蘇南地區(qū)歷史文化名城保護(hù)地方立法實(shí)踐、啟示及走向

陳良，章曌杰，楊建林

(1.江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)職業(yè)學(xué)院，江蘇 常州 213147；2.常州市新北區(qū)人民法院，江蘇 常州 213032)

國(guó)家歷史文化名城是全國(guó)具有悠久歷史、深厚文化底蘊(yùn)的重要城市，截至2021年共有135座城市躋身其中。蘇南地區(qū)5座地級(jí)市(蘇州、南京、鎮(zhèn)江、無(wú)錫、常州)全部入選，并在入選后開(kāi)始了名城保護(hù)地方立法的實(shí)踐，逐漸建立起覆蓋面廣、門(mén)類(lèi)齊全的名城保護(hù)地方立法體系，展現(xiàn)了該地區(qū)豐厚的文化底蘊(yùn)和較高的立法水平。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)名城保護(hù)地方立法建設(shè)及其理論開(kāi)展了廣泛而有效的研究，致力于名城保護(hù)、管理、利用和傳承，取得了諸多有益成果。王永和[1]曾對(duì)歷史文化名城保護(hù)立法的理念演變及其實(shí)踐效果展開(kāi)分析，提出了堅(jiān)持政府主導(dǎo)、專(zhuān)家指導(dǎo)、群眾深度參與的歷史文化名城保護(hù)新模式；羅超[2]對(duì)蘇州歷史文化名城保護(hù)方面相關(guān)立法進(jìn)行了梳理，得出了將保護(hù)規(guī)劃制度化，用制度來(lái)約束名城保護(hù)和管理具體行為的結(jié)論；陳良等[3]曾對(duì)江蘇9座地級(jí)市的名城保護(hù)地方立法作了比較研究，從立法名稱(chēng)、目的、體例、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)措施、法律責(zé)任方面提出了完善思路，并給出了增設(shè)“利用傳承”專(zhuān)門(mén)章節(jié)的建議。

本文將梳理蘇南5市名城保護(hù)相關(guān)立法實(shí)踐，并通過(guò)橫向?qū)Ρ?，提出未?lái)名城保護(hù)地方立法的建議，為名城保護(hù)法制建設(shè)走深走實(shí)提供參考。

一、蘇南地區(qū)名城保護(hù)地方立法實(shí)踐

(一)蘇州市

蘇州市作為第一批入選歷史文化名城的城市，其名城保護(hù)理念和法治建設(shè)實(shí)踐[4]一直走在全國(guó)前列。1982年至1992年長(zhǎng)達(dá)10年時(shí)間里，蘇州雖然入選首批國(guó)家歷史文化名城，但受制于沒(méi)有地方立法權(quán)，蘇州市政府只能通過(guò)編制《蘇州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，來(lái)明確古城的保護(hù)原則，并初步制定城市保護(hù)的政策和方法。1993年蘇州市被批準(zhǔn)為“較大的市”，開(kāi)始獲得地方立法權(quán)，此后在1995年至2017年的20多年內(nèi)，蘇州密集出臺(tái)了一系列與名城保護(hù)相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)和規(guī)章(表1)，內(nèi)容涵蓋古城范圍內(nèi)的河道、園林、古樹(shù)名木、古建筑、風(fēng)景名勝區(qū)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、古村落等，不斷拓展古城保護(hù)立法的覆蓋面，細(xì)化針對(duì)不同保護(hù)對(duì)象的具體措施，從而提高古城保護(hù)地方立法的針對(duì)性和可操作性，逐漸建立、完善、健全了復(fù)合互補(bǔ)的地方名城保護(hù)立法體系。從全國(guó)范圍來(lái)看，蘇州名城保護(hù)地方立法的數(shù)量和質(zhì)量都是絕無(wú)僅有的。

表1 蘇州名城保護(hù)相關(guān)立法

2018年，歷史文化名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)《蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》頒布實(shí)施，明確將蘇州市域范圍內(nèi)的歷史文化街區(qū)、歷史地段、河道水系、文物保護(hù)單位、地下文物埋藏區(qū)、蘇州園林、古建筑、古城墻、傳統(tǒng)民居、古樹(shù)名木、吳文化地名、工業(yè)遺產(chǎn)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一納為保護(hù)對(duì)象，這是對(duì)不同保護(hù)對(duì)象分別立法的總結(jié)和概括。該條例包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)措施、法律責(zé)任等一共6章49條，在保護(hù)措施章節(jié)中提出如下建議：按照保護(hù)對(duì)象分類(lèi)建立保護(hù)名錄；建立歷史城區(qū)保護(hù)補(bǔ)償制度；加強(qiáng)歷史城區(qū)與外圍區(qū)域道路銜接；歷史城區(qū)實(shí)行交通總量控制和分區(qū)交通管理；引進(jìn)和培育相關(guān)的規(guī)劃、古建修復(fù)等方面的專(zhuān)業(yè)人才等。而法律責(zé)任章節(jié)則明確了將破壞名城保護(hù)的行為記入公共信用信息系統(tǒng)，并按規(guī)定實(shí)施聯(lián)合懲戒的懲戒機(jī)制。

(二)南京市

南京市與蘇州市同年進(jìn)入歷史文化名城名單，作為有著悠久歷史的省會(huì)城市，地方政府也加大了對(duì)城市歷史文化遺產(chǎn)的立法保護(hù)，逐漸建立了不斷完善的名城保護(hù)體系。

與蘇州類(lèi)似，1984年南京市首先發(fā)布了《南京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，初步建立了一套名城保護(hù)體系，符合當(dāng)時(shí)歷史文化名城保護(hù)的要求。隨著名城保護(hù)關(guān)注度、重視度和要求的提升，南京從1995年起著手出臺(tái)多部地方法規(guī)和規(guī)章(表2)，分別對(duì)古城內(nèi)中山陵、雨花臺(tái)等重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、城市綠化、城市水體、古城墻、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、地下文物、古樹(shù)名木設(shè)專(zhuān)項(xiàng)立法，專(zhuān)項(xiàng)立法進(jìn)一步整合了南京的歷史資源，明確了保護(hù)對(duì)象，并分類(lèi)提出了具體的保護(hù)對(duì)策，傳承和延續(xù)了南京的文化內(nèi)涵。

表2 南京名城保護(hù)相關(guān)立法

其中2010年頒布的《南京市歷史文化名城保護(hù)條例》，成為南京名城保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)。該條例包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)名錄、老城格局和城市風(fēng)貌保護(hù)、歷史建筑保護(hù)、法律責(zé)任等一共7章48條，總體上明確了南京名城保護(hù)的原則和總目標(biāo)，進(jìn)一步確定了南京城市整體保護(hù)規(guī)劃及保護(hù)名單，對(duì)老城區(qū)、歷史建筑、歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)等其他對(duì)象提出了分類(lèi)保護(hù)措施，并對(duì)破壞名城保護(hù)的具體做法設(shè)定了處罰責(zé)任。

(三)鎮(zhèn)江市

鎮(zhèn)江市同為吳文化發(fā)源地之一，在歷史上是江南重要的商埠和口岸，歷史人文資源眾多，1986年入選第二批國(guó)家歷史文化名城名單。

在入選的第二年，鎮(zhèn)江市隨即編制發(fā)布了《鎮(zhèn)江歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，確定了鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃框架及保護(hù)措施，分門(mén)別類(lèi)為文物古跡、歷史街區(qū)、城市整體環(huán)境梳理了具體保護(hù)辦法，該規(guī)劃此后于1993年和2002年進(jìn)行了2次修編，進(jìn)一步提出了對(duì)西津渡、伯先路、大龍王巷等幾個(gè)歷史街區(qū)的重點(diǎn)保護(hù)策略。從2010年起的10年里，鎮(zhèn)江也出臺(tái)了一系列地方法規(guī)及規(guī)章(表3)，其數(shù)量雖不能和南京、蘇州相比，但也立足自身歷史文化資源設(shè)定了多部專(zhuān)項(xiàng)規(guī)章條例，致力于鎮(zhèn)江古城范圍內(nèi)歷史文化遺產(chǎn)的傳承、保護(hù)和發(fā)揚(yáng)。其中2015年出臺(tái)的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》，明確了域內(nèi)著名的三山南山風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與建設(shè)措施、利用與管理辦法以及破壞行為的法律責(zé)任，起到了解決地方實(shí)際問(wèn)題的積極作用。2017出臺(tái)的《鎮(zhèn)江市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人條例》，則對(duì)名城非遺及非遺傳承人保護(hù)做了很好的補(bǔ)充。此外，鎮(zhèn)江市名城保護(hù)相關(guān)的地方立法主要圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、地名、城市綠化、文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、古籍等方面展開(kāi)。

表3 鎮(zhèn)江名城保護(hù)相關(guān)立法

2019年，鎮(zhèn)江市出臺(tái)了《鎮(zhèn)江市歷史文化名城保護(hù)條例》。該條例包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)名錄、保護(hù)措施、合理利用、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等一共8章53條，除明確了名城保護(hù)的保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)對(duì)象、保護(hù)措施、法律責(zé)任外，創(chuàng)新地提出了合理開(kāi)發(fā)歷史文化名城的歷史價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值的具體方式，鼓勵(lì)和支持對(duì)歷史文化名城進(jìn)行保護(hù)傳承、合理利用，推動(dòng)旅游和文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)無(wú)錫市

無(wú)錫除經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，其城市底蘊(yùn)和文化軟實(shí)力同樣優(yōu)勢(shì)明顯，2007年即入選了國(guó)家歷史文化名城名單。

在2007年入選國(guó)家歷史文化名城之前，無(wú)錫市就出臺(tái)了包括城市綠化、城市規(guī)劃、 古樹(shù)名木、歷史街區(qū)等系列地方法規(guī)及規(guī)章(表4)，體現(xiàn)了先行先試的作用。例如：2004年，無(wú)錫市推出的《無(wú)錫市歷史街區(qū)保護(hù)辦法》，明確了歷史街區(qū)定義為古建筑、近代現(xiàn)代代表性建筑比較集中的古鎮(zhèn)、街巷或地段，并對(duì)歷史街區(qū)內(nèi)的建筑保護(hù)進(jìn)行了明確規(guī)定及法律責(zé)任界定；在入選國(guó)家歷史文化名城的同年，無(wú)錫市政府頒布了《無(wú)錫市歷史文化名城保護(hù)辦法》，該辦法包括總則、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、罰則等共5章22條，明確了保護(hù)和延續(xù)城市傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌、城市格局，保護(hù)文物古跡、工業(yè)遺產(chǎn)、歷史街區(qū)、傳統(tǒng)村落等歷史文化區(qū)域，保護(hù)和傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)思路，并提出歷史文化名城內(nèi)的文物古跡必須科學(xué)維護(hù)，及時(shí)修繕、加固，并確保周?chē)沫h(huán)境和氛圍與文物相協(xié)調(diào)的整體保護(hù)措施；在入選國(guó)家歷史文化名城后，無(wú)錫市陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)河道、歷史文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與管理的法規(guī)規(guī)章，其中2016年和2018年無(wú)錫市分別出臺(tái)了針對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及重點(diǎn)文物保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法，明確了專(zhuān)項(xiàng)資金的使用范圍與支持方式，并設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督檢查機(jī)制，起到了規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理、提高資金使用效益的作用，體現(xiàn)了無(wú)錫市堅(jiān)決果斷、重點(diǎn)突出地解決資金問(wèn)題的立法努力。

表4 無(wú)錫名城保護(hù)相關(guān)立法

與蘇南其他城市不同，無(wú)錫市的名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)地方立法只定位為地方規(guī)章級(jí)別，相比兄弟城市法律效力略顯不足，管轄范圍和執(zhí)法力度也均受到影響。

(五)常州市

常州市雖是蘇南最后一個(gè)入選國(guó)家歷史文化名城的地級(jí)市(2015年)，但近年來(lái)開(kāi)展了靈活有效的名城保護(hù)地方立法實(shí)踐(表5)。

表5 常州名城保護(hù)相關(guān)立法

2015年之前，常州市作為普通地級(jí)市尚不具有地方立法權(quán)，但通過(guò)設(shè)立一系列地方規(guī)章，對(duì)城市內(nèi)各類(lèi)歷史文化資源進(jìn)行了管理和保護(hù)，使遺產(chǎn)保護(hù)和城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。其中2013年常州密集出臺(tái)了《常州市文物保護(hù)辦法》《常州市地下文物保護(hù)辦法》《常州市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》《常州市不可移動(dòng)文物認(rèn)養(yǎng)管理辦法》《常州市市區(qū)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)辦法》《常州市市區(qū)歷史文化街區(qū)保護(hù)辦法》，為常州的歷史文物及地下文物保護(hù)、不可移動(dòng)文物的認(rèn)養(yǎng)修繕、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村及街區(qū)建設(shè)提供了依據(jù)，并成為常州2015年成功申報(bào)國(guó)家歷史文化名城的重要基礎(chǔ)。2017年起，常州市又頒布了多部地方法規(guī)及規(guī)章，對(duì)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史建筑、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)專(zhuān)門(mén)設(shè)立保護(hù)制度，其中《常州市焦溪古鎮(zhèn)保護(hù)條例》成為蘇南地區(qū)乃至全省首部為歷史文化名鎮(zhèn)單獨(dú)設(shè)立的地方法規(guī)，體現(xiàn)了常州對(duì)保持和延續(xù)焦溪古鎮(zhèn)的傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌、維護(hù)其真實(shí)性和完整性的重視[5]。

2017年，歷史文化名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》批準(zhǔn)施行，該條例包括總則、保護(hù)名錄、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、利用傳承、法律責(zé)任等一共7章67條，條例明確了重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象為歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、中國(guó)傳統(tǒng)村落、歷史地段及其他歷史建筑，對(duì)保護(hù)對(duì)象所在地的鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處規(guī)定了保護(hù)責(zé)任，并對(duì)在保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)設(shè)定了具體要求。

二、蘇南地區(qū)名城保護(hù)地方立法啟示

橫向?qū)Ρ忍K南5市的立法差異和特色，可以得到以下啟示，可為后期各市新增或修改完善相關(guān)立法提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

(一)建立名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)

蘇南5市除無(wú)錫市沒(méi)有頒布專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)而只設(shè)置了地方規(guī)章(《無(wú)錫市歷史文化名城保護(hù)辦法》)外，其他4市均出臺(tái)了名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)，相比地方法規(guī)，地方規(guī)章存在以下明顯的劣勢(shì)：(1)立法層級(jí)較低，當(dāng)與本級(jí)地方法規(guī)沖突時(shí)，地方規(guī)章失去適用效力，名城保護(hù)沒(méi)有高等級(jí)法規(guī)可依；(2)條目?jī)?nèi)容較少，不能詳細(xì)劃定保護(hù)范圍，也不能準(zhǔn)確制定保護(hù)措施，名城保護(hù)的管轄范圍和具體措施難以落實(shí)；(3)法律責(zé)任模糊，以《無(wú)錫市歷史文化名城保護(hù)辦法》為例，僅規(guī)定“造成文物及文物保護(hù)標(biāo)志損壞的，由文物行政主管部門(mén)依法處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，并未對(duì)違反規(guī)定的不同情形設(shè)定不同的處罰區(qū)間和罰款標(biāo)準(zhǔn)，存在法律責(zé)任的模糊地帶，也給實(shí)際執(zhí)法增加了難度。

因此，歷史文化名城建立名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)既有必要也有意義。通過(guò)建立專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)，一方面可提升名城保護(hù)的立法等級(jí)，保障保護(hù)工作在地方上更好地推行實(shí)施，增強(qiáng)名城保護(hù)的實(shí)效性；另一方面可增加完善法規(guī)條目中有關(guān)保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、管理方法及利用開(kāi)發(fā)的內(nèi)容，保障各地因地制宜解決本地問(wèn)題，增強(qiáng)名城保護(hù)的可操作性；同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化法律責(zé)任，消除模糊地帶，針對(duì)不同違反情況因度適量，提升實(shí)際執(zhí)法中的執(zhí)法效力，增強(qiáng)名城破壞行為處罰的針對(duì)性。

(二)制定專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法

通過(guò)蘇南5市相關(guān)立法的橫向?qū)Ρ?，可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)錫市和常州市除出臺(tái)了常規(guī)的保護(hù)條例和保護(hù)辦法外，還根據(jù)本市實(shí)際情況和需要分別制定了《無(wú)錫市文物保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法》和《常州市文物保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，對(duì)歷史文化名城中文物保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用管理開(kāi)展了建章立制的嘗試[6]，具體內(nèi)容見(jiàn)表6。

表6 無(wú)錫、常州文物保護(hù)資金管理辦法對(duì)照

兩市辦法總體上確定了資金管理原則，明確了資金管理單位的各自職責(zé)，規(guī)范了資金使用范圍和支出內(nèi)容，簡(jiǎn)化了資金使用的申報(bào)流程，確保了專(zhuān)項(xiàng)資金的使用監(jiān)督考核機(jī)制，完善了資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，并作為以后年度專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算安排、分配、年度預(yù)算調(diào)整的重要依據(jù)，既體現(xiàn)了地方立法的新穎性，又突出了利用專(zhuān)項(xiàng)資金加強(qiáng)文物保護(hù)的實(shí)效性。

同時(shí)無(wú)錫市專(zhuān)門(mén)設(shè)立了《無(wú)錫市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法》，該辦法對(duì)無(wú)錫市域內(nèi)非遺項(xiàng)目保護(hù)和搶救、非遺項(xiàng)目展示和推廣、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人補(bǔ)助和支持起到了資金保障的作用。因此，其他地級(jí)市可以學(xué)習(xí)參考這兩市的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制定專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金的管理，明確資金支出方向，提升資金使用績(jī)效，為推進(jìn)歷史文物保護(hù)、扶持和發(fā)展提供財(cái)力保障。

(三)圍繞自身資源設(shè)定專(zhuān)門(mén)法規(guī)

每座歷史文化名城除了擁有悠久的人文歷史和深厚的文化積淀，還擁有各自最負(fù)盛名的風(fēng)景名勝資源。蘇南5市均圍繞自身歷史文化資源，設(shè)定了多部專(zhuān)門(mén)法規(guī)，如《蘇州園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》《南京市中山陵風(fēng)景區(qū)管理?xiàng)l例》《南京市雨花臺(tái)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》《無(wú)錫市蠡湖景區(qū)條例》《常州市焦溪古鎮(zhèn)保護(hù)條例》等，加強(qiáng)了對(duì)域內(nèi)重點(diǎn)歷史文化風(fēng)景名勝區(qū)的立法保護(hù)。

例如：蘇州市為加強(qiáng)對(duì)享譽(yù)世界、蜚聲中外的蘇州園林之保護(hù)和管理，保持園林的完整風(fēng)貌，重點(diǎn)出臺(tái)了《蘇州園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》，明確了由蘇州市園林管理局主管蘇州園林的保護(hù)和管理，以及規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、房管、工商、公安等部門(mén)的配合工作職責(zé)，劃定了蘇州園林的保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，并說(shuō)明了園林保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)應(yīng)當(dāng)遵守的具體規(guī)定；常州市為加強(qiáng)對(duì)歷史文化名鎮(zhèn)焦溪古鎮(zhèn)的保護(hù)，進(jìn)一步彰顯江南水鄉(xiāng)特色，出臺(tái)了《常州市焦溪古鎮(zhèn)保護(hù)條例》，明確由區(qū)政府負(fù)責(zé)古鎮(zhèn)的保護(hù)和監(jiān)督管理工作，并提供政策支持和資金保障，同時(shí)要求在焦溪古鎮(zhèn)保護(hù)范圍內(nèi)開(kāi)展的維護(hù)修繕活動(dòng)，不得改變其傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，不得損害歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和完整性。

對(duì)名城范圍內(nèi)的重點(diǎn)風(fēng)景名勝資源設(shè)定專(zhuān)門(mén)法規(guī)，對(duì)名城整體保護(hù)和自身個(gè)體保護(hù)兩方面都有突出作用。對(duì)名城整體而言，可進(jìn)一步明確名城保護(hù)的核心，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的重點(diǎn)保護(hù)，突出城市保護(hù)的亮點(diǎn)；對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)自身個(gè)體而言，可更加明晰各保護(hù)部門(mén)的具體職責(zé)，同時(shí)可依法劃定精確的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，這對(duì)重點(diǎn)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)、建設(shè)、利用和管理均具有促進(jìn)作用[7]。

因此，其他歷史文化名城也應(yīng)針對(duì)各自重點(diǎn)歷史文化資源設(shè)定專(zhuān)門(mén)法規(guī)，增強(qiáng)地方保護(hù)立法的特色和可操作性；蘇南5市則可在調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)域內(nèi)尚未立法保護(hù)的其他歷史文化資源精細(xì)化、創(chuàng)新性地設(shè)立專(zhuān)門(mén)法規(guī)。

三、名城保護(hù)地方立法走向

通過(guò)對(duì)比蘇南5市的立法差異和特色，我們認(rèn)為短期內(nèi)需完善建立名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)，制定專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法，圍繞自身資源設(shè)定專(zhuān)門(mén)法規(guī)。但從更長(zhǎng)時(shí)期來(lái)看，名城保護(hù)相關(guān)立法應(yīng)該從以下幾個(gè)方面把握好地方立法的完善走向，回歸地方立法的本意和初衷。

(一)精準(zhǔn)定位地方需求，有效解決實(shí)際問(wèn)題

結(jié)合地方現(xiàn)實(shí)需求，針對(duì)性解決實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)是名城保護(hù)地方立法未來(lái)發(fā)展完善過(guò)程中首要考慮的因素。當(dāng)前，名城保護(hù)理念逐漸深入人心，各地地方立法實(shí)踐也積極推進(jìn)，但在具體實(shí)施保護(hù)利用、開(kāi)發(fā)管理過(guò)程中仍面臨諸多問(wèn)題，例如：保護(hù)資金不足、保護(hù)措施不力，旅游開(kāi)發(fā)過(guò)度、文化資源破壞，管理人員缺乏、公眾參與不夠等，迫切需要通過(guò)地方立法來(lái)加以規(guī)范和解決。

名城保護(hù)地方立法的進(jìn)一步完善，需以上述問(wèn)題為導(dǎo)向，采取以下措施：(1)對(duì)重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象另外配套制定資金管理或補(bǔ)助辦法，同時(shí)針對(duì)不同保護(hù)對(duì)象設(shè)定精細(xì)化、可操作的保護(hù)措施；(2)在名城保護(hù)條例中專(zhuān)門(mén)設(shè)定《合理利用》篇章，規(guī)范旅游開(kāi)發(fā)行為，引導(dǎo)合理挖掘文化資源，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用相協(xié)調(diào)；(3)通過(guò)條文明確名城保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，規(guī)定管理人員配備要求，同時(shí)明確公眾參與名城保護(hù)的各項(xiàng)權(quán)利，并引入社會(huì)監(jiān)督管理機(jī)制等，提高名城保護(hù)地方立法質(zhì)量，使立法符合地方實(shí)際需求、符合人民群眾利益，同時(shí)成為有效解決實(shí)際問(wèn)題的突破口。

除上述典型問(wèn)題外，各地還可能有其他具有特殊性、地方性、緊迫性的名城保護(hù)具體問(wèn)題，均應(yīng)圍繞地方真實(shí)需求，找準(zhǔn)立法的著力點(diǎn)開(kāi)展地方立法，以解決現(xiàn)實(shí)需要。

(二)增強(qiáng)地方立法特色，創(chuàng)新違法責(zé)任形式

地方特色是地方立法的價(jià)值體現(xiàn)[8]。我國(guó)地域遼闊、民族多元、歷史文化類(lèi)型豐富，不同地區(qū)歷史文化名城的特色和風(fēng)格各異，面臨的保護(hù)形勢(shì)也有很大差別。因此在進(jìn)行名城保護(hù)立法時(shí)，除了滿足國(guó)家對(duì)歷史文化名城保護(hù)的整體要求外，還需在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展廣泛和深入的調(diào)查研究，充分掌握地方的歷史地理、文化傳統(tǒng)、優(yōu)勢(shì)資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等情況，從而立足自身歷史文化資源開(kāi)展針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的地方立法。例如，蘇州市的名城保護(hù)立法可重點(diǎn)圍繞蘇州園林和蘇州古城外圍諸如周莊、同里、甪直等眾多歷史文化名鎮(zhèn)資源設(shè)立，成都市的名城保護(hù)立法可因地制宜圍繞蜀地文化資源開(kāi)展并形成亮點(diǎn)，而拉薩市則可側(cè)重宗教文化特色進(jìn)行個(gè)性化的名城保護(hù)地方立法，而不是各地立法生搬硬套、互相拼湊。

保護(hù)責(zé)任形式的創(chuàng)新則是地方立法的生命力源泉。各地要改變目前針對(duì)破壞名城保護(hù)行為所設(shè)定的較單一的違法責(zé)任形式，例如“恢復(fù)原狀”“采取補(bǔ)救措施”和“處以罰款”等，應(yīng)創(chuàng)新利用現(xiàn)代信息技術(shù)，制定“能震懾+可矯正”的違法責(zé)任形式。例如：允許利用地理信息、智能識(shí)別等信息化手段對(duì)輕微違法違規(guī)行為人進(jìn)行信息化管控；對(duì)一般、嚴(yán)重違法違規(guī)行為人將其違規(guī)行為納入社會(huì)公共信息系統(tǒng)，并采取其他限制措施；要求違法違規(guī)人員通過(guò)完成名城保護(hù)相關(guān)志愿者服務(wù)工作進(jìn)行矯正等。

(三)建立多元保障機(jī)制，支持鼓勵(lì)民眾參與

隨著設(shè)區(qū)市獲得地方立法權(quán)，各市普遍開(kāi)始了名城保護(hù)的地方立法實(shí)踐，逐漸建立起覆蓋面廣、類(lèi)別齊全的地方立法體系。但在體系框架建立的過(guò)程中，也暴露了地方立法片面追求廣、全、細(xì)，忽視建立相應(yīng)保障機(jī)制的弊病。

名城保護(hù)的保障機(jī)制的建立健全，至少應(yīng)該包括3個(gè)方面：一是資金保障，前文所述制定專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法，可確保不同保護(hù)對(duì)象有專(zhuān)項(xiàng)資金用于保護(hù)、修繕和推廣，提供財(cái)力扶持；二是實(shí)施保障，通過(guò)配套設(shè)立保護(hù)條例的實(shí)施規(guī)定，增強(qiáng)對(duì)條例具體實(shí)施的指導(dǎo)，解決“保什么”“誰(shuí)來(lái)?！薄霸趺幢！薄霸趺从谩钡炔僮餍詥?wèn)題，為名城保護(hù)提供操作手冊(cè)；三是激勵(lì)制度，建立保護(hù)開(kāi)發(fā)激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)制度，例如對(duì)開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)博物館展覽館的給予維護(hù)經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)古建筑私有產(chǎn)權(quán)人按規(guī)劃修復(fù)古建筑的進(jìn)行補(bǔ)助，對(duì)相關(guān)保護(hù)部門(mén)履職盡責(zé)人員進(jìn)行嘉獎(jiǎng)等，從而促進(jìn)名城保護(hù)各參與方積極作為。

與此同時(shí)，還需要地方立法相關(guān)條款中明確或增設(shè)公眾參與[9]的內(nèi)容，調(diào)動(dòng)社會(huì)廣大民眾參與到保護(hù)、開(kāi)發(fā)、管理、利用名城資源的良性發(fā)展中來(lái)。例如：鼓勵(lì)民眾開(kāi)發(fā)地方特色的文創(chuàng)產(chǎn)品，開(kāi)展與地方文化相關(guān)的文化體驗(yàn)、休閑旅游活動(dòng)；支持民間資本開(kāi)設(shè)博物館紀(jì)念館、經(jīng)營(yíng)民宿客棧，發(fā)展名城旅游事業(yè)；引導(dǎo)原住居民、能工巧匠開(kāi)辦工作室，制作、展示、經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)民俗文化活動(dòng)，最大限度調(diào)動(dòng)最廣大名城群眾的參與熱情。

四、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，蘇南5市憑借先進(jìn)的立法理念、健全的立法機(jī)制以及充足的立法人才，圍繞自身特色文化資源和實(shí)際需要，因地制宜進(jìn)行了歷史文化名城保護(hù)地方立法的實(shí)踐，形成了一批具有一定地方特色的法規(guī)規(guī)章，取得了一定的保護(hù)成效。

橫向?qū)Ρ忍K南5市立法實(shí)踐，短期來(lái)看，新近獲得地方立法權(quán)的城市完善自身立法體系，可從建立名城保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)地方法規(guī)、制定專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法、圍繞自身資源設(shè)定專(zhuān)門(mén)法規(guī)3個(gè)方面著手，以起到提升立法等級(jí)和執(zhí)法效力、保障資金扶持和規(guī)范使用、增強(qiáng)重點(diǎn)保護(hù)和可操作性的作用；而秉承地方立法初衷，長(zhǎng)期來(lái)看，名城保護(hù)地方立法應(yīng)回歸到“問(wèn)題導(dǎo)向、特色突出、制度保障、公眾參與”上來(lái)，解決保護(hù)過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)地方立法的創(chuàng)新性和差異性，完善立法體系配套的激勵(lì)保障機(jī)制，引導(dǎo)更廣大社會(huì)力量參與名城保護(hù)活動(dòng)，名城保護(hù)地方立法未來(lái)將大有可為。