推進(jìn)生態(tài)修復(fù) 重現(xiàn)碧海藍(lán)天
——我國圍填海工程生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀

文｜岳奇 劉玥騰

圍填海是人類開發(fā)利用海洋的重要途徑，也是緩解人地矛盾的有效手段。然而，長時間大面積的圍填?；顒痈淖兞俗匀缓０陡窬?，導(dǎo)致我國濱海濕地面積不斷減少，自然岸線長度不斷縮減，對于海洋生態(tài)環(huán)境和生物資源造成嚴(yán)重?fù)p害。

開展圍填海生態(tài)修復(fù)是緩解圍填海生態(tài)問題、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)圍填海存量可持續(xù)利用的有效手段。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局。針對圍填海管控等焦點問題，明確“加強濱海濕地保護(hù)，嚴(yán)格管控圍填?！钡恼邔?dǎo)向，提出“嚴(yán)控新增圍填海造地、加快處理圍填海歷史遺留問題、加強海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)”的管理要求。

開展圍填海生態(tài)修復(fù)是緩解圍填海生態(tài)問題、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)圍填海存量可持續(xù)利用的有效手段。我國于2001年10月公布的《海域使用管理法》將圍填海納入依法管控的軌道，其中第四條明確規(guī)定：“國家嚴(yán)格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動?！?009年公布、2010年實施的《海島保護(hù)法》進(jìn)一步明確了對改變海島海岸線的圍填?；顒拥囊螅岢觥皣?yán)格限制填海、圍海等改變有居民海島海岸線的行為，嚴(yán)格限制填海連島工程建設(shè)”?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā贰逗u保護(hù)法》的頒布從法律層面上確立了嚴(yán)格限制圍海、填?；顒拥幕纠砟睿瑢詈；顒犹岢鲈瓌t性約束，為圍填海生態(tài)修復(fù)政策建設(shè)提供了應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院加大對海洋生態(tài)保護(hù)和圍填海管控重視力度，逐步對圍填海區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)提出明確要求。2016年12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議審議通過《圍填海管控辦法》，要求圍填海項目應(yīng)注重生態(tài)和景觀建設(shè)，科學(xué)設(shè)計生態(tài)廊道系統(tǒng)，建設(shè)生態(tài)化岸線、濕地和水系。2018年1月出臺“十個一律”和“三個強化”的圍填海管控措施，明確堅持“誰破壞，誰修復(fù)”的原則，強化生態(tài)修復(fù)。2018年6月16日，《中共中央關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中指出：“堅持自然恢復(fù)為主，統(tǒng)籌開展全國生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，全面劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性?！?018年7月25日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》（以下簡稱“國務(wù)院24號文件”），其中明確：“堅持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，加大財政支持力度，積極推進(jìn)‘藍(lán)色海灣’‘南紅北柳’‘生態(tài)島礁’等重大生態(tài)修復(fù)工程，支持通過退圍還海、退養(yǎng)還灘、退耕還濕等方式，逐步修復(fù)已經(jīng)破壞的濱海濕地?！?018年12月，《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關(guān)要求的通知》（以下簡稱“自然資源部7號文件”）中，對已取得海域使用權(quán)但未利用的圍填海項目、未取得海域使用權(quán)圍填海項目的生態(tài)修復(fù)工作分別提出具體要求。

針對圍填海區(qū)域，已經(jīng)公開或頒布的生態(tài)保護(hù)修復(fù)技術(shù)方面的政策性文件或標(biāo)準(zhǔn)主要有：《圍填海項目生態(tài)評估技術(shù)指南（試行）》（2018）、《圍填海項目生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案編制技術(shù)指南（試行）》（2018）、《圍填海工程海堤生態(tài)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（T/CAOE 1—2020）、《產(chǎn)業(yè)用海面積控制指標(biāo)》（HY/T 0306—2021）、《圍填海工程生態(tài)建設(shè)技術(shù)指南（征求意見稿）》（2022）等。這些技術(shù)政策文件明確了圍填海項目生態(tài)評估、生態(tài)修復(fù)、用海面積控制、生態(tài)建設(shè)等方面的總體要求，同時也對生態(tài)建設(shè)中的海堤生態(tài)化建設(shè)做出了具體的規(guī)范。

據(jù)不完全統(tǒng)計，已公開或出臺的圍填海生態(tài)修復(fù)相關(guān)的法律法規(guī)、管理政策、技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)等如表1所示。

表1 我國圍填海生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)政策文件

圍填海生態(tài)修復(fù)管理實踐

國務(wù)院24號文件明確規(guī)定“嚴(yán)控新增圍填海造地”，主要包括以下四個具體舉措：一是除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批；二是審批權(quán)限升級，新增圍填海項目全部報國務(wù)院審批；三是加強新增圍填海項目選址和規(guī)模審查；四是與項目施工同步開展生態(tài)修復(fù)，最大程度避免降低生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。在開展新增圍填海生態(tài)修復(fù)方面，提高了新增圍填海項目環(huán)境準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格限制在生態(tài)脆弱敏感、自凈能力弱的海域?qū)嵤﹪詈Ｐ袨椤?/p>

■江蘇省鹽城市東臺弶港鎮(zhèn)圍填海生態(tài)修復(fù)前（左圖）、修復(fù)效果圖（右圖）

對于已獲批的歷史遺留問題，重點把握建設(shè)生態(tài)海堤、落實開發(fā)岸線退讓、保障水系暢通、修復(fù)濱海濕地等要求，由海域使用權(quán)人對圍填海工程開展必要的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)工作。其中，已完成圍填海的，應(yīng)集約節(jié)約利用圍填海；尚未完成圍填海的，最大限度控制圍填海面積，結(jié)合實際情況，采取有效措施恢復(fù)濱海濕地生態(tài)功能。監(jiān)管方面，由省級自然資源主管部門、自然資源部海區(qū)派出機構(gòu)履行生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。

對于未獲批的歷史遺留問題，嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的圍填海區(qū)域堅決予以拆除；對海洋生態(tài)環(huán)境無重大影響的圍填海區(qū)域，已填已用的要加快補辦用海手續(xù)，填而未用的要加快盤活利用。自然資源部7號文件規(guī)定，由省級自然資源主管部門根據(jù)省政府要求，組織有關(guān)市縣自然資源主管部門編制生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案。生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案中，臨海區(qū)域需重點明確建設(shè)生態(tài)海堤、落實非生產(chǎn)岸線退讓、拆除退圍還海等具體生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施；不直接臨海的零散區(qū)域需結(jié)合具體用海項目或在陸地生態(tài)修復(fù)工作中統(tǒng)籌考慮，也應(yīng)明確具體修復(fù)措施。據(jù)了解，由于各?。▍^(qū)、市）的實際情況不同，生態(tài)修復(fù)措施的實施主體存在一定的差異，部分?。▍^(qū)、市）由政府開展生態(tài)修復(fù)，還有部分省（區(qū)、市）由海域使用權(quán)人開展生態(tài)修復(fù)。監(jiān)管方面，由省級自然資源主管部門、自然資源部海區(qū)派出機構(gòu)履行生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。

圍填海生態(tài)修復(fù)主要問題

由于我國對圍填海生態(tài)修復(fù)的研究基礎(chǔ)相對薄弱、起步較晚，目前雖已出臺《圍填海項目生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案編制技術(shù)指南（試行）》《圍填海工程生態(tài)建設(shè)技術(shù)指南（征求意見稿）》等技術(shù)指南，但多處于原則性要求層面，還未形成系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范體系，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)技術(shù)可操作性不強、實施無序、生態(tài)修復(fù)效率低。針對圍填海區(qū)域生態(tài)修復(fù)，目前僅對海堤生態(tài)化建設(shè)制定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其他技術(shù)方法，如退養(yǎng)還灘、退耕還濕、堤壩拆除等普遍缺少對技術(shù)要求、技術(shù)指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面的明確要求。

目前，一方面，圍填海生態(tài)修復(fù)措施的選擇大多以用海主體自身利益為導(dǎo)向，重點考慮生態(tài)修復(fù)措施實施的難易程度、是否可以避免后期監(jiān)管等方面，沒有突出源頭治理的圍填海區(qū)域生態(tài)修復(fù)思路，生態(tài)修復(fù)措施缺乏針對性，與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)相悖。另一方面，目前圍填海生態(tài)修復(fù)欠缺對保護(hù)修復(fù)的整體性、系統(tǒng)性的規(guī)劃和指導(dǎo)，普遍將圍填海區(qū)域涉及的不同生態(tài)空間割裂開來，存在碎片化、分散化等點狀修復(fù)特征。

生態(tài)修復(fù)效果的評估和監(jiān)管不足是影響圍填海生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵因素。特別是針對受自然環(huán)境、氣候條件、人為干擾等因素影響較大的修復(fù)措施，若不及時進(jìn)行效果后評估，難以保證生態(tài)修復(fù)實際效果符合修復(fù)要求。目前，圍填海生態(tài)修復(fù)的制度體系中，缺乏詳細(xì)的圍填海修復(fù)效果評估標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)保護(hù)修復(fù)的監(jiān)管方面，缺乏對于監(jiān)管部門的統(tǒng)一績效評估標(biāo)準(zhǔn)，不利于對任務(wù)目標(biāo)的考核控制。

圍填海生態(tài)修復(fù)建議

建立健全圍填海生態(tài)修復(fù)技術(shù)體系?；谖覈鴩詈^(qū)域生態(tài)環(huán)境的實際情況，需要加快圍填海生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善圍填海生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，研究編制有針對性的圍填海生態(tài)修復(fù)技術(shù)文件，以指導(dǎo)我國圍填海區(qū)域生態(tài)修復(fù)工作的開展，保障圍填海管控政策的落地落實，有效恢復(fù)圍填海受損生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)修復(fù)效果，促進(jìn)海洋環(huán)境健康發(fā)展。

制定科學(xué)、系統(tǒng)、有效的生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案。由于圍填海工程區(qū)位、規(guī)模、施工工藝等具有自身特點，因此對環(huán)境影響程度、引起的環(huán)境問題存在一定的差異。對于不同的生態(tài)問題應(yīng)采取針對性的生態(tài)修復(fù)措施。統(tǒng)籌考慮陸域和海域空間，堅持以問題為導(dǎo)向，遵循“保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)”的科學(xué)原則，在充分考慮生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程成本、修復(fù)效果、管理維護(hù)等因素的前提下，制定針對性強、可操作性強、系統(tǒng)性強的生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案，實現(xiàn)對圍填海生態(tài)環(huán)境整體聯(lián)合修復(fù)，確保圍填海生態(tài)保護(hù)修復(fù)取得實效。

強化評估監(jiān)管制度建設(shè)，構(gòu)建長效保障機制。為科學(xué)有效地實施圍填海生態(tài)保護(hù)修復(fù)，應(yīng)進(jìn)一步健全完善監(jiān)測評估制度，確定監(jiān)測評估指標(biāo)體系和評估方法，加大生態(tài)修復(fù)效果指標(biāo)考核力度，建立完備的工程臺賬，形成圍填海生態(tài)保護(hù)修復(fù)長效保障機制，保證生態(tài)保護(hù)修復(fù)的合理性、有效性和全面性。針對監(jiān)管部門，形成完備有效的績效評估和考評制度，進(jìn)一步壓實監(jiān)管職責(zé)。