南非國(guó)家公園資金保障機(jī)制及其對(duì)中國(guó)的啟示

黃富杰 余吉安 馬曉靜

1 問(wèn)題的提出

自美國(guó)黃石國(guó)家公園成立肇始，國(guó)家公園已有近150年的發(fā)展歷史，現(xiàn)已擴(kuò)展成為具有世界性和全人類性的自然文化保護(hù)思想和保護(hù)模式[1]。世界各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的設(shè)立目標(biāo)和內(nèi)涵界定不盡相同，但基本上認(rèn)為國(guó)家公園是一種能夠平衡自然生態(tài)保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)利用二者關(guān)系的保護(hù)和管理模式。

不同地區(qū)和國(guó)家保障國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)的資金模式各具特色。由政府部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一管理的“國(guó)家公園”制度在中國(guó)雖起步較晚，但目前已進(jìn)入規(guī)范化管理的快速發(fā)展階段，如何創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制、建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障制度是中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中的重要課題。

2 相關(guān)研究回顧

國(guó)外學(xué)者對(duì)國(guó)家公園和其他保護(hù)地的資金問(wèn)題有了較為豐富的研究。Weaver發(fā)現(xiàn)，不管是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都面臨保護(hù)地預(yù)算不足的問(wèn)題[2]，財(cái)務(wù)效率低下也是實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)需要克服的難點(diǎn)[3]，財(cái)務(wù)的可持續(xù)性是生物多樣性保護(hù)的必要條件[4]。發(fā)展中國(guó)家所面臨的情況更加嚴(yán)峻，其資金來(lái)源較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家差別顯著[5]。國(guó)家公園應(yīng)該走市場(chǎng)化路線，還是由政府承擔(dān)主要責(zé)任，不同學(xué)者意見(jiàn)不一。Bruner等研究了50個(gè)國(guó)家對(duì)保護(hù)區(qū)的公共財(cái)政支持情況，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)增加對(duì)保護(hù)地的公共資金投入[6]。Kibira則表示，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的籌資機(jī)制可以為保護(hù)地的管理和環(huán)境的可持續(xù)性提供更有效率且更公平的手段。但大家普遍認(rèn)同多元化的收入來(lái)源對(duì)于保護(hù)地資金免受外部沖擊至關(guān)重要[7]。

中國(guó)學(xué)者通過(guò)借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)提供思路。張利明以《美國(guó)國(guó)家公園2019財(cái)年預(yù)算草案》為例說(shuō)明了美國(guó)國(guó)家公園資金保障機(jī)制的特點(diǎn)，并列出了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)[8]。王正早等梳理了各國(guó)國(guó)家公園資金模式，在經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政能力弱的國(guó)家實(shí)行市場(chǎng)主導(dǎo)型的資金模式，而在高經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高福利國(guó)家實(shí)行公共財(cái)政主導(dǎo)型的資金模式[9]。

隨著國(guó)家公園試點(diǎn)工作的展開(kāi)，黃寶榮等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)區(qū)普遍面臨著資金缺口，未能形成多元化資金機(jī)制[10]。李俊生等認(rèn)為國(guó)家公園在試點(diǎn)探索和穩(wěn)定發(fā)展2個(gè)階段需要采用不同的資金保障機(jī)制[11]。邱勝榮等對(duì)我國(guó)國(guó)家公園提出完善特許經(jīng)營(yíng)制度、培育特色品牌主體、多元化融資渠道、構(gòu)建范圍廣泛的社區(qū)參與發(fā)展機(jī)制等措施以完善資金管理機(jī)制[12]。

借鑒國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是解決我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)中資金問(wèn)題的2條路徑，對(duì)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究以美國(guó)等歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為主要對(duì)象，對(duì)以南非為代表的發(fā)展中國(guó)家研究并不充分。對(duì)此，本文通過(guò)分析南非國(guó)家公園的收入和支出特點(diǎn)，為構(gòu)建中國(guó)情境下的國(guó)家公園多元化資金保障機(jī)制提供參考。

3 南非國(guó)家公園資金保障機(jī)制構(gòu)成

南非國(guó)家公園的歷史可以追溯到1898年薩比保護(hù)區(qū)的建立[13]，截至2021年，南非國(guó)家公園管理局(SANParks，以下簡(jiǎn)稱“管理局”)一共管理著20個(gè)國(guó)家公園，總面積41 100km2。2000年，管理局正式開(kāi)始國(guó)家公園商業(yè)化戰(zhàn)略[14]，只提供旅游和娛樂(lè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管框架，不再負(fù)責(zé)商業(yè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，將精力集中于保護(hù)國(guó)家公園的生物多樣性上。隨著商業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施，其對(duì)財(cái)政資金的依賴日漸減少，形成了不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園資金保障機(jī)制。

3.1 資金來(lái)源情況

經(jīng)過(guò)20年的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，南非國(guó)家公園已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的資金收入渠道。對(duì)南非國(guó)家公園資金收入項(xiàng)目進(jìn)行歸類，可以將南非國(guó)家公園資金收入來(lái)源劃分為財(cái)政渠道、市場(chǎng)渠道、社會(huì)渠道3種類型。

3.1.1 財(cái)政渠道

南非國(guó)家公園的資金來(lái)源對(duì)財(cái)政撥款依賴程度較發(fā)達(dá)國(guó)家更低，2019/2020年度①南非國(guó)家公園財(cái)政資金比例僅為22.51%，財(cái)政渠道資金主要來(lái)源于環(huán)境、林業(yè)和漁業(yè)部以及旅游部2個(gè)部門(mén)，主要包括4項(xiàng)：道路資金、保護(hù)撥款、特殊項(xiàng)目收入、征地資金。

1)道路資金來(lái)源于運(yùn)輸部征收的燃油費(fèi)，主要是用于國(guó)家公園內(nèi)道路的修建和維護(hù)。道路維修資金來(lái)源穩(wěn)定，保持在1 100萬(wàn)～1 300萬(wàn)蘭特。2)保護(hù)撥款是財(cái)政撥款資金的最主要部分，主要用于國(guó)家公園日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用支出。在2003/2004年度，這一資金僅有6 282.3萬(wàn)，2019/2020年度為5.74億，保護(hù)資金的年復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到了35.42%。3)特殊項(xiàng)目收入主要用于執(zhí)行政府公共工程項(xiàng)目。項(xiàng)目收入因?yàn)槠渚哂刑厥庑?，收入起伏較大，最高為2015/2016年度的8.14億，而近些年較低的2018/2019年度僅為0.97億。4)征地資金主要用于從私人和部落征收土地的所有權(quán)與使用權(quán)。征地資金與管理局自有的“國(guó)家公園土地開(kāi)發(fā)基金”互為補(bǔ)充，共同服務(wù)于國(guó)家公園管理局的征地作業(yè)[15]。2018年取消該項(xiàng)目撥款后，擴(kuò)大公園土地面積主要通過(guò)利益相關(guān)者的協(xié)助。

3.1.2 市場(chǎng)渠道

市場(chǎng)渠道是南非國(guó)家公園的最主要資金來(lái)源方式，近年來(lái)占比超過(guò)7成。南非國(guó)家公園的自營(yíng)創(chuàng)收能力強(qiáng)，充分利用國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的自然資源、人文景觀，使用市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)手段增加國(guó)家公園的收入。市場(chǎng)渠道資金來(lái)源項(xiàng)目較多，可以分成四大項(xiàng)、20多個(gè)小項(xiàng)目。

1)旅游產(chǎn)業(yè)是自營(yíng)創(chuàng)收的支柱性產(chǎn)業(yè)，大部分市場(chǎng)行為都是圍繞旅游業(yè)展開(kāi)的，包括門(mén)票、游樂(lè)項(xiàng)目、旅游過(guò)程中的食住行等方面。2019/2020年度，管理局獲得的旅游收入達(dá)到18.85億，較上一年增長(zhǎng)6.5%，管理局是全國(guó)最大的旅游產(chǎn)品提供商。旅游收入中以住宿收入所占比例最高，截至2020年3月，在國(guó)家公園內(nèi)共擁有6 787張正式床位和8 643張野營(yíng)床位，當(dāng)年的住宿率高達(dá)69.4%，收入8.13億，占旅游總收入的43.13%。保護(hù)費(fèi)用所占比重次之，由管理局向入園游客征收，根據(jù)游客在國(guó)家公園內(nèi)停留的天數(shù)具體核算。

2)門(mén)票和公園年票通卡同樣是重要的收入來(lái)源，年票通卡有效期限一年，購(gòu)買(mǎi)后可訪問(wèn)非洲南部80多個(gè)公園和自然保護(hù)區(qū)，并獲贈(zèng)附加服務(wù)。年票通卡的銷售額從2003/2004年度的1 706萬(wàn)增長(zhǎng)到2019/2020年度的1億，可見(jiàn)年票通卡的受歡迎程度。管理局在7個(gè)國(guó)家公園內(nèi)設(shè)有加油站，為過(guò)往車輛提供加油服務(wù)獲取收入。此外，還包括駕駛費(fèi)、步道費(fèi)及一些其他小額費(fèi)用。

3)特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)是管理局的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)活動(dòng)，包含設(shè)備租賃和特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)2個(gè)子項(xiàng)。商戶通過(guò)與管理局簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，租用或者免費(fèi)使用公園內(nèi)設(shè)施，也可以在規(guī)定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行設(shè)施建設(shè)，借以開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但需要向公園繳納一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。

管理局還通過(guò)出售動(dòng)植物獲取相關(guān)收益，收入主要用于保護(hù)目的，以及擴(kuò)充國(guó)家公園隊(duì)列。其他收入還包括罰款、課程收費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、電影拍攝許可費(fèi)用等。

3.1.3 社會(huì)渠道

社會(huì)渠道資金來(lái)源較為單一，主要來(lái)自個(gè)人和組織的公益捐贈(zèng)，圖1顯示了2003/2004—2019/2020年度南非國(guó)家公園接受公益捐贈(zèng)的數(shù)額及占總收入的比例。

圖1 2003/2004—2019/2020年南非國(guó)家公園社會(huì)渠道資金情況

南非國(guó)家公園收到的公益捐贈(zèng)款項(xiàng)不高，占總收入比重較低，占比最高的為2005/2006年度的2.36%，絕大多數(shù)年份低于1%。近年來(lái)公益捐款呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，2019/2020年度獲得4 681萬(wàn)的捐贈(zèng)，占總收入的1.48%，南非國(guó)家公園收到的公益捐贈(zèng)款項(xiàng)占比較發(fā)達(dá)國(guó)家顯著偏低。

南非國(guó)家公園公益捐款的捐贈(zèng)對(duì)象可以分為個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)、慈善基金會(huì)、非政府組織、保護(hù)信托基金、國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)，主要包括現(xiàn)金、網(wǎng)站捐贈(zèng)、實(shí)物捐贈(zèng)、項(xiàng)目管理等捐贈(zèng)方式。2006/2007—2009/2010年度，南非國(guó)家公園收到漢斯·霍海森慈善信托基金131萬(wàn)～300萬(wàn)不等的公益捐贈(zèng)；2017/2018年度和平公園基金會(huì)捐贈(zèng)了超過(guò)1 100萬(wàn)蘭特。2014年霍華德·巴菲特基金會(huì)向南非國(guó)家公園贈(zèng)予了2臺(tái)先進(jìn)的直升機(jī)以應(yīng)對(duì)克格魯國(guó)家公園的偷獵犯罪行為，2018年獲贈(zèng)了價(jià)值104萬(wàn)蘭特的車輛。

3.2 資金支出情況

管理局支出項(xiàng)目主要分為人力支出、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用支出、折舊和攤銷、維修費(fèi)用支出、財(cái)務(wù)費(fèi)用支出、其他費(fèi)用支出6個(gè)類別。

3.2.1 人力支出

人力支出在管理局的資金支出中占據(jù)了最大比例，近5年來(lái)比例都在45%左右。2003/2004年度共有正式員工2 759人，到2019/2020年度已經(jīng)增長(zhǎng)到了4 351人。2019/2020年度人均人力成本為30.5萬(wàn)蘭特，扣除居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)影響，人力成本為12.45萬(wàn)，較2003/2004年度的8.27萬(wàn)有了較大增長(zhǎng)。

3.2.2 經(jīng)營(yíng)費(fèi)用

經(jīng)營(yíng)費(fèi)用主要用于營(yíng)造良好的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，占總支出的比例通常在40%上下浮動(dòng)，包含特別項(xiàng)目支出、促銷費(fèi)用、零售成本、市政費(fèi)用等10多個(gè)項(xiàng)目。

特別項(xiàng)目支出主要用于管理局承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目的支出，包括執(zhí)行政府?dāng)U大公共工程計(jì)劃中的項(xiàng)目。2019/2020年度實(shí)施的項(xiàng)目包括清理海灘、環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)劃、公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與修復(fù)、清除外來(lái)入侵植物、恢復(fù)濕地系統(tǒng)、生態(tài)家具項(xiàng)目、國(guó)家公園的防火設(shè)施建設(shè)、金門(mén)高地國(guó)家公園恐龍解說(shuō)中心的建設(shè)、旅游監(jiān)督培訓(xùn)項(xiàng)目等。

促銷費(fèi)用是南非國(guó)家公園在促進(jìn)旅游、售賣年票通卡、促進(jìn)消費(fèi)、提高公園的公眾接觸過(guò)程中使用的費(fèi)用。在近2年的黑色星期五活動(dòng)中，管理局以折扣形式售賣年票通卡、住宿、露營(yíng)、過(guò)夜步道等產(chǎn)品，最高折扣額度達(dá)到6折。南非國(guó)家公園花費(fèi)一定的促銷費(fèi)用，通過(guò)多種多樣的措施來(lái)吸引游客、傳播國(guó)家公園的觀念，從而為保護(hù)工作籌集更多的資金，如與一些網(wǎng)紅、知名博主、視頻博主、社交媒體明星進(jìn)行合作，通過(guò)在社交媒體平臺(tái)上記錄在公園的經(jīng)歷，從而無(wú)意識(shí)滲透綠色、環(huán)保觀念，激發(fā)人們前往國(guó)家公園旅游的意愿。

3.2.3 其他費(fèi)用

折舊和攤銷的金額隨著國(guó)家公園土地面積的擴(kuò)大、設(shè)施設(shè)備的增多和老化，額度逐漸增長(zhǎng)，所占比例也由2003/2004年度的2.83%，增長(zhǎng)到2019/2020年度的5.87%。同時(shí)，維修費(fèi)用也逐年增長(zhǎng)，近些年保持在5.5%～6%。財(cái)務(wù)費(fèi)用主要包括融資租賃與借款利息2個(gè)項(xiàng)目，多年來(lái)，所占比例不高，最高年費(fèi)僅為1.54%。經(jīng)營(yíng)租賃費(fèi)用主要源于其車隊(duì)的外包運(yùn)營(yíng)金額和設(shè)施設(shè)備的租賃。

4 資金保障機(jī)制特點(diǎn)與保護(hù)績(jī)效

4.1 資金保障特點(diǎn)

以保護(hù)、負(fù)責(zé)任的旅游、社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為基石的發(fā)展理念是其資金模式形成的基礎(chǔ)，南非國(guó)家公園資金保障模式與其他發(fā)達(dá)國(guó)家顯著不同，主要有以下特點(diǎn)。

4.1.1 資金來(lái)源多元化

資金來(lái)源多元化是其資金保障機(jī)制最大的特點(diǎn)，這也是管理局實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)營(yíng)并取得一定保護(hù)成果的主要原因，管理局的市場(chǎng)和社會(huì)渠道收入項(xiàng)目如表1所示。

表1 南非國(guó)家公園主要收入來(lái)源

多元化的資金機(jī)制主要源于其商業(yè)化的開(kāi)展。商業(yè)化戰(zhàn)略主要采用公私伙伴關(guān)系(PPP)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)展。經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目已經(jīng)超過(guò)50個(gè)，獲取收益從最初的1億蘭特增加到2020年的13.55億蘭特，包括旅館、商店、餐館、索道等多種形式。商業(yè)化運(yùn)營(yíng)制度直接帶來(lái)了貨幣價(jià)值，緩解了財(cái)務(wù)壓力，間接提高了餐廳和零售設(shè)施的效率，創(chuàng)造了就業(yè)崗位，提高了顧客的滿意度，管理局才能夠?qū)⒕杏诤诵臉I(yè)務(wù)之上。

4.1.2 財(cái)政渠道資金穩(wěn)定

依靠商業(yè)化手段獲取的資金不足以覆蓋支出，財(cái)政資金對(duì)于國(guó)家公園正常運(yùn)營(yíng)管理起到了較大作用，尤其是發(fā)生特殊情況導(dǎo)致來(lái)自市場(chǎng)渠道的資金受到顯著影響時(shí)，財(cái)政渠道資金更是至關(guān)重要。

管理局財(cái)政渠道資金來(lái)源較為穩(wěn)定，2003年時(shí)南非國(guó)家財(cái)政收入2 788.85億蘭特，管理局收到的財(cái)政渠道資金為5.42億蘭特，占比1.94‰；2019年南非國(guó)家財(cái)政收入12 762.03億蘭特，管理局收到31.68 億蘭特，占比2.48‰。其中，占比最高為2014年的3.18‰，最低年份即為2008年的1.80‰。雖然財(cái)政渠道資金不是南非國(guó)家公園的主要資金來(lái)源，但是財(cái)政資金的穩(wěn)定依舊有不可替代的作用。

4.1.3 社會(huì)渠道資金來(lái)源主體多樣

社會(huì)渠道資金具有不穩(wěn)定性，任何國(guó)家公園如果過(guò)于依賴社會(huì)捐助，將面臨較大的公共資金風(fēng)險(xiǎn)，依賴捐助者的資金模式是不可持續(xù)的資金機(jī)制。

社會(huì)渠道資金在多元化資金機(jī)制中擔(dān)任補(bǔ)充角色。一方面，管理局十分重視組織機(jī)構(gòu)的社會(huì)評(píng)價(jià)，善于塑造國(guó)家公園品牌的知名度與美譽(yù)度，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)渠道，吸納小額公眾捐款；另一方面，管理局重視利益相關(guān)者關(guān)系的管理，通過(guò)與國(guó)際多邊組織、基金會(huì)、非政府組織、企業(yè)等組織合作，籌集大額資金用于國(guó)家公園的保護(hù)項(xiàng)目。

4.2 南非國(guó)家公園保護(hù)績(jī)效

南非國(guó)家公園資金機(jī)制產(chǎn)生了正向作用，主要體現(xiàn)在保持生態(tài)系統(tǒng)完整性、為國(guó)民提供高質(zhì)量的旅游服務(wù)產(chǎn)品、促進(jìn)周邊社區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型幾方面。在管理局使用自然保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)估工具M(jìn)ETT的評(píng)估中，自2016年以來(lái)平均得分超過(guò)70，整體取得較好的保護(hù)績(jī)效。

在生物多樣性的保護(hù)上，大象和犀牛是南非國(guó)家公園的標(biāo)志性動(dòng)物，在非洲南部大象種群數(shù)量日益減少的背景下，南非國(guó)家公園大象增長(zhǎng)迅速，克魯格公園大象數(shù)量從2005年的8 000頭增長(zhǎng)到2015年的近18 000頭，證明了大象群落保護(hù)的成功[16]。

犀牛作為另外一種標(biāo)志性動(dòng)物則面臨嚴(yán)重的偷獵風(fēng)險(xiǎn)，被偷獵數(shù)量在2008年后呈現(xiàn)爆發(fā)增長(zhǎng)，具體見(jiàn)圖2?？唆敻駠?guó)家公園位于兩國(guó)交界，偷獵者從莫桑比克一側(cè)偷渡進(jìn)入，由于公園漫長(zhǎng)的邊境線，管理難度大，且資金投入不足，使得管理局在面對(duì)犀牛偷獵時(shí)力不從心。2012年后，管理局采取了一系列措施，包括增派護(hù)林員、進(jìn)行犀牛轉(zhuǎn)移計(jì)劃、接收直升機(jī)的捐贈(zèng)用于犯罪巡視，犀牛被偷獵數(shù)量得到有效控制。

圖2 南非國(guó)家公園犀牛被偷獵數(shù)量

南非國(guó)家公園因?yàn)樘厥獾膰?guó)情形成以市場(chǎng)渠道為主的資金模式，在這一模式下，其面對(duì)極大的生態(tài)多樣性保護(hù)壓力，大力開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的同時(shí)產(chǎn)生了一定程度的環(huán)境污染、生態(tài)破壞問(wèn)題[17]。但也應(yīng)該看到在財(cái)政投入有限的情況下所取得的生態(tài)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展與高質(zhì)量旅游產(chǎn)品供給的成績(jī)。發(fā)達(dá)國(guó)家所屬國(guó)家公園普遍以財(cái)政渠道資金為主，市場(chǎng)渠道和社會(huì)渠道為輔，具體見(jiàn)表2。美國(guó)作為國(guó)家公園制度的創(chuàng)立國(guó)，2019年整個(gè)國(guó)家公園共接待3.28億國(guó)內(nèi)外游客，同樣面臨著生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)被破壞的壓力[18]。

表2 國(guó)家公園各渠道收入來(lái)源占比②(單位：%)

5 南非國(guó)家公園資金保障機(jī)制對(duì)中國(guó)的啟示

5.1 中國(guó)國(guó)家公園資金機(jī)制現(xiàn)狀

2021年10月12日，我國(guó)公布了首批國(guó)家公園名單，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入新階段。但我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)家公園資金機(jī)制還存在以下問(wèn)題。

1)資金總量不足與資金來(lái)源渠道單一。在試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家公園的大多數(shù)資金都來(lái)源于財(cái)政投入，而社會(huì)資金寥寥無(wú)幾。錢(qián)江源國(guó)家公園自2016年6月—2020年8月共收到資金54 176萬(wàn)元，全部為財(cái)政資金，而沒(méi)有社會(huì)資金。

2)資金使用不合理。在創(chuàng)建過(guò)程中，政府動(dòng)員能力、工作效率、執(zhí)行力得到極大提升，運(yùn)動(dòng)式治理問(wèn)題在創(chuàng)建成功后迅速顯露。地方政府將國(guó)家公園作為吸金利器與自身政績(jī)的體現(xiàn)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[10]。國(guó)家公園建設(shè)中“造血功能”缺乏、內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題沒(méi)有得到根本性改變[19]。

我國(guó)尚處于資金機(jī)制探索時(shí)期，雖然財(cái)政資金是最重要資金來(lái)源，但單一資金來(lái)源是不夠的，還需要吸收社會(huì)資金，形成健康的資金投入機(jī)制以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性[20]。

5.2 中國(guó)國(guó)家公園資金機(jī)制建議

1)不同發(fā)展階段采用不同的資金結(jié)構(gòu)。

根據(jù)建設(shè)階段采用不同的資金結(jié)構(gòu)，第一階段：建設(shè)初期，資金完全由財(cái)政資金構(gòu)成；第二階段：基礎(chǔ)設(shè)施、制度建設(shè)日趨完善，在可控范圍內(nèi)，開(kāi)展一定程度的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，市場(chǎng)資金占比達(dá)到30%，接受更多的社會(huì)捐贈(zèng)，占比達(dá)到10%；第三階段：隨著各項(xiàng)制度的成熟，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，生態(tài)安全在財(cái)政等級(jí)中提高，財(cái)政資金投入比例再度提高，市場(chǎng)渠道資金占比降低，社會(huì)捐贈(zèng)意識(shí)與能力增強(qiáng)，社會(huì)渠道資金占比進(jìn)一步提高。

2)提高資金使用效率。

在國(guó)家公園資金支出方面，第一階段：基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入占比較高，但不應(yīng)占用生態(tài)修復(fù)、日常管護(hù)的資金需求，各項(xiàng)資金合理支出比例處于探索階段；第二階段：形成較為系統(tǒng)的資金支出制度，支出結(jié)構(gòu)較為固定，支出具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，主要用于日常保護(hù)、人力資源、設(shè)施維護(hù)等方面，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的更新與建設(shè)嚴(yán)格審查；第三階段：資金支出制度成熟，日常保護(hù)、人力資源所占比重最高，基礎(chǔ)設(shè)施老化，需要更多的設(shè)施維護(hù)與更新經(jīng)費(fèi)。

3)保持財(cái)政渠道資金穩(wěn)定。

立法保障國(guó)家公園的基本資金制度，確保財(cái)政撥款的穩(wěn)定性，國(guó)家公園管理部門(mén)爭(zhēng)取多個(gè)部門(mén)政府資金和地方政府資金用于生態(tài)保護(hù)和園區(qū)運(yùn)營(yíng)，將國(guó)家公園的發(fā)展與所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行深度融合，獲取民眾支持，減少保護(hù)阻力。

4)積極籌集市場(chǎng)、社會(huì)渠道資金。

我國(guó)尚處在發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家財(cái)政資金有限，且區(qū)域發(fā)展不平衡，國(guó)家公園所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)往往較差，當(dāng)?shù)厝嗣裆?jì)應(yīng)納入考量。在完成制度與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，在不影響保護(hù)目標(biāo)的前提下進(jìn)行適度市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，包括生態(tài)旅游、特許經(jīng)營(yíng)、文創(chuàng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等。此外，積極探索創(chuàng)新型資金來(lái)源方式，包括綠色債券、綠色保險(xiǎn)、碳匯交易等機(jī)制。

注意利益相關(guān)者關(guān)系的管理，營(yíng)造國(guó)家公園良好形象，加強(qiáng)環(huán)境教育，提升公民環(huán)保意識(shí)，通過(guò)推出多樣性的項(xiàng)目吸引社會(huì)捐贈(zèng)，設(shè)立基金會(huì)管理捐贈(zèng)事項(xiàng)。也應(yīng)量入為出、節(jié)約資金，包括招募志愿者節(jié)約人力成本、接受社會(huì)組織物品捐贈(zèng)等方式。

長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)之時(shí)，國(guó)家公園必然形成以財(cái)政渠道為主導(dǎo)、其他渠道為輔的多元高效的資金保障機(jī)制。

注：文中圖片均由作者繪制。

注釋：

① 2019/2020指一個(gè)會(huì)計(jì)年度，時(shí)間為2019年4月1日—2020年3月31日，下文以此類推。

② 根據(jù)各國(guó)國(guó)家公園年度報(bào)告整理。