關(guān)于深化鐵路專用線環(huán)境影響評價“放管服”改革的思考

孫 捷，劉 殊

（中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部 環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

0 引言

鐵路專用線指與國家鐵路接軌的岔線，是串接工業(yè)園區(qū)、港口碼頭、物流基地與干線貨運鐵路“大動脈”的“毛細血管”，是鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。建設(shè)鐵路專用線是破解鐵路“最后一公里”難題，實現(xiàn)大宗貨物“門到門”運輸?shù)年P(guān)鍵舉措，對優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)、提升運輸綜合效率、促進交通行業(yè)碳達峰具有重要意義。

環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)“放管服”改革作為打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)的內(nèi)在要求，在鐵路專用線前期規(guī)劃建設(shè)過程中起到了巨大的推動作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》已將“建設(shè)大型工礦企業(yè)、物流園區(qū)和重點港口鐵路專用線，全面實現(xiàn)長江干線主要港口鐵路進港”列入交通強國建設(shè)工程內(nèi)容；“繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)”目標的實現(xiàn)，要求更加積極調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，全面優(yōu)化鐵路貨運布局，推進“公轉(zhuǎn)鐵”等多式聯(lián)運。隨著《交通強國建設(shè)綱要》《推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃(2018—2020 年)》等國家層面的鼓勵政策在“十四五”期間全面發(fā)力，鐵路專用線將成為“十四五”鐵路行業(yè)發(fā)展重點和熱點，而大規(guī)模鐵路專用線項目建設(shè)對環(huán)評“放管服”的需求也將愈加旺盛。

為此，分析當前環(huán)評“放管服”改革背景下鐵路專用線發(fā)展情況，結(jié)合鐵路專用線實際建設(shè)項目中的問題，總結(jié)環(huán)評“放管服”在推進鐵路專用線方面存在的不足，提出進一步做好相關(guān)工作的對策建議，助力鐵路專用線環(huán)評改革向縱深發(fā)展。

1 環(huán)評“放管服”助推鐵路專用線發(fā)展

1.1 各地鐵路專用線項目積極推進

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域通過持續(xù)精簡審批環(huán)節(jié)，出臺鐵路行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批原則和重大變動清單，取消環(huán)評審批前置，優(yōu)化環(huán)評分類改革、環(huán)評管理方式等一系列環(huán)評“放管服”改革措施，推進鐵路專用線建設(shè)，取得了明顯成效。根據(jù)全國建設(shè)項目環(huán)評智慧監(jiān)管平臺相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五”時期全國共批復鐵路專用線項目環(huán)評265 個，約占全國批復鐵路項目環(huán)評總數(shù)的1/3，涉及總投資近2 000 億元，其中企業(yè)、園區(qū)專用線占比約為75%，疏港鐵路專用線占比約為25%；市級及以下生態(tài)環(huán)境部門批復環(huán)評的項目占比約為88%，為“公轉(zhuǎn)鐵”運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了強有力的前期支撐?！笆濉逼陂g各省(區(qū)市)審批鐵路專用線環(huán)評數(shù)量分布情況如表1 所示。

表1 “十三五”期間各省(區(qū)市)審批鐵路專用線環(huán)評數(shù)量分布情況Tab.1 Distribution of approved railway industrial siding construction projects in different provinces (regions and cities) during the 13th Five-Year Plan period

在前期順利推進的基礎(chǔ)上，各地鐵路專用線發(fā)展迅速。例如，截至2020 年6 月，中國鐵路北京局集團有限公司在冊登記接軌專用線804 條，其中河北省、天津市、山東省和山西省轄區(qū)內(nèi)的鐵路專用線分別為475 條、170 條、19 條和40 條，隨著專用線的實施，其到發(fā)運量占運輸總量比重不斷提高，運輸結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，專用線運用效率的提升有力地促進了區(qū)域性運量增加，成為大宗貨物到發(fā)量穩(wěn)步增長的重要保障[1]。截至2020 年底，廣西境內(nèi)有鐵路專用線175 條，其中工礦企業(yè)專用線159 條，占比91%；港口專用線16 條，占比9%，北部灣主要港區(qū)實現(xiàn)了鐵路專用線進港全覆蓋，進一步解決了海鐵聯(lián)運“最先和最后一公里”問題[2]。

1.2 鐵路專用線對交通行業(yè)碳減排正效應(yīng)明顯

根據(jù)交通運輸部數(shù)據(jù)，“十三五”期間我國交通運輸碳排放年均增速保持在5%以上，交通行業(yè)碳排放已占到全國終端碳排放的15%，是碳達峰行動關(guān)注的重點領(lǐng)域之一。以化石燃料為主的公路運輸是交通碳排放的主要來源，通過建設(shè)鐵路專用線，推進“公轉(zhuǎn)鐵”，減少公路貨運量，是交通碳排放控制的關(guān)鍵。

從各省推進鐵路專用線建設(shè)后對二氧化碳排放的相關(guān)統(tǒng)計情況看，鐵路專用線的加快實施，對“公轉(zhuǎn)鐵”運輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化推進和助推碳減排的積極作用不斷顯現(xiàn)。例如，2020 年江蘇省深入推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過發(fā)展綠色貨運、打造綠色港口等手段綜合施策，營運貨車與港口生產(chǎn)節(jié)能降碳成效顯著。與2019 年相比，港口生產(chǎn)能耗和碳排放強度分別下降8.7%和11.8%，通過鐵路專用線建設(shè)提升沿海主要港口大宗貨物鐵路集疏港比例，鐵路貨物發(fā)送量較“十二五”末增長35.5%，公路營運貨車碳排放強度較2019 年下降1.3%，港口生產(chǎn)碳排放強度較2019 年下降11.8%[3]。山東省臨沂市調(diào)整優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)，發(fā)展“公轉(zhuǎn)鐵”運輸模式，公鐵聯(lián)運樞紐和“公轉(zhuǎn)鐵”陸路通道加快建設(shè)，建成臨沂濟鐵物流園、臨沂公鐵聯(lián)運物流園2 個公鐵聯(lián)運物流樞紐，引導大型工礦企業(yè)和大型物流園區(qū)建設(shè)鐵路專用線11 條，2020 年減少二氧化碳排放量約56.88 萬t，全年二氧化碳減排量約74.6 萬t[4]。甘肅省酒泉市全力推進物流園區(qū)鐵路專用線項目建設(shè)，大宗貨物鐵路運量占比提高，二氧化碳減排量約3.51 萬t[5]。

1.3 鐵路專用線對環(huán)評“放管服”改革需求旺盛

根據(jù)《2020 年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020 年我國鐵路貨運在全社會營業(yè)性貨運量構(gòu)成中占比9.8%，僅為公路的13%；鐵路完成貨物周轉(zhuǎn)量占全年貨運總周轉(zhuǎn)量的15.5%，為公路的50%[6]。根據(jù)歷年交通運輸行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，“十三五”期間，鐵路貨運量和貨物周轉(zhuǎn)量的占比分別呈上升趨勢，但提升較慢，2020 年較“十三五”初期分別增加約2.1%和2.5%[7]，鐵路行業(yè)低碳替代效應(yīng)尚未充分發(fā)揮，鐵路貨運比例仍有較大提升空間?！笆奈濉币?guī)劃推進的120 個國家物流樞紐需加快集疏運鐵路建設(shè)和提高鐵路專用線密度；《關(guān)于加快推進鐵路專用線建設(shè)的指導意見》[8]提出，2025 年沿海主要港口、大宗貨物年運量150 萬t 以上的大型工礦企業(yè)、新建物流園區(qū)鐵路專用線接入比例均達到85%，長江干線主要港口全部實現(xiàn)鐵路進港?？梢?，各類物流園區(qū)、交易集散基地以及集疏港等鐵路專用線的市場需求巨大，待建工程規(guī)模龐大，大批專用線的實施亟需環(huán)評“放管服”對項目的積極助力。

（1）鐵路專用線項目前期推進過程中需提升環(huán)評審批效率，確保服務(wù)項目順利推進。依法經(jīng)審批部門審查批準的環(huán)評文件是建設(shè)單位開工建設(shè)的必要條件，環(huán)評對項目實施后可能造成的環(huán)境影響分析、預測和評估以及提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策措施，是支撐項目環(huán)境可行性的重要依據(jù)。在保障環(huán)評質(zhì)量條件下，環(huán)評審批效率的有效提升有助于項目前期工作順利推進。按照國家出臺的鐵路專用線鼓勵政策，規(guī)劃待建的大量鐵路專用線項目涉及大規(guī)模的項目環(huán)評審批保障工作。

（2）鐵路專用線運營主體多樣，亟需強化環(huán)評“事中事后”監(jiān)管，落實生態(tài)環(huán)保要求。鐵路專用線涉及地方企業(yè)運營單位多，行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管相對薄弱，為督促企業(yè)切實落實環(huán)保主體責任，保障項目“三同時”執(zhí)行到位，減緩生態(tài)環(huán)境影響，環(huán)評“事中事后”監(jiān)管需求迫切。

（3）各項目的地方運營企業(yè)對生態(tài)環(huán)保政策解讀和環(huán)評管理信息化智能化需求明顯。從近年來生態(tài)環(huán)境部門對鐵路行業(yè)咨詢問題的公開答復情況、全國環(huán)評技術(shù)評估服務(wù)咨詢平臺上的企業(yè)咨詢情況以及行業(yè)調(diào)研相關(guān)情況看，地方企業(yè)對鐵路行業(yè)生態(tài)環(huán)保政策的了解和使用不足，對建設(shè)項目環(huán)評管理的信息化服務(wù)需求愈加明顯。

2 鐵路專用線環(huán)評“放管服”存在的不足

根據(jù)交通部門公開信息，在國家積極推進鐵路專用線建設(shè)形勢下，工礦企業(yè)鐵路專用線接入比例低的問題依然突出，根據(jù)全國運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整暨多式聯(lián)運現(xiàn)場推進會議的公開數(shù)據(jù)，2019 年底約58%的專用線項目滯后于預定開工計劃。在鐵路專用線建設(shè)項目前期推進過程中，針對鐵路專用線的環(huán)評“放管服”仍存在“放”的力度不夠、“管”的強度不足、“服”的效度不高等問題，具體體現(xiàn)在環(huán)評分類管理不完善、監(jiān)管力度不足導致企業(yè)主體責任落實不到位，以及智能化信息化水平不足等方面，環(huán)評管理未與投資主管部門的監(jiān)管有效聯(lián)動，未起到對鐵路專用線市場的正向激勵作用。

2.1 專用線環(huán)評分類管理有待完善

（1）部分鐵路專用線環(huán)評內(nèi)容繁冗，項目特點和重點不明確。根據(jù)環(huán)境影響智慧監(jiān)管平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020 年全國批復環(huán)評的鐵路專用線中，有約97%的項目線路長度小于30 km，因評價范圍內(nèi)有聲環(huán)境敏感目標而編制報告書的項目占比約1/3，環(huán)評內(nèi)容多，重點不突出，按照現(xiàn)行版《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》(2021 年版)[9]，鐵路專用線區(qū)分新建、增建或改建分別參考不同項目類別編制環(huán)評文件。新建、增建30 km 以上或涉及環(huán)境敏感區(qū)的新建鐵路專用線需編制環(huán)境影響報告書，改建200 km 及以上的需編制環(huán)境影響報告書。鐵路專用線通常線路短，對于環(huán)境影響評價范圍內(nèi)不涉及其他環(huán)境敏感目標，僅有幾處聲環(huán)境保護目標的專用線項目，盡管其環(huán)境影響程度較低也需要編制報告書，鐵路專用線環(huán)評分類管理仍需研究和完善，對環(huán)境影響小的類型進一步簡化環(huán)評。

（2）部分地方報告表審批效率較低，一定程度上影響項目前期總體推進。據(jù)調(diào)研和資料查閱，北京、河北、上海、江蘇、甘肅等十個省(市)各行業(yè)環(huán)境影響報告表平均審批時限為7～20 個工作日[10]，而2020 年全國審批鐵路專用線環(huán)境影響報告表超過20 個工作日的占比超過審批總數(shù)的20%。部分市縣級審批的鐵路專用線環(huán)境影響報告表用時長，超全國平均用時，環(huán)評審批服務(wù)效率亟待提高。

2.2 企業(yè)環(huán)境監(jiān)管力度有待加強

（1）底賬不清，企業(yè)環(huán)境違法問題未杜絕。由于鐵路專用線以地方和企業(yè)出資為主，行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管相對薄弱，往往單個專用線基礎(chǔ)信息不全，監(jiān)管底數(shù)不清，易形成監(jiān)管盲區(qū)，加上以靜態(tài)式、被動式、運動式監(jiān)管為主流的監(jiān)管方式，部分鐵路專用線企業(yè)容易逃避環(huán)境違法責任，造成不利環(huán)境影響。

（2）驗收監(jiān)管不足，企業(yè)環(huán)保主體責任落實不到位。根據(jù)建設(shè)項目環(huán)境影響評價信息平臺數(shù)據(jù)，企業(yè)報送的2020 年鐵路專用線項目通過驗收率100%，但存在“帶問題通過”的情況。建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收調(diào)整為建設(shè)單位自主開展以來，“雙隨機、一公開”日常監(jiān)管機制未針對性地覆蓋鐵路專用線項目，鐵路專用線也未作為重點項目抽查檢查，各地鐵路專用線的竣工環(huán)保驗收質(zhì)量監(jiān)管薄弱，監(jiān)管不足使得部分地方專用線企業(yè)弱化環(huán)保主體責任，對環(huán)保措施落實和環(huán)境管理要求執(zhí)行不嚴格。

2.3 智能化信息化水平有待提升

（1）地方企業(yè)對其重點關(guān)注問題的相關(guān)環(huán)保政策文件掌握不足。據(jù)調(diào)研，地方企業(yè)對鐵路專用線設(shè)計中發(fā)生重大變動履行環(huán)評手續(xù)的要求最為關(guān)注。重大變動清單等環(huán)保政策向企業(yè)層面宣貫力度不足，尤其向鐵路專用線企業(yè)等地方企業(yè)宣傳較少，在地方審批項目中執(zhí)行不暢，影響政策的實施效果。

（2）信息化服務(wù)功能未整合，存在多平臺重復填報信息現(xiàn)象。目前鐵路專用線企業(yè)重點需要填報的環(huán)評和環(huán)境監(jiān)管相關(guān)信息平臺主要有全國建設(shè)項目環(huán)評統(tǒng)一申報和審批系統(tǒng)、建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)等，企業(yè)需要在不同平臺重復填報項目名稱、建設(shè)地點、單位、建設(shè)規(guī)模等基本信息，此外，同一個鐵路專用線項目的相關(guān)信息還可能散落在環(huán)境執(zhí)法平臺或環(huán)境信用平臺等不同環(huán)境監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)庫，在造成信息填報和管理雙重困擾的同時導致企業(yè)項目環(huán)境信息的不連續(xù)、難銜接，既不利于環(huán)境監(jiān)管，也不利于企業(yè)守法自律。

3 深化鐵路專用線環(huán)評“放管服”的對策建議

3.1 聚焦精準放權(quán)提升審批效能

（1）進一步優(yōu)化鐵路專用線環(huán)評分類。在《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》動態(tài)修訂過程中，考慮入港、入園鐵路專用線選線選址涉及環(huán)境敏感區(qū)少，沿線生態(tài)環(huán)境相對單一，環(huán)境影響不突出等特點，探索對園區(qū)、港區(qū)規(guī)劃中已包含的鐵路專用線項目進一步簡化環(huán)評類型。對鐵路專用線項目類別中的“環(huán)境敏感區(qū)”范圍進行合理縮減，研究聲環(huán)境敏感目標是否列為鐵路專用線類別項目的“環(huán)境敏感區(qū)”，酌情降級實際影響較小的專用線環(huán)評，并結(jié)合環(huán)境影響報告表編制的不斷規(guī)范，實現(xiàn)鐵路專用線類別環(huán)評內(nèi)容科學簡化。

（2）縱深推進鐵路環(huán)評改革，提高環(huán)評效率。在鐵路專用線環(huán)評報告表項目批復審查中，探索引入重大項目“綠色通道”主動服務(wù)模式，對京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域或國家物流樞紐中規(guī)劃的重點鐵路專用線項目拉條掛賬，技術(shù)服務(wù)先期參與、審批服務(wù)專人對接，提升各環(huán)節(jié)辦理效率。建議管理部門鼓勵地方積極創(chuàng)新優(yōu)化鐵路專用線報告表審批流程，形成典型作法并酌情在適當范圍內(nèi)通報和推廣。

通過優(yōu)化鐵路專用線環(huán)評分類、提升環(huán)評效率等不同形式精準放權(quán)，充分激發(fā)鐵路專用線市場的活力，從而持續(xù)供給交通行業(yè)碳減排的“公轉(zhuǎn)鐵”動力。

3.2 聚焦監(jiān)管轉(zhuǎn)型創(chuàng)新監(jiān)管機制

（1）生態(tài)部門和行業(yè)管理部門聯(lián)合形成鐵路專用線環(huán)境監(jiān)管臺賬，消除行業(yè)監(jiān)管盲區(qū)。建議鼓勵地方生態(tài)環(huán)境主管部門積極對接調(diào)查轄域內(nèi)鐵路專用線建設(shè)需求，結(jié)合已形成的鐵路行業(yè)(國家層面、地方層面、外商投資層面)“三本臺賬”重大項目環(huán)評協(xié)調(diào)推進機制管理模式，同步梳理需重點支持的鐵路專用線項目清單，納入各級“三本臺賬”管理，該清單可同時作為鐵路專用線建設(shè)項目事中、事后監(jiān)管臺賬，便于具體項目完整建設(shè)過程的全周期對賬管理。

（2）行業(yè)建立綜合監(jiān)管機制強化驗收質(zhì)量監(jiān)管，倒逼企業(yè)嚴格“三同時”制度執(zhí)行。發(fā)揮各級環(huán)評、執(zhí)法協(xié)同監(jiān)管效能，發(fā)揮智能復核等手段強化環(huán)評質(zhì)量監(jiān)管，同時鼓勵地方將鐵路專用線作為鐵路行業(yè)“雙隨機、一公開”日常監(jiān)管和“重點項目抽查機制”的統(tǒng)籌類型，對驗收質(zhì)量明顯較差的增加曝光度和加大處罰力度；生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門建立與鐵路行業(yè)部門聯(lián)合監(jiān)管機制，統(tǒng)籌行業(yè)監(jiān)管力量，實現(xiàn)監(jiān)管聯(lián)動；強化企業(yè)信用監(jiān)管，完善公眾監(jiān)督和舉報反饋機制，鼓勵和正確引導公眾參與監(jiān)管，將公眾投訴頻次與企業(yè)環(huán)境信用掛鉤并進行差異化管控，對信用等級高的鐵路專用線運營企業(yè)優(yōu)先納入執(zhí)法正面清單，完善環(huán)評違法問題線索“發(fā)現(xiàn)、溯源、查處”的閉環(huán)工作機制。

通過厘清鐵路專用線環(huán)境監(jiān)管臺賬、建立和完善綜合監(jiān)管機制等有效方式實現(xiàn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，不斷推進專用線企業(yè)公平自律，促進形成其健康穩(wěn)定的交通行業(yè)碳減排潛在市場。

3.3 聚焦服務(wù)企業(yè)堅持需求導向

（1）加快鐵路行業(yè)環(huán)保政策更新和政策宣貫，強化基層政策解讀能力。適時組織開展線上、線下鐵路生態(tài)環(huán)保政策培訓，強化對地方管理部門和企業(yè)的政策宣傳力度，繼續(xù)推出環(huán)評咨詢、辦事等服務(wù)措施，打造線上線下深度融合的環(huán)評服務(wù)新體系；發(fā)揮全國環(huán)評技術(shù)評估服務(wù)咨詢平臺功能作用，強化行業(yè)專業(yè)性技術(shù)服務(wù)板塊建設(shè)，加強對地方管理部門“不見面”政策執(zhí)行指導和相關(guān)技術(shù)支撐，提升對鐵路專用線項目企業(yè)的問題答復效率。

（2）研究整合平臺信息功能，探索建立建設(shè)項目全過程環(huán)境管理信息平臺。以鐵路專用線項目為試點，探索建設(shè)項目環(huán)評統(tǒng)一申報和審批系統(tǒng)信息與竣工環(huán)境保護驗收監(jiān)管信息聯(lián)通，實現(xiàn)鐵路專用線“企業(yè)一個賬號，項目一個代碼，基本信息一次填寫，建設(shè)動態(tài)全程填報，問題經(jīng)驗動態(tài)反饋”，在減輕企業(yè)信息填報的負擔、為企業(yè)提供項目問題反饋渠道的同時，實現(xiàn)針對鐵路專用線等具體建設(shè)項目的事前、事后監(jiān)管信息閉環(huán)。后續(xù)深入研究將環(huán)評審批、竣工驗收、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境影響信用平臺等各類數(shù)據(jù)庫相關(guān)信息的整合聯(lián)通，建立以具體項目為對象、各級生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)動監(jiān)管的全過程環(huán)境管理信息平臺，不斷提升鐵路行業(yè)的環(huán)境智慧監(jiān)管水平。

通過加大對鐵路專用線企業(yè)的政策指導服務(wù)、提升信息化智慧服務(wù)水平等多種手段，營造行業(yè)便利環(huán)境，促使鐵路專用線環(huán)評“放管服”改革全面發(fā)力，優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，加快推進交通行業(yè)碳達峰。

4 結(jié)束語

深化鐵路專用線環(huán)評“放管服”，需要從放權(quán)上深入研究方式，科學扎實推進管理制度完善；從監(jiān)管上理順監(jiān)管機制，推進建立社會共治的監(jiān)管體系；從服務(wù)上廣泛吸納服務(wù)需求，協(xié)助營造行業(yè)便利的發(fā)展環(huán)境。推進鐵路專用線環(huán)評“放管服”，關(guān)鍵應(yīng)在聚焦問題上下功夫，結(jié)合鐵路專用線的特點體現(xiàn)針對性，切實助推鐵路專用線發(fā)展。與此同時，鐵路專用線環(huán)評“放管服”改革還需積極對接鐵路行業(yè)土地改革、投融資改革等進展綜合施策，從全生命周期角度深入推進，服務(wù)營造良好營商環(huán)境，為優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，提升綜合效率，促進交通行業(yè)碳達峰積極助力。