè)所需的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與先進(jìn)信息資源時，數(shù)字政府發(fā)展進(jìn)程勢必大打折扣。因此，一個地區(qū)越是具備充足完備的信息基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)?shù)氐臄?shù)字政府發(fā)展也會越順利。因此，提出假設(shè)研究：

H2：信息基礎(chǔ)設(shè)施完備度與數(shù)字政府發(fā)展水平之間呈正相關(guān)關(guān)系。

3.財政資源供給

數(shù)字政府建設(shè)作為一項政府創(chuàng)新實踐工程，需要投入大量人力資源和財力資源。詳言之，數(shù)字政府發(fā)展建立在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)之上，而數(shù)字平臺的建立與維護(hù)、高端信息技術(shù)人才引進(jìn)等方面都需要大規(guī)模的資金投入，因此財政資源是否豐富可能直接影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的動力和意愿[31]。由此可見，一個地區(qū)數(shù)字政府發(fā)展水平的高低與強(qiáng)有力的財政資源供給密切相關(guān)。換言之，財政資源供給是數(shù)字政府發(fā)展的重要影響因素之一。據(jù)此，提出理論假設(shè)：

H3：財政資源供給與數(shù)字政府發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系。

4.領(lǐng)導(dǎo)注意力

中國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了政治制度帶有濃厚的自上而下推動的色彩，政府領(lǐng)導(dǎo)支持是很多政策和項目得以大力推行的根本保障[32]。作為科層制運作的注意力分配方式，領(lǐng)導(dǎo)注意力分配能直接左右政府部門的部署和決策，進(jìn)而保證政策目標(biāo)的有效執(zhí)行[33]。近年來，許多政府領(lǐng)導(dǎo)對數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生興趣并予以重視，有力推動了各地政府積極向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加劇了數(shù)字政府建設(shè)錦標(biāo)賽競爭。因此，上級領(lǐng)導(dǎo)傾注在數(shù)字政府發(fā)展上的注意力越多，數(shù)字政府發(fā)展水平就越高。綜上，提出理論假設(shè)：

H4：領(lǐng)導(dǎo)注意力與數(shù)字政府發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系。

5.府際競爭

地方政府競爭是地方治理中的一個重要機(jī)制，地方政府為更好發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，往往與其他地區(qū)展開競爭，尤其傾向于同鄰近地區(qū)競爭，數(shù)字政府發(fā)展領(lǐng)域也不例外[34]。數(shù)字政府作為創(chuàng)新社會治理與公共服務(wù)的新形態(tài)，政府往往會投入大量的資源和技術(shù)來推進(jìn)數(shù)字化改革，以此作為競爭的重要杠桿[35]。由于不同省份面臨的數(shù)字政府發(fā)展壓力不同，使各地區(qū)數(shù)字政府發(fā)展差異化，導(dǎo)致不同政府之間相互競爭效仿，無形中形成了彼此間的府際競爭壓力[36]。府際競爭通常以地域位置鄰近或經(jīng)濟(jì)社會屬性類似的其他省政府開展創(chuàng)新的數(shù)量或比例為主要考量標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)鄰近省份的數(shù)字政府建設(shè)發(fā)展較快時，會直接影響該省份的發(fā)展動力。由此，提出理論假設(shè)：

H5：相鄰省份的數(shù)字政府發(fā)展水平與該省數(shù)字政府發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系。

6.公眾需求

公眾需求一直以來都是推動政府創(chuàng)新的重要外部力量。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步和公民意識的不斷增強(qiáng)，社會公眾對政府管理和公共服務(wù)體系的要求同各級政府?dāng)?shù)字政府發(fā)展水平息息相關(guān)[37]。在公眾需求的驅(qū)使下，政府需要不斷提高自身的數(shù)字政府發(fā)展水平，從而更好地服務(wù)公眾，提高公眾滿意度。因此，如果轄區(qū)內(nèi)社會公眾對于數(shù)字政府發(fā)展水平的要求越高，政府建設(shè)數(shù)字政府的意愿就越強(qiáng)烈[38]；相反，如果社會公眾對于數(shù)字政府發(fā)展水平的要求較低，政府就缺乏足夠的動力去提升數(shù)字政府發(fā)展水平。由此，提出理論假設(shè)：

H6：公眾需求與數(shù)字政府發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系。

二、研究設(shè)計

（一）變量選取和數(shù)據(jù)來源

本文選擇以中國大陸31個省級政府為研究對象的理由如下：第一，數(shù)字政府作為政府創(chuàng)新實踐的重要組成部分，省級政府率先開展實施數(shù)字政府建設(shè)，且相較于其他層級政府，取得的成效相對更為顯著；第二，相比地級市、縣級政府，省級政府的數(shù)據(jù)庫更加充足，數(shù)據(jù)資料更易于獲取和收集。

本文的因變量——數(shù)字政府發(fā)展水平的數(shù)據(jù)來源于清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《2020數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》[4]。信息基礎(chǔ)設(shè)施、府際競爭、公眾需求的數(shù)據(jù)均來自賽迪智庫信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所編寫的《賽迪白皮書：中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估白皮書（2020）》[39]，其他自變量的信息來源于《中國統(tǒng)計年鑒2020》[40]《中國政務(wù)數(shù)據(jù)治理發(fā)展報告（2020）》[41]及《2019中國政府網(wǎng)站績效評估報告》[42]。所有主要變量的定義和數(shù)據(jù)來源見表1。

（二）變量測量

1.因變量

數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)是一個多維度概念，必須以恰當(dāng)方式深化、度量相應(yīng)數(shù)字政府的水平。鑒于此，為規(guī)避單向維度研究得出無從解釋的研究結(jié)果，本文選取清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《2020數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》結(jié)果，用省級數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)評估結(jié)果來衡量數(shù)字政府發(fā)展水平[4]。該指數(shù)通過組織機(jī)構(gòu)、制度體系、治理能力和治理效果四個維度構(gòu)建指標(biāo)體系，較為系統(tǒng)全面的體現(xiàn)數(shù)字政府發(fā)展水平。

2.自變量

（1）技術(shù)管理水平。數(shù)字政府發(fā)展極其依賴有力的信息技術(shù)支持，因此政府網(wǎng)站建設(shè)與數(shù)字化技術(shù)水平高低對各省份數(shù)字政府發(fā)展水平的影響至關(guān)重要。本文采用政府網(wǎng)站績效評估得分來衡量技術(shù)管理水平，該指標(biāo)來自中國軟件評測中心發(fā)布的《2019年中國政府網(wǎng)站績效評估報告》。

（2）信息基礎(chǔ)設(shè)施。本文選取賽迪智庫信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所編寫的《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估白皮書（2020）》中的信息基礎(chǔ)設(shè)施就緒度進(jìn)行衡量。該指數(shù)從基站建設(shè)數(shù)量、大數(shù)據(jù)中心數(shù)量以及互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道數(shù)量等方面出發(fā)，較為科學(xué)系統(tǒng)的評估了各省強(qiáng)基賦能設(shè)施水平。

表1 主要變量與數(shù)據(jù)來源

注：*表示對該變量取自然對數(shù)。假設(shè)中，+、-、？、/分別表示自變量與因變量正相關(guān)、負(fù)相關(guān)、未知或不適用。

（3）財政資源供給。地方政府資源狀況通常缺乏直接衡量指標(biāo)，財政資源是較為合理的替代指標(biāo)之一。本文借鑒已有研究，采用各省財政支出占生產(chǎn)總值的比重作為衡量省級政府財政供給狀況的指標(biāo)，即全省一般預(yù)算財政支出除以地區(qū)生產(chǎn)總量的值。比重越大，說明財政資源供給越充足，數(shù)字政府發(fā)展水平可能越高。該數(shù)據(jù)取自《中國統(tǒng)計年鑒2020》。

（4）領(lǐng)導(dǎo)注意力。地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對數(shù)字政府發(fā)展的關(guān)注和重視程度，能從根本上影響數(shù)字政府的發(fā)展水平。為了考察領(lǐng)導(dǎo)注意力對省級數(shù)字政府發(fā)展水平的影響，本文采用《中國政務(wù)數(shù)據(jù)治理發(fā)展報告（2020）》中一把手關(guān)注度作為衡量領(lǐng)導(dǎo)注意力的指標(biāo)。該指標(biāo)反映了黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)在政務(wù)數(shù)字治理方面進(jìn)行工作部署、開展相關(guān)會議、履行相應(yīng)責(zé)任以及總結(jié)工作經(jīng)驗的綜合情況。

（5）府際競爭。對各省級政府而言，與其地域位置鄰近或者經(jīng)濟(jì)社會屬性相似的轄區(qū)通常存在一定的相互學(xué)習(xí)與競爭“攀比”心理[43]。本文選取《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估白皮書（2020）》中各省份的大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)，并按照地理位置分布原則，將與本省份相鄰其他省份的大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)均值作為衡量指標(biāo)。相鄰省份大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)均值越高，該省數(shù)字政府發(fā)展壓力越大。

（6）公眾需求。指各省政府轄區(qū)內(nèi)社會公眾對于大數(shù)據(jù)運用的意愿與要求的激烈程度。本文使用《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估白皮書（2020）》中的民生應(yīng)用指數(shù)作為公眾需求的測量指標(biāo)。該指標(biāo)對教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、就業(yè)等方面進(jìn)行全面評估，系統(tǒng)全面的評估了社會公眾在各領(lǐng)域?qū)Υ髷?shù)據(jù)的應(yīng)用程度。其數(shù)值越大，表明省級政府轄區(qū)內(nèi)公眾對數(shù)字政府建設(shè)需求越高。

3.控制變量

設(shè)置控制變量可以更好地排除其他因素對實證結(jié)果的影響，因此本文設(shè)置的控制變量如下。

第一，人口規(guī)模作為影響地區(qū)發(fā)展的重要因素，與數(shù)字政府創(chuàng)新實踐密切相關(guān)。為此，本文將人口規(guī)模作為控制變量，選取各省年末人口總數(shù)作為衡量指標(biāo)，并進(jìn)行對數(shù)化處理，使數(shù)據(jù)更加平穩(wěn)且易于解釋實證結(jié)果。

第二，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能是影響數(shù)字政府發(fā)展的又一重要因素，所以本文在模型中選取各省人均生產(chǎn)總值（GDP）來衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一控制變量，且對其數(shù)值進(jìn)行對數(shù)化處理。

第三，本文控制了各省所在的地理位置，通過設(shè)置中部省份為參照組，區(qū)分反映地理位置差異的東部省份和西部省份兩個虛擬變量。

（三）模型設(shè)定

對于數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素研究，本研究的分析單元為省級政府，數(shù)據(jù)庫為截面數(shù)據(jù)，因變量為連續(xù)變量。因此，本文采用普通最小二乘法（OLS）回歸模型對上述研究假設(shè)進(jìn)行驗證檢驗。

四、實證分析

（一）描述性與相關(guān)性分析

表2描述了主要變量的描述性統(tǒng)計分析結(jié)果。通過觀察分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，表現(xiàn)最佳省份的數(shù)字政府發(fā)展水平與表現(xiàn)最差省份的數(shù)字政府發(fā)展水平的差距非常大，分別為76.7分和39.6分。雖然中國大陸31個省份的平均值得分接近58分，但標(biāo)準(zhǔn)差高達(dá)10.63分，說明各省份數(shù)字政府發(fā)展水平存在顯著差異。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計分析

表3描述了主要變量之間的相關(guān)性統(tǒng)計分析。由表可知，大部分自變量與數(shù)字政府發(fā)展水平的關(guān)系與預(yù)期結(jié)果相同，均呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。僅存在少數(shù)幾個自變量與數(shù)字政府發(fā)展水平呈顯著負(fù)相關(guān)，即財政資源供給與西部省份虛擬變量。共線性檢驗結(jié)果顯示，各主要變量的方差膨脹因子（VIF）均小于7，平均值為4.320，故通過多重共線性檢驗。

表3 主要變量的相關(guān)性分析

注：***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1。

（二）回歸分析

表4描述了各個回歸模型的主要分析結(jié)果。結(jié)果顯示，除了模型2的R2（0.360）小于0.50外，其他模型的R2均遠(yuǎn)大于0.50，且F值都通過了統(tǒng)計顯著性檢驗（p=0.0000），說明本文的模型都得到了很好的解釋。

模型1中僅納入了技術(shù)條件的兩個變量，結(jié)果顯示技術(shù)管理水平與信息基礎(chǔ)設(shè)施對數(shù)字政府發(fā)展水平呈顯著正相關(guān)，兩者的彈性系數(shù)分別為0.587和0.498，且在1%的水平上顯著。假設(shè)H1、H2成立，說明技術(shù)管理水平、信息基礎(chǔ)設(shè)施水平越高，數(shù)字政府發(fā)展水平越高。

表4 自變量對數(shù)字政府發(fā)展水平的回歸分析結(jié)果

注：此處為主要變量的回歸分析結(jié)果，括號外為回歸系數(shù)，括號內(nèi)為穩(wěn)健性標(biāo)準(zhǔn)誤。***p<0.01,**p<0.05,*p<0.1。

模型2驗證了組織條件的兩個變量對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響，其中，財政資源供給對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響通過顯著性檢驗，但符號為負(fù)號，這說明隨著財政資源供給的增加，數(shù)字政府發(fā)展水平逐漸下降，故假設(shè)H3未通過檢驗。領(lǐng)導(dǎo)注意力與數(shù)字政府發(fā)展水平呈正向關(guān)系，這說明黨政領(lǐng)導(dǎo)傾注在數(shù)字政府發(fā)展水平上的注意力越多，數(shù)字政府發(fā)展水平也越高。假設(shè)H4獲得支持。

模型3進(jìn)一步考察了環(huán)境條件對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響，結(jié)果顯示府際競爭（β=0.480，p<0.01）、公眾需求（β=0.781，p<0.01）對數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)的正向影響依然顯著。假設(shè)H5、H6成立。

模型4顯示了控制其他變量后，綜合考慮技術(shù)、組織與環(huán)境三個維度的因素對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響。發(fā)現(xiàn)財政資源供給與數(shù)字政府發(fā)展水平不存在顯著的關(guān)系，其余變量均呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。財政資源供給同數(shù)字政府發(fā)展水平未呈現(xiàn)統(tǒng)計顯著性，原因可能是黨政領(lǐng)導(dǎo)對于數(shù)字政府發(fā)展的重視，削弱了財政資源供給對數(shù)字政府發(fā)展的影響程度。

模型5在控制了人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及東、西部省份等變量后，回歸分析結(jié)果與前述保持一致，除財政資源供給未能與數(shù)字政府發(fā)展水平呈現(xiàn)統(tǒng)計顯著性外，技術(shù)管理水平、信息基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)注意力、府際競爭與公眾需求均與數(shù)字政府發(fā)展水平呈顯著正相關(guān)，回歸分析系數(shù)分別為0.354、0.557、1.818、0.238和0.360。實證檢驗支持H1、H2、H4、H5、H6假設(shè)。

此外，引入控制變量后，模型5中R2值達(dá)到0.858，解釋力度進(jìn)一步提高。但結(jié)果顯示，人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等虛擬變量均與數(shù)字政府發(fā)展水平未呈現(xiàn)統(tǒng)計顯著性，說明區(qū)域環(huán)境特征極有可能不是影響數(shù)字政府的發(fā)展水平的因素。最后，地理位置虛擬變量與數(shù)字政府發(fā)展水平的關(guān)系在各個回歸模型中不一致，說明它們同其他變量之間的復(fù)雜相關(guān)關(guān)系可能影響其對數(shù)字政府發(fā)展水平的解釋。

五、討論與結(jié)論

（一）研究發(fā)現(xiàn)與實踐啟示

在數(shù)字化變革的浪潮下，中國地方政府紛紛開啟了數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)數(shù)字化治理。在治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，不同地區(qū)的數(shù)字政府發(fā)展水平存在巨大差異。為了解釋地方數(shù)字政府發(fā)展水平的巨大差異現(xiàn)象，本文以中國31個省份為分析對象，基于TOE框架建構(gòu)了數(shù)字政府發(fā)展影響因素的分析模型，然后運用OLS方法實證分析了技術(shù)、組織與環(huán)境三個維度因素對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響水平。研究發(fā)現(xiàn)與實踐啟示如下。

第一，技術(shù)條件對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響最為顯著，尤其是信息基礎(chǔ)設(shè)施，其次是技術(shù)管理水平。數(shù)字政府發(fā)展是基于技術(shù)創(chuàng)新的政府實踐活動，其發(fā)展水平與政府信息基礎(chǔ)設(shè)施和政府網(wǎng)站建設(shè)水平息息相關(guān)。許多省份早些年份更加重視信息技術(shù)的應(yīng)用，使其在數(shù)字政府發(fā)展中具備先發(fā)優(yōu)勢，這也是導(dǎo)致各省數(shù)字政府發(fā)展水平不均衡的重要因素。因此，為保障數(shù)字政府建設(shè)的區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，未來需要國家層面的進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃，鼓勵地方政府高度重視信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)不同地區(qū)政府信息基礎(chǔ)建設(shè)的均衡發(fā)展。同時，數(shù)字政府發(fā)展水平相對落后的地區(qū)則應(yīng)重視數(shù)字化轉(zhuǎn)型與發(fā)展，加大保障信息基礎(chǔ)建設(shè)的投入力度，夯實數(shù)字政府發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)。

第二，在組織維度中，領(lǐng)導(dǎo)注意力對數(shù)字政府發(fā)展水平產(chǎn)生顯著影響，這是因為中國的治理體制決定了領(lǐng)導(dǎo)注意力在公共事務(wù)治理中具有關(guān)鍵性作用。換言之，如果黨政領(lǐng)導(dǎo)對某件事給予關(guān)注，將有助于該領(lǐng)域的建設(shè)發(fā)展，數(shù)字政府建設(shè)亦是如此。值得注意的是財政資源供給與假設(shè)相悖，并未通過假設(shè)驗證，可見省級政府財政預(yù)算水平在提高數(shù)字政府發(fā)展水平中作用并不顯著。究其原因，可能是黨政領(lǐng)導(dǎo)對于數(shù)字政府發(fā)展的重視，將其視為一項政治任務(wù)，形成超越財政考量的政策激勵，無形中抵消了財政資源供給在數(shù)字政府發(fā)展過程中所起到的效力。因此，加快政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的首要條件是領(lǐng)導(dǎo)重視，只有領(lǐng)導(dǎo)真正重視數(shù)字政府發(fā)展的重要性，才會集中各種力量和資源，推動地方政府部門數(shù)字化改革，并將改革勢能轉(zhuǎn)化為治理效能。

第三，環(huán)境維度的兩個變量都對數(shù)字政府發(fā)展產(chǎn)生積極影響，但相較于府際競爭，公眾需求在提高數(shù)字政府發(fā)展水平上發(fā)揮了更重要的推動作用。與已有研究發(fā)現(xiàn)一致，各級政府在面對外界龐大公眾需求時，更能切身感受到數(shù)字政府發(fā)展的壓力感和緊迫感。各級政府在府際競爭中對自身發(fā)展數(shù)字政府的要求固然重要，但公眾需求才是影響數(shù)字政府發(fā)展水平的外部核心驅(qū)動因素。因此，地方政府要重視公眾日益增長的公共服務(wù)需求，在準(zhǔn)確識別公眾真實需求的同時，鼓勵公眾參與數(shù)字政府服務(wù)平臺的使用和評價，以此來強(qiáng)化地方政府對數(shù)字化改革的用戶理念，最終實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)惠及人民。

（二）研究不足與未來研究方向

本研究仍存在一些不足之處：一方面，數(shù)字政府的發(fā)展是政府長期創(chuàng)新實踐的成果，本文使用的是截面數(shù)據(jù)，未來可以使用面板數(shù)據(jù)或別的研究設(shè)計進(jìn)一步驗證本文的研究結(jié)果，以獲得更具普適性的研究結(jié)論。另一方面，受限于樣本數(shù)據(jù)的可獲取性，本文僅從技術(shù)、組織與環(huán)境三個維度研究了數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素，未來可從其他維度對其進(jìn)行研究，例如數(shù)字政府的國際學(xué)習(xí)、普通政府官員的行為和動機(jī)、新聞媒體壓力等對數(shù)字政府發(fā)展水平的影響。對這些問題的研究，可以更加全面的探索中國數(shù)字政府發(fā)展水平的影響因素。

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2021-10-10

浙江省軟科學(xué)研究計劃項目“數(shù)字政府建設(shè)轉(zhuǎn)化為治理效能的機(jī)理與對策研究”（2021C35070）

陳小華（1980-），男，浙江杭州人，管理學(xué)博士，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向為數(shù)字治理、公共政策；

祝自強(qiáng)（1998-），男，浙江金華人，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為數(shù)字治理、公共政策。

D035-39

A

1008-4479（2022）04-0096-11

責(zé)任編輯 范瑞光