我國中小學(xué)課后服務(wù)經(jīng)費的供給模式研究

羅 梟， 黎 佳， 侯浩翔

(1.華東師范大學(xué) 教育學(xué)部， 上海 200062； 2.江南大學(xué) 教育學(xué)院， 江蘇 無錫 214122)

穩(wěn)定、長效的課后服務(wù)經(jīng)費供給模式，是落實“雙減”政策、推進中小學(xué)課后服務(wù)、實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的有力保障?！蛾P(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》指出要不斷完善課后服務(wù)經(jīng)費保障機制[1]。那么各省市是如何構(gòu)建課后服務(wù)經(jīng)費保障機制，開展課后服務(wù)，落實“雙減”政策的？課后服務(wù)經(jīng)費供給模式的確定主要受哪些因素的影響？基于對以上問題的思考，本文以課后服務(wù)政策文本為研究對象，從56份課后服務(wù)政策文本著手，總結(jié)歸納我國課后服務(wù)經(jīng)費的供給模式，分析課后服務(wù)經(jīng)費供給模式的影響因素，為完善各地區(qū)課后服務(wù)經(jīng)費保障機制，推動中小學(xué)課后服務(wù)高質(zhì)量運轉(zhuǎn)，助力“雙減”取得良好社會效應(yīng)提供有益經(jīng)驗。

一、文獻綜述

課后服務(wù)是指在基礎(chǔ)教育時間以外，針對中小學(xué)生提供的正規(guī)的項目或活動。提供服務(wù)的時間既包括上學(xué)前和放學(xué)后，也包含午餐時間和假期[2]。已有研究對課后服務(wù)的基本屬性、經(jīng)費供給機制、課后服務(wù)經(jīng)費供給的國際經(jīng)驗等方面進行了研究和探討。

第一，關(guān)于課后服務(wù)的基本屬性研究。理清課后服務(wù)的基本屬性是確定課后服務(wù)經(jīng)費供給模式的前置條件。研究者對課后服務(wù)的基本屬性認識存在公共產(chǎn)品論、準(zhǔn)公共產(chǎn)品論、私人產(chǎn)品論等三個觀點。持公共產(chǎn)品論的研究者認為課后服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，具有明顯的福利性[3]、公共性和普惠性[4]，屬于公共教育資源的延伸。據(jù)此，研究者建議把課后服務(wù)納入政府的公共服務(wù)體系之中，由政府統(tǒng)籌管理[5]。持準(zhǔn)公共產(chǎn)品論的研究者認為課后服務(wù)屬于與義務(wù)教育緊密聯(lián)系的教育延伸服務(wù)[3]，本質(zhì)上屬于非義務(wù)教育內(nèi)容[6]，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性[7]。因此，他們認為應(yīng)由多元主體共同分擔(dān)課后服務(wù)經(jīng)費，而并非由政府全部承擔(dān)。持私人產(chǎn)品論的研究者認為課后服務(wù)不屬于義務(wù)教育范疇，具有市場性、競爭性、排他性。他們指出社會免費提供服務(wù)給使用者是一張過于簡單的圖景，所有公共服務(wù)提供的制度都要求一些服務(wù)是通過市場或收費來實現(xiàn)[8]，且義務(wù)教育本身與義務(wù)教育衍生的教育供求并不等同，義務(wù)教育階段的活動也不能完全符合沒有排他性、享用(消費)數(shù)量不受限制等標(biāo)準(zhǔn)[9]。因此，持私人產(chǎn)品論的研究者認為課后服務(wù)是發(fā)生在學(xué)校內(nèi)的社會行為和排他行為[10]，由社會機構(gòu)提供的課后服務(wù)則不具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，屬于私人產(chǎn)品，而課后服務(wù)經(jīng)費供給模式理應(yīng)采取多元化的基本思路[11]，通過政府購買服務(wù)的方式給予適度補貼，擴大社會捐贈[10]，并與家長協(xié)商，建立談判機制[12]，并且根據(jù)“誰受益、誰付費”的原則，由家長承擔(dān)主要費用[3]。在課后服務(wù)中，作為需求方的家長與作為供給方的學(xué)校或社會機構(gòu)之間建立起了契約關(guān)系，并依據(jù)契約關(guān)系享受相應(yīng)的托管服務(wù)[11]。

第二，課后服務(wù)的經(jīng)費供給模式研究。課后服務(wù)的經(jīng)費供給模式研究與課后服務(wù)的基本屬性研究是緊密聯(lián)系的。秉持公共產(chǎn)品論的研究者認為課后服務(wù)經(jīng)費供給應(yīng)由政府全部承擔(dān)。秉持準(zhǔn)公共產(chǎn)品論的研究者認為課后服務(wù)經(jīng)費理應(yīng)由市場和政府共同承擔(dān)。同時，在課后服務(wù)經(jīng)費的分擔(dān)上應(yīng)堅持非營利性、成本補償原則[7]。秉持私人產(chǎn)品論的研究者認為學(xué)校三點半后服務(wù)屬于非義務(wù)教育范疇，在“誰付費，誰受益”的原則下，家長應(yīng)成為課后服務(wù)成本的主要承擔(dān)者[6]。

第三，課后服務(wù)經(jīng)費供給的國際經(jīng)驗研究。美國采取的是多主體供給模式，其課后服務(wù)經(jīng)費以家長分擔(dān)為主，以聯(lián)邦政府撥款、社會捐贈為輔[13]，其中家長支付占比達到76%，社會捐贈占13%，聯(lián)邦政府撥款僅占11%[14]。法國的課后服務(wù)經(jīng)費以國家財政投入為主[15]，形成了中央政府主導(dǎo)、地方政府投入、家庭共同分擔(dān)的課后服務(wù)經(jīng)費供給模式[7]。英國同樣采取多主體供給模式，在政府主導(dǎo)下形成了政府專項經(jīng)費撥款、企業(yè)、社會團體、慈善機構(gòu)資金捐贈、家長出資的課后服務(wù)經(jīng)費供給體系。英國政府希望通過多方合作，有效降低兒童看護成本[10]。北歐國家采取的是政府主導(dǎo)，家庭合理分擔(dān)的課后服務(wù)經(jīng)費供給模式，其將課后服務(wù)納入公共服務(wù)體系，政府由此成為課后服務(wù)經(jīng)費的承擔(dān)主體，家長只需繳納小部分費用。同時，北歐政府將為困難學(xué)生提供兜底服務(wù)[16]。例如，丹麥政府承擔(dān)了公立學(xué)校課后服務(wù)費用的70%，家長承擔(dān)了30%，私人課后服務(wù)中心的經(jīng)費補貼則由市議會自主決定[17]。挪威政府選擇承擔(dān)大部分的課后服務(wù)經(jīng)費，家長只需要承擔(dān)極小部分即可[2]。荷蘭的課后服務(wù)經(jīng)費由家長、雇主、政府共同承擔(dān)。日本課后服務(wù)的經(jīng)費由政府和家長共同承擔(dān)。采取單一供給模式的國家有加拿大和韓國。在加拿大，兒童托管服務(wù)是公共教育的組成部分，具有公共性和福利性，其經(jīng)費基本由加拿大政府獨自承擔(dān)，韓國的課后服務(wù)經(jīng)費主要由政府負責(zé)，家長只負責(zé)零食等極少的費用[18]。由于不同國家對課后服務(wù)基本屬性的認識不同，因而采取了不同的課后服務(wù)經(jīng)費供給模式，但目前多數(shù)國家采取的是多主體合理分擔(dān)型經(jīng)費供給模式，即政府成為課后服務(wù)經(jīng)費的主要承擔(dān)者，家長、社會進行了合理分擔(dān)[19]。

由以上研究可知，國內(nèi)外研究者對課后服務(wù)的基本屬性進行了較為深入的研究，形成了“公共產(chǎn)品論”“準(zhǔn)公共產(chǎn)品論”“私人產(chǎn)品論”等三個基本觀點，并由此衍生了政府單一供給型、以政府為主的多元主體分擔(dān)型、以家長為主的多元主體分擔(dān)型三種不同的課后服務(wù)經(jīng)費供給模式。為了進一步了解“雙減”政策中我國各地區(qū)課后服務(wù)經(jīng)費供給模式，本研究將基于56份課后服務(wù)政策文本展開分析，從經(jīng)費供給主體的角度著手，梳理我國課后服務(wù)經(jīng)費的供給模式，并分析、歸納決定經(jīng)費供給模式的關(guān)鍵因素。

二、研究設(shè)計

(一)研究對象

本文以56份課后服務(wù)政策文本為研究對象，其中包括29份省級政策文本和27份省會城市政策文本。表1呈現(xiàn)的是29個省級行政區(qū)域的課后服務(wù)文件，另有27份省會城市文件屬于下位文件，此處不詳細列出。

(二)研究方法

本研究以56份課后服務(wù)政策文本為研究對象，采取政策文本分析法，對其進行文本詞匯和內(nèi)容挖掘。通過挖掘政府政策文本中的相應(yīng)詞匯，對領(lǐng)悟政府政策文件精神、了解政策文件在各層次的落實情況具有重要指導(dǎo)意義。在研究過程中，通過對課后服務(wù)文件中有關(guān)課后服務(wù)經(jīng)費的政策文本進行系統(tǒng)梳理和規(guī)范分析，梳理總結(jié)出各地區(qū)課后服務(wù)經(jīng)費供給模式，分析歸納影響課后經(jīng)費供給模式制定的影響因素，為建構(gòu)科學(xué)、完善的課后服務(wù)經(jīng)費供給模式提供決策依據(jù)。

表129省(區(qū)、市)課后服務(wù)文件名稱匯總

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)我國中小學(xué)課后服務(wù)經(jīng)費主要存在三種供給模式

從經(jīng)費來源主體的角度分析，研究發(fā)現(xiàn)我國中小學(xué)課后服務(wù)經(jīng)費供給模式主要有單一主體供給型、多主體供給型、復(fù)合供給型三種(如表2所示)。

1.單一主體供給型

采用此類課后經(jīng)費供給模式的深層邏輯是認為課后服務(wù)具有顯著的公共產(chǎn)品屬性，因而其經(jīng)費全部由政府公共財政供給(民辦義務(wù)教育學(xué)校則由學(xué)校承擔(dān))，免收學(xué)生課后服務(wù)費。采取此類經(jīng)費供給模式的共有三個省級行政區(qū)域，分別為上海市、河北省、北京市。例如，河北省從2019年5月1日起，在全省免費開展小學(xué)生校內(nèi)課后服務(wù)活動，所需經(jīng)費全部由各級財政負擔(dān)。上海市明確要發(fā)揮政府在課后服務(wù)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)服務(wù)、支持保障等主導(dǎo)作用，免費提供課后服務(wù)，切實回應(yīng)民生需求。具體實踐中，上海市要求各區(qū)將開展課后服務(wù)工作所需經(jīng)費納入年度教育經(jīng)費預(yù)算，在區(qū)財政教育經(jīng)費、市對區(qū)財政教育轉(zhuǎn)移支付中予以保障落實；進一步強化各區(qū)的績效工資統(tǒng)籌分配職能，可向開展課后服務(wù)積極主動、效果突出的學(xué)校適當(dāng)傾斜；公辦小學(xué)開展放學(xué)后看護服務(wù)，不得向家長收取費用。北京市則明確政府承擔(dān)全部課后服務(wù)費用，教師參與課后服務(wù)的情況、費用與績效考核直接掛鉤。

2.多主體供給型

多主體供給模式分為政府財政補助、學(xué)校支持、家長合理分擔(dān)型以及政府補助、學(xué)校支持、家長分擔(dān)、社會資助型兩種。其中采用政府財政補助、學(xué)校支持、家長合理分擔(dān)型供給模式的省級行政區(qū)域共有22個。分別為福建、寧夏、青海、甘肅、新疆、四川、黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古、陜西、山西、湖北、江蘇、江西、天津、廣西、廣東、安徽、浙江、海南、河南、重慶。其中一些省份還會對貧困家庭學(xué)生的課后服務(wù)經(jīng)費進行一定的減免。例如，福建、寧夏、四川、內(nèi)蒙古、江蘇、天津、江西、安徽、浙江、海南、重慶就明確提出對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生給予減免，甘肅、新疆提出要保障弱勢學(xué)生也能夠參與課后服務(wù)；黑龍江、遼寧、陜西、山西明確對經(jīng)濟困難學(xué)生的課后服務(wù)實行免費政策。采用政府補助、學(xué)校支持、家長分擔(dān)、社會資助型供給模式的只有山東、湖南2個省份，其在課后服務(wù)的文件中明確提出要積極吸納社會捐助，用于課后服務(wù)經(jīng)費供給。

3.復(fù)合供給型

此類供給模式根據(jù)地域劃分，采取城鄉(xiāng)差異化供給型方式，農(nóng)村義務(wù)教育由政府公共財政供給，城鎮(zhèn)義務(wù)教育合理分擔(dān)。例如，云南省明確了對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生課后服務(wù)免費，吉林省明確了農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校課后服務(wù)應(yīng)以財政投入為主，嚴禁收取費用。同時，一些省會城市亦采用復(fù)合供給型模式。具體來講包括，從政府財政狀況出發(fā)，有條件的地區(qū)采用單一主體供給，無條件的地區(qū)采取多元主體分擔(dān)型。從城鄉(xiāng)地域差別來看，城市采用多元主體供給，農(nóng)村采取政府單一供給。從課后服務(wù)的基本類型劃分，基本托管服務(wù)采取政府單一供給，個性化服務(wù)采取多元主體供給。

表2我國課后服務(wù)經(jīng)費供給模式

(二)中小學(xué)課后服務(wù)經(jīng)費供給模式的確定受多重因素影響

研究發(fā)現(xiàn)，影響我國中小學(xué)課后服務(wù)經(jīng)費供給模式的因素包括政府對課后服務(wù)基本屬性的認知、政府財政狀況、城鄉(xiāng)地域差別、課后服務(wù)的基本類型、學(xué)生家庭經(jīng)濟狀況等。其一，政府對課后服務(wù)基本屬性的認知將極大影響經(jīng)費供給模式的選擇。如上海市、北京市、河北省，都將課后服務(wù)作為一項公共產(chǎn)品，因而采取了政府單一供給模式，另外有一些省份認為課后服務(wù)雖然是義務(wù)教育的延伸，但并非屬于義務(wù)教育階段，因而屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，為此采取了多主體供給模式。其二，政府的財政狀況是決定采取何種供給模式的先決因素。通過實證研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，地方政府財政負擔(dān)較重的地方，一般采取的都是多主體供給模式，而只有少數(shù)省、區(qū)、市采取單一主體供給模式。其三，城鄉(xiāng)地域差別。一些地方政府從教育公平角度出發(fā)，重視對農(nóng)村義務(wù)教育的支持，對農(nóng)村學(xué)校的課后服務(wù)實行單一主體供給，對城市學(xué)校實行多主體供給。其四，課后服務(wù)的基本類型。有的地方政府將課后服務(wù)的類型劃分成基礎(chǔ)托管類和個性發(fā)展類，對基礎(chǔ)托管類實行政府單一供給，對個性發(fā)展類實行多主體供給。其五，學(xué)生家庭經(jīng)濟狀況。有的地方政府主要結(jié)合學(xué)生的家庭經(jīng)濟狀況，對貧困生實行單一供給，對非貧困生實行多主體供給。

四、政策建議

(一)實事求是，從本省財政實際狀況出發(fā)制定課后服務(wù)經(jīng)費供給模式

政府無論采取哪種課后服務(wù)經(jīng)費供給模式，都應(yīng)實事求是，立足本地的財政實際狀況、結(jié)合義務(wù)教育在校生規(guī)模、生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育經(jīng)費使用效率等因素進行科學(xué)測算，量力而行，找到義務(wù)教育財政支出規(guī)模與效率的平衡點。既要避免搞大水漫灌，給政府公共財政增加沉重負擔(dān)，又要確保不給學(xué)生家庭增加過多的經(jīng)濟負擔(dān)。研究表明，義務(wù)教育財政支出和本地區(qū)生產(chǎn)總值之間存在“倒U型”關(guān)系，即隨著義務(wù)教育財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重增大，財政支出效率會先提高再降低，而這表明義務(wù)教育財政支出不能夠無限擴大，財政支出結(jié)構(gòu)要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和該階段主要經(jīng)濟目標(biāo)相匹配，盲目地擴大支出則會帶來政府財政赤字、供需失衡、規(guī)模不經(jīng)濟等嚴重問題[20]。從規(guī)模報酬上來看，除新疆、西藏以外，大部分西部省份仍處于規(guī)模報酬遞增狀態(tài)，這說明大部分西部省份對于義務(wù)教育的投入仍然不足，而重慶、青海、寧夏的地方政府教育投入比例少。因此，建議這些地區(qū)的地方政府要注重義務(wù)教育財政投入[21]，持續(xù)加大課后服務(wù)經(jīng)費投入，促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。總而言之，各級政府應(yīng)科學(xué)對待是否將課后服務(wù)經(jīng)費全部納入政府公共財政，科學(xué)測算政府應(yīng)承擔(dān)課后服務(wù)經(jīng)費的比例，積極思考如何提升義務(wù)教育經(jīng)費使用效率，并應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和社會對教育的總需求，及時調(diào)整義務(wù)教育經(jīng)費在公共財政中的占比，有意識地控制教育資源增長規(guī)模，實現(xiàn)義務(wù)教育規(guī)模和效率的雙贏。

(二)求同存異，始終確保課后服務(wù)的公益屬性和民生屬性

課后服務(wù)具有顯著的公益、民生屬性。因此，各級政府不論采取何種課后服務(wù)經(jīng)費供給模式，都應(yīng)求同存異，始終堅持課后服務(wù)資源供給的非營利性原則。在課后服務(wù)制度整體框架的設(shè)計上，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，明確課后服務(wù)的公益屬性和民生屬性，對課后服務(wù)的經(jīng)費來源、定價方式、分擔(dān)比例、資源支撐渠道、課后服務(wù)質(zhì)量評估方式做出整體性布局安排。在實踐層面，政府應(yīng)主動承擔(dān)課后服務(wù)經(jīng)費供給的主體責(zé)任，并通過廣泛調(diào)研，將教師課后服務(wù)勞務(wù)費、資源損耗成本、課后服務(wù)課程開發(fā)成本、校外資源引入成本等進行綜合測算，并且在保障校內(nèi)教師課后服務(wù)基本工資的基礎(chǔ)上，合理確定并逐步提高課后服務(wù)的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和政府補貼額度[22]，激勵教師合理運用經(jīng)費資源開發(fā)高質(zhì)量的課后服務(wù)校本課程，避免課后服務(wù)的低質(zhì)化和形式化。

(三)多元配合，確保課后服務(wù)經(jīng)費供給的穩(wěn)定性和充沛性

其一，政府應(yīng)在課后服務(wù)經(jīng)費的供給上發(fā)揮主導(dǎo)作用。課后服務(wù)雖不屬于義務(wù)教育范疇，但仍具有顯著的公益屬性。據(jù)此，要以政府為主導(dǎo)，著力確保課后服務(wù)的經(jīng)費投入，確保課后服務(wù)經(jīng)費供給的穩(wěn)定性和充沛性。目前，由于一些貧困、落后縣(區(qū))在確保義務(wù)教育經(jīng)費上已經(jīng)存在困難，財政已經(jīng)無力承擔(dān)過多的課后服務(wù)經(jīng)費，故而容易致使課后服務(wù)出現(xiàn)低水平、低質(zhì)量問題，而這與課后服務(wù)的設(shè)計初衷及教育公平的價值追求是相悖的。因此，為避免縣(區(qū))政府、學(xué)校出現(xiàn)為應(yīng)付課后服務(wù)的硬性考核要求，將課后服務(wù)成本全部轉(zhuǎn)嫁給家長，增加家長經(jīng)濟負擔(dān)的現(xiàn)象，省(市)級財政應(yīng)積極發(fā)揮統(tǒng)籌作用，以專項轉(zhuǎn)移支付的形式對財力薄弱縣(區(qū)、市)給予資金支持，為每個學(xué)生公平提供課后服務(wù)機會[22]。例如，江蘇省從2020年春季學(xué)期起，省財政安排中小學(xué)課后服務(wù)經(jīng)費1.9億元，對保障能力較弱的蘇北地區(qū)市縣予以補貼。保障經(jīng)費按照各地義務(wù)教育階段在校生數(shù)的30%、年生均300元的補助標(biāo)準(zhǔn)，參照財政綜合保障能力分類分檔對應(yīng)比例予以補助[23]，極大緩解了落后地區(qū)開展課后服務(wù)的經(jīng)費負擔(dān)，取得了良好的社會效應(yīng)。其二，發(fā)揮其他主體的分擔(dān)作用。課后服務(wù)的經(jīng)費供給不僅要有政府的支持，而且要有學(xué)校、社會、家長的支持和分擔(dān)。政府要根據(jù)本省的實際狀況，科學(xué)擬定各方在課后服務(wù)經(jīng)費供給中的比例，加強對貧困地區(qū)、落后縣區(qū)的課后服務(wù)財政補貼。

(四)追求公平，重視對貧困家庭學(xué)生的課后服務(wù)減免

貧困兒童家庭的經(jīng)濟資本、人力資本和社會資本相對匱乏，使得貧困兒童不僅處于教育劣勢地位，而且無法享受優(yōu)質(zhì)教育資源以及學(xué)業(yè)表現(xiàn)不佳[24]。為此，對貧困家庭學(xué)生實施課后服務(wù)費用減免政策，既是教育公平的重要內(nèi)容，又是教育扶貧的重要舉措。在我國全面脫貧之后，國家仍需繼續(xù)加大對貧困地區(qū)、貧困家庭子女提供優(yōu)質(zhì)教育資源和良好教育機會的力度，切實降低家庭貧困代際傳遞的可能性[25]。各級政府應(yīng)通過各種減免措施，確保貧困學(xué)生能夠參與高質(zhì)量的課后服務(wù)，最終促進教育公平，實現(xiàn)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。如黑龍江、遼寧、陜西(建檔立卡學(xué)生)、山西(經(jīng)濟困難學(xué)生)、云南、山東規(guī)定對所有貧困家庭學(xué)生參加課后服務(wù)全部免費。另外一些省份對貧困家庭學(xué)生參與課后服務(wù)業(yè)也出臺了相應(yīng)的減免政策，從政策層面上突出了對貧困學(xué)生的重點關(guān)注，有力確保了課后服務(wù)中的教育公平。