我國學前公共財政投入政策的突破創(chuàng)新及未來展望
——基于生均財政撥款制度和生均補助制度的分析

龐麗娟

(北京師范大學 教育學部, 北京 100875)

基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標和科教興國、人才強國、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施與全面實行“三孩生育政策”，均對作為基礎性支撐的學前教育事業(yè)發(fā)展提出了更高要求和更大挑戰(zhàn)。新形勢新任務下，有效推進“幼有所育”、加快構建普及普惠并具有較好質(zhì)量的學前教育公共服務體系是當前和今后我國學前教育事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標。[1]2018年中共中央國務院《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》(簡稱“央九條”)明確提出“到2035年，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學前教育”；黨的十九屆五中全會明確提出，要完善普惠性學前教育保障機制，十九屆六中全會和2022年政府工作報告進一步指出，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，促進教育公平與提升質(zhì)量，特別是要“多渠道增加普惠性學前教育資源”。

財政投入政策機制是普惠性學前教育保障機制的核心與關鍵。[2]近年來，隨著國家對普惠性學前教育發(fā)展的高度重視，在中央和地方各級政府的共同努力下，各地陸續(xù)出臺了公辦園、公辦性質(zhì)園的生均財政撥款標準和普惠性民辦園的生均補助標準。(1)①公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園是我國普惠性學前教育資源的三種主要類型。以生均財政撥款和生均財政補助的方式對普惠性幼兒園進行財政投入，成為新時期我國建立健全普惠性學前教育保障機制的重要突破之舉，是我國學前教育公共財政投入政策的重要創(chuàng)新。特別是對公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園生均財政撥款機制的“從無到有”，使得不僅是教辦園，而且作為普惠性學前教育資源重要組成部分的公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園也擁有了制度化、穩(wěn)定的財政投入，改變了較長時期以來對公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園缺乏財政投入或僅有個別專項、非制度化的財政投入狀況，有力保障和促進了我國普惠性學前教育資源的擴大與質(zhì)量提升。同時，因為普惠性學前教育保障機制，包括對公辦園特別是公辦性質(zhì)園的生均財政撥款制度和普惠性民辦園的生均補助制度，是近年新的制度創(chuàng)新，學前教育財政保障機制也難免還存在著一些問題與不足，需要進一步研究完善。

為深度把握當前我國普惠性學前教育財政保障機制的狀況與特點，優(yōu)化完善我國普惠性學前教育保障機制，本研究對我國29個省份的公辦園(其中10省含公辦性質(zhì)園)的生均財政撥款制度，22個省份普惠性民辦園的生均補助制度的相關政策文本進行了深入研究與分析，概括出當前我國普惠性幼兒園生均財政撥款制度和生均補助制度的現(xiàn)狀與特點，同時剖析了存在的主要問題，并提出未來改革完善的思考與展望，以期為完善我國普惠性學前教育財政保障機制，更好推動我國普惠性學前教育特別是公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園的健康、可持續(xù)發(fā)展提供重要的制度保障。

一、制度創(chuàng)新：公辦園、公辦性質(zhì)園生均財政撥款制度和普惠性民辦園生均補助制度初步建立

建立以生均財政撥款或生均補助制度為主要投入機制的學前教育財政投入保障制度是我國近年教育事業(yè)改革的重要目標，[3]也是保障和促進我國學前教育事業(yè)普及普惠并有質(zhì)量發(fā)展的根本之舉。近年來，國家層面陸續(xù)出臺了多項政策，指導并要求各地研制實施公辦園財政撥款標準和普惠性民辦園生均補助標準，并積極推動對公辦性質(zhì)園的財政保障政策。2010年《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(簡稱“國十條”)就明確提出“各地根據(jù)實際研究制定公辦幼兒園生均經(jīng)費標準和生均財政撥款標準”。2014年，教育部、國家發(fā)展改革委、財政部等《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》不僅要求各地研制公辦園生均財政撥款標準，同時要求重視對普惠性民辦園的財政補助，指出“有條件的地區(qū)可參照公辦園生均公用經(jīng)費標準，對普惠性民辦園給予適當補貼”。2017年《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》明確提出，要“根據(jù)幼兒園可持續(xù)發(fā)展需要和當?shù)貙嶋H，逐步制定公辦園生均撥款標準和普惠性民辦園的補助標準”。2018年“央九條”進一步指出，到2020年，各省制定并落實公辦園生均財政撥款標準或生均公用經(jīng)費標準；因地制宜制定企事業(yè)單位、部隊、街道、村集體辦幼兒園的財政補助政策；同時要求各省要于2019年6月底前進一步完善普惠性民辦園補助標準及扶持政策。

在國家政策的有力指引和推動下，我國各省積極研究開展公辦園、公辦性質(zhì)園生均財政撥款制度和普惠性民辦園生均補助制度的建設。以政策的形式明確生均財政撥款或補助標準、保障責任主體和支出范圍等關鍵要素，是學前教育生均財政撥款制度和生均補助制度建立的主要標志。據(jù)教育部數(shù)據(jù)顯示，到2020年10月，我國所有省份均已出臺公辦園生均財政撥款標準或生均公用經(jīng)費標準。[4]本研究通過對各省級政府門戶網(wǎng)站和其他權威信息平臺等檢索發(fā)現(xiàn)，截至2021年4月，全國有29個省份明確建立了省級公辦園生均財政撥款制度，其中10個省還建立了公辦性質(zhì)園生均財政撥款制度，有22個省份建立了普惠性民辦園生均補助制度。進一步分析發(fā)現(xiàn)，無論是已建立公辦園生均財政撥款制度還是普惠性民辦園生均補助制度的省份，在數(shù)量上均超過了我國省份的2/3；在地域上均覆蓋了我國東、中、西部不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)。由此可見，目前我國已經(jīng)初步建立了普惠性幼兒園生均財政撥款制度和生均補助制度。普惠性幼兒園生均財政撥款制度和生均補助制度的初步建立，對完善我國學前教育財政投入機制，建立適應我國普惠性學前教育資源快速有效發(fā)展的政策保障體系具有積極而深遠的意義。一是從根本上改變了長期以來我國學前教育財政投入“唯教辦”的傾向，[5][6]對公辦性質(zhì)園特別是普惠性民辦園也有了財政投入，這是具有重大歷史性突破意義的公共財政投入政策創(chuàng)新；二是改變了我國學前教育財政投入長期以來以個別專項為主的狀況，為普惠性學前教育的發(fā)展提供了制度化、穩(wěn)定的保障機制。

二、生均標準：標準明確，省際差異明顯，部分地區(qū)不同性質(zhì)園標準差異較大

生均撥款標準或生均補助標準是生均財政撥款制度的核心要素，直接關系到財政投入和保障的力度和有效性。整體來看，當前我國建立普惠性幼兒園生均財政撥款和生均補助制度的省份均明確了生均撥款或補助的具體標準，這是新時期我國社會追求公平和“共享”的新發(fā)展理念在教育領域的直接體現(xiàn)，也是在學前教育領域追求公益普惠價值取向的直接反映。由表1可知，當前我國有29個省份已確立了公辦園生均財政撥款標準，22個省份明確了普惠性民辦園生均財政補助標準，并有10個省份明確了公辦性質(zhì)園的生均財政撥款標準。需要特別指出的是，在10個明確了公辦性質(zhì)園生均撥款標準的省份中，有9個省份基于其公辦性質(zhì)園屬于公辦園或公辦學前教育資源的性質(zhì)定位，因而將公辦性質(zhì)園的生均財政撥款標準嵌套于公辦園生均撥款標準之中，規(guī)定公辦性質(zhì)園與公辦園實行一體化的生均財政撥款標準；如天津市專門出臺了《機關企事業(yè)單位辦和村辦幼兒園生均公用經(jīng)費撥款標準》，并且與其公辦園生均撥款標準是一致的。

表129省公辦園生均財政撥款標準與22省普惠性民辦園生均財政補助標準

從標準水平來看，各省普惠性幼兒園生均財政撥款和補助標準主要集中在1000元/年以下，僅少數(shù)省份在1000元/年以上。公辦園生均財政撥款標準超過1000元/年的省份有北京、河南、天津、上海、陜西(學前一年)、青海等6省，其中北京和天津的公辦性質(zhì)園生均撥款也在1000元/年以上；普惠性民辦園生均補助標準超過1000元/年的有北京、天津、陜西、海南等4省。另外，大部分省份實行省域內(nèi)統(tǒng)一的撥款標準，部分省份依據(jù)地區(qū)或幼兒園質(zhì)量等級等要素實行差異化的生均撥款標準。在公辦園生均撥款標準方面，河南、甘肅、廣西等3省按照城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村不同地域制定了不同的撥款標準，城市地區(qū)的標準明顯高于縣鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)；重慶則按照園所質(zhì)量等級對一、二、三級公辦園實行差異化的生均財政撥款；陜西則規(guī)定公辦園學前一年和中小班的生均撥款標準分別為1300元/年和400元/年。在對普惠性民辦園生均補助標準方面，安徽根據(jù)普惠性民辦園所處地域，對城市和縣鎮(zhèn)普惠性民辦園的生均補助分別為300元/年和200元/年；天津、重慶則根據(jù)園所的質(zhì)量等級對普惠性民辦園進行生均補助，質(zhì)量等級越高補助標準則越高，體現(xiàn)出明顯的政策激勵導向；陜西對普惠性民辦園的補助與公辦園的撥款標準一樣，均實行學前一年1300元/年，中小班400元/年的補助標準。

從標準水平的差異來看，主要體現(xiàn)在省際差異和不同性質(zhì)園差異兩個方面。在省際差異方面，無論是公辦園、公辦性質(zhì)園生均撥款標準還是普惠性民辦園的生均補助標準，省際差異都較明顯。以天津為例，目前對公辦園、公辦性質(zhì)園的生均撥款標準為1200元/年，是標準較低的省份如安徽、廣東、貴州、湖北(500元/年)等的2.4倍，是河北(400元/年)的3倍；天津?qū)ζ栈菪悦褶k園最低的生均補助標準為2800元/年，是同類標準較低的湖南、遼寧、四川(500元/年)等的5.6倍。在不同性質(zhì)普惠性幼兒園的差異方面，部分省份不同性質(zhì)園生均撥款標準差異較大，其中河南、江西、吉林、廣西等8省份的公辦園生均撥款標準明顯高于普惠性民辦園，6省份公辦園生均撥款標準是普惠性民辦園生均補助標準的1.5～3倍。值得指出的是，天津、甘肅、海南、重慶4省(市)對普惠性民辦園的生均補助標準高于公辦園生均撥款標準，其中甘肅、海南對普惠性民辦園的補助標準是對公辦園撥款標準的2倍。

三、經(jīng)費保障：納入財政預算，并明確主要保障主體層級

明確財政保障責任主體的層級是生均財政撥款制度的關鍵要素，直接關涉生均撥款機制能否有效實施及其實效。[7]當前，上述省份對公辦園、公辦性質(zhì)園的生均財政撥款和普惠性民辦園生均補助經(jīng)費均納入了公共財政預算，并且多數(shù)省份明確規(guī)定了保障責任的主體層級。

概括來看，當前我國公辦園生均財政撥款的保障主體層級類型主要有六類。第一類是由省級財政承擔保障責任，僅北京；第二類是根據(jù)幼兒園隸屬關系由同級財政保障，包括山東、江蘇、浙江、河北、江西、河南、廣西、甘肅、寧夏、云南、四川等11?。坏谌愂敲鞔_由縣級財政主要承擔保障責任，包括天津、重慶、湖北等3??；第四類是由市縣級財政共同承擔經(jīng)費保障，包括安徽、貴州、福建、遼寧等4省；第五類是由省、市、縣根據(jù)不同地區(qū)分比例承擔，包括陜西、湖南、內(nèi)蒙古、青海、海南等5??；第六類是由中央財政全額負擔，僅新疆。

公辦性質(zhì)園生均財政撥款的保障主體主要有五類。第一類，是由省級財政全部承擔保障責任，僅北京；第二類，是根據(jù)幼兒園隸屬關系由同級財政作為主要保障主體，包括天津、山東、河北、江蘇、浙江5省份，其中天津、河北進一步對每一類公辦性質(zhì)園的生均撥款經(jīng)費保障責任主體分別予以了規(guī)定；第三類，是明確由縣級財政承擔主要保障責任，包括重慶；第四類，是由市縣級財政共同作為經(jīng)費保障的責任主體，包括福建；第五類，是由省、市、縣根據(jù)不同地區(qū)分比例承擔保障責任，包括湖南、廣東2省。

普惠性民辦園生均補助的保障主體類型主要有四類。第一類，是由省級財政來承擔，僅北京和甘肅2??；第二類，是按照園所隸屬關系由同級財政作為主要責任主體，包括山東、浙江、福建、廣東、江蘇、遼寧、江西、安徽、寧夏等9??；第三類，是由縣級財政為主承擔保障責任，包括河南、山西、重慶、四川等4??；第四類，是由省、市、縣按比例分擔，包括天津、湖南、內(nèi)蒙古、陜西、海南、廣西等6省。

綜上所述，總體上看，除極個別省份明確是由省級承擔，少數(shù)省份由省和市級財政分擔部分責任外，大部分省份實質(zhì)上是由縣級財政承擔經(jīng)費保障的主體責任。其中，有的省份明確規(guī)定了“幼兒園生均財政撥款由縣級財政主要承擔保障責任”；更多的省份，盡管在政策中規(guī)定的是根據(jù)幼兒園隸屬關系由同級財政保障，但由于我國學前教育實行“以縣為主”的管理體制，因此除極少數(shù)由省、市直管的公辦園外，絕大多數(shù)的公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園都隸屬于縣級管理，因而按照隸屬關系進行保障實際上也是由縣級財政承擔主要的保障責任。

四、使用范圍：公辦園和公辦性質(zhì)園經(jīng)費主要用于公用開支，近半數(shù)省份明確普惠性民辦園經(jīng)費可統(tǒng)籌使用

生均財政撥款和補助經(jīng)費的使用范圍決定了經(jīng)費可以用于哪些方面，直接影響財政投入的效益和能在多大程度上發(fā)揮對普惠性資源的正向支持效應。[8][9]當前，大多數(shù)省份明確了普惠性幼兒園生均財政撥款和補助經(jīng)費的使用范圍，總體上看，多數(shù)省份規(guī)定，對幼兒園的生均財政撥款和生均補助經(jīng)費主要用于公用經(jīng)費開支；大多數(shù)省份規(guī)定公辦園和公辦性質(zhì)園的生均財政撥款只能用于保障幼兒園正常運轉、保育教育活動和其他日常工作等支出，不得用于人員經(jīng)費；近半數(shù)省份規(guī)定，普惠性民辦園生均補助經(jīng)費可統(tǒng)籌用于保育教育活動、人員經(jīng)費等支出。

在公辦園和公辦性質(zhì)園生均財政撥款使用范圍方面，除陜西、湖北、云南、山西、寧夏、吉林等6省外，其余省份均對公辦園和公辦性質(zhì)園生均財政撥款的使用范圍作出了明確規(guī)定。當前我國絕大多數(shù)省份的公辦園、公辦性質(zhì)園生均財政撥款實際是生均公用經(jīng)費財政撥款，北京和河南2省(市)是生均財政定額撥款。按照我國學校公用經(jīng)費使用的相關規(guī)定，公用經(jīng)費主要用于教學業(yè)務與管理、教師培訓、后勤日常支出等，但不得用于人員經(jīng)費、基本建設、償還債務等。因此，當前各省對公辦園、公辦性質(zhì)園生均財政撥款規(guī)定主要用于保障幼兒園正常運轉、保育教育、行政管理和其他日常工作等支出。目前，只有7省份(北京、山東、貴州、河南、廣西、重慶、廣東)明確規(guī)定，公辦園和公辦性質(zhì)園生均財政撥款可用于人員經(jīng)費，而有16個省份明確規(guī)定不能用于人員經(jīng)費。

在普惠性民辦園生均補助使用范圍方面，除甘肅、江西、吉林外，其余19個省份均對普惠性民辦園生均補助的使用范圍作出了較為明確的規(guī)定。主要有兩種類型，一類是規(guī)定僅能用于幼兒園公用開支，包括浙江、福建、江蘇、安徽、山西、湖南、陜西、遼寧、內(nèi)蒙古9省份，均明確規(guī)定對普惠性民辦園的生均補助僅限用于幼兒園日常的經(jīng)常性支出和辦公經(jīng)費等，不得用于人員支出；另一類則規(guī)定對普惠性民辦園的生均補助可以統(tǒng)籌用于公用開支和人員開支，包括北京、天津、山東、廣東、海南、重慶、四川、廣西、寧夏等9省均明確規(guī)定，普惠性民辦園可以根據(jù)實際需要統(tǒng)籌使用財政補助經(jīng)費，統(tǒng)籌用于日常運轉、保育教育活動和人員等支出。其中，天津、河南、寧夏等省份更是明確提出，財政補助經(jīng)費可以甚至是優(yōu)先用于保障教職工收入等人員支出，如天津在《普惠性民辦幼兒園生均經(jīng)費補助項目和資金管理辦法的通知》中就明確規(guī)定，財政補助經(jīng)費可以用于“提高教職工收入等人員經(jīng)費支出和基本公用經(jīng)費支出”；河南、寧夏則規(guī)定，對普惠性民辦園補助的經(jīng)費可以優(yōu)先用于教師“五險一金”、工資福利和培訓支出等。這一政策創(chuàng)新不僅給予了普惠性民辦園較大的經(jīng)費使用自主權，更是有利于保障教師待遇、穩(wěn)定教師隊伍，提高普惠性民辦園發(fā)展水平。

五、對我國普惠性幼兒園生均財政撥款和生均補助制度的未來展望

當前我國各省普惠性幼兒園生均財政撥款和生均補助制度普遍初步建立，特別是不僅明確了生均財政撥款或補助的具體標準，而且規(guī)定公辦園與公辦性質(zhì)園實行一體化的生均撥款標準，對普惠性民辦園也前所未有地建立了生均補助制度，并且將對三類普惠性學前教育資源的投入均納入公共財政預算，多數(shù)省份還明確了保障責任的主體層級。以上舉措不僅是新時期我國公共教育財政投入政策的重要突破、教育投入機制的重要創(chuàng)新，對貫徹落實十九屆五中全會提出的“完善普惠性學前教育保障機制”具有重大意義，而且有利于保障對普惠性教育資源的制度化投入，對在當前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、建設教育強國與全面實施“三孩生育政策”背景下加快促進我國普惠性學前教育資源健康可持續(xù)發(fā)展具有積極而深遠的意義。

同時，由于我國普惠性幼兒園生均財政撥款和生均補助制度尚處于建立初期，客觀上還存在一些問題，有待進一步改革完善。主要體現(xiàn)在，一是相比于公辦園，公辦性質(zhì)園生均財政撥款制度和普惠性民辦園生均補助制度建設相對滯后。仍有部分省份尚未將公辦性質(zhì)園納入公辦園生均財政撥款范疇，少數(shù)省份未及時建立對普惠性民辦園的生均補助制度。二是生均撥款或補助標準偏低，且不同性質(zhì)園間差異較大。多地反映目前生均財政撥款標準和補助標準普遍偏低，在部分地區(qū)對普惠性民辦園的補助標準又低于公辦園生均撥款標準，這些地區(qū)的普惠性資源難以獲得有效的財政支持。三是以縣級財政為主的保障責任主體層級較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅部分省份由省、市、縣級財政共同承擔保障責任，多數(shù)省份是以縣級財政為保障責任主體，而我國中西部地區(qū)的不少縣級財力有限，[10][11]較難有充足的財力承擔對普惠性幼兒園的保障責任。四是多數(shù)省份規(guī)定公辦園和公辦性質(zhì)園生均財政經(jīng)費只能用于公用開支，近半數(shù)省份明確普惠性民辦園補助經(jīng)費可統(tǒng)籌用于公用開支和人員支出。這與實際中普惠性資源的辦園與發(fā)展需求尚有較大差距，不能有效地支持教師隊伍建設與質(zhì)量提升。

十九屆六中全會明確指出，要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，在幼有所育上持續(xù)用力。為實現(xiàn)“到2035年，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學前教育”發(fā)展目標，必須全面深化改革，進一步改革完善我國普惠性學前教育財政保障機制。為此，基于前述研究分析與思考，我們特對我國公辦園、公辦性質(zhì)園生均財政撥款制度和普惠性民辦園生均補助制度的未來改革重點，提出以下思考和建議。

一是盡快建立覆蓋所有類型普惠性幼兒園的生均財政撥款和補助制度。各省級政府要立足新階段新要求，積極貫徹落實十九屆五中全會“完善普惠性學前教育保障機制”的決策部署，切實履行在普惠性學前教育資源發(fā)展中定標準、建機制、促發(fā)展的主導責任，并樹立“不唯公、只唯公益普惠與質(zhì)量”的發(fā)展理念，盡快健全完善覆蓋所有公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園的生均財政撥款和補助制度。已建立公辦園生均撥款制度的省份要因地制宜地逐步將公辦性質(zhì)園納入覆蓋范圍，并對撥款標準、保障主體和支出范圍等核心內(nèi)容作出明確規(guī)定。

二是指導推動各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和事業(yè)發(fā)展實際需要，逐步提高生均財政撥款和補助標準。首先，建議由國家研制我國東、中、西部普惠性幼兒園生均財政撥款和補助標準，作為各地普惠性幼兒園生均撥款機制的底線標準；并指導動態(tài)提高“兩標準”，為普惠性學前教育資源發(fā)展提供有效保障。其次，積極發(fā)揮公共財政“兜底線、補短板、促公平”的功能，[12]對農(nóng)村地區(qū)或邊遠貧困地區(qū)的普惠性幼兒園適當提高補助標準。再次，應著力提高對長期投入不足的公辦性質(zhì)園[13]的投入水平，加大財政支持力度。

三是指導推動各地從實際出發(fā)，因地制宜地確定普惠性幼兒園生均經(jīng)費的保障主體及其責任劃分。根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平與教育發(fā)展實際，確定財政保障主體層級及其各級政府的保障責任，充分發(fā)揮省、市、縣三級財政的保障作用，對經(jīng)濟發(fā)展水平較低、財力較薄弱的地區(qū)應相應提高保障主體層級。[14][15]對于中西部邊遠、欠發(fā)達的縣區(qū)，省級政府應充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，通過轉移支付等方式提高縣級政府財政供給能力，為在這些縣本級財力有限地區(qū)加快補上短板、構建普惠性學前教育公共服務體系提供應有的財政長效保障機制。

四是對普惠性幼兒園生均撥款和補助經(jīng)費的使用范圍作出科學適宜的規(guī)定。與時俱進地科學調(diào)整普惠性幼兒園生均財政經(jīng)費只能用于公用開支而不得用于人員開支的規(guī)定，允許各類普惠性幼兒園根據(jù)發(fā)展實際需要，統(tǒng)籌將經(jīng)費用于日常運轉、教育活動和人員開支等。研究、總結并推廣北京、天津、河南、寧夏等省的有益政策舉措與經(jīng)驗，鼓勵更多地方將生均撥款和補助經(jīng)費可以或優(yōu)先用于提高教職工收入、“五險一金”和培訓等支出，以保障和提高廣大教師待遇，增強普惠性幼兒園教師職業(yè)吸引力。