北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)優(yōu)化策略研究

李智偉，楊 銳

（1.北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司，北京 100073；2.中國鐵道科學(xué)研究院集團(tuán)有限公司 企業(yè)文化部，北京 100081)

0 引言

2020 年12 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展意見的通知》(國辦函[2020]116 號)[1]提出：“優(yōu)先利用既有鐵路。結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，加強(qiáng)對既有鐵路資源利用的可行性論證，鼓勵具備條件的城市內(nèi)部鐵路功能合理外遷，充分挖掘和釋放運力，積極創(chuàng)造條件開行市域(郊)列車。支持通過優(yōu)化運輸組織、補強(qiáng)既有鐵路、改擴(kuò)建局部線路、改造站房站臺、增建復(fù)線支線及聯(lián)絡(luò)線、增設(shè)車站等方式，公交化開行市域(郊)列車?！眹覐恼邔用婷鞔_了都市圈市郊鐵路的發(fā)展方向，特別是廊道資源極為緊張的特大型城市，利用既有鐵路發(fā)展市郊鐵路，對集約用地、盤活鐵路資產(chǎn)、優(yōu)化城市功能布局等具有一舉多得的效果，有利于發(fā)揮中心城區(qū)輻射帶動作用，并有效緩解城市交通擁堵、擴(kuò)大公共交通服務(wù)供給、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。北京市積極響應(yīng)國家政策要求，市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)均以利用既有鐵路為主，在規(guī)劃建設(shè)如站臺候車、多種票制、安檢互信、建設(shè)模式等方面取得一些經(jīng)驗[2]。

1 北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)概況

北京市目前已開通運營4 條市郊鐵路，分別為S2 線(黃土店—延慶/沙城)、懷密線(北京北站—古北口)、城市副中心線(良鄉(xiāng)—喬莊東)及通密線(通州西—懷柔北/密云北)，線路運營總里程約400 km，設(shè)23 座車站，其中北京市域內(nèi)車站22座，運營里程約365 km[3]。北京市郊鐵路線路運營示意圖如圖1 所示。

圖1 北京市郊鐵路線路運營示意圖Fig.1 The map of Beijing suburban railway operation lines

1.1.1 S2 線

（1）線路概況。線路全長108 km(北京市域內(nèi)73 km)，設(shè)黃土店、南口、八達(dá)嶺、延慶、康莊和沙城站6 站，日開行3～7 對列車，采用9 輛編組的“和諧長城號”NDJ3 型內(nèi)燃動車組。

（2）規(guī)劃建設(shè)歷程。S2 線于2018 年8 月開通運營，票價執(zhí)行鐵路票價體系；2011 年7 月，調(diào)整票價體系，實施“低票價吸引客流、由政府出資購買服務(wù)彌補虧損”的新運營模式；2012 年12 月21 日，應(yīng)懷來縣政府的請求，線路延伸至河北省懷來縣，增設(shè)康莊站和沙城站；2016 年11 月1 日，為配合京張高速鐵路(北京北—張家口南)建設(shè)，始發(fā)站由北京北站調(diào)整至黃土店站。工程總投資4.56 億元[4]。

1.1.2 懷密線

（1）線路概況。線路全長145 km，設(shè)北京北、清河、昌平北、雁棲湖、懷柔北、黑山寺、古北口站7 座車站，日開行6 對列車，采用4 輛編組的“懷密號”CRH6F 型電動車組(2019 年12 月30 日前采用NDJ3 型內(nèi)燃動車組)。

（2）規(guī)劃建設(shè)歷程。懷密線于2017 年12 月31 日開通運營，起于黃土店站，終至懷柔北站；2019 年4 月30 日，懷密線延伸至古北口站；2019年12 月30 日，始發(fā)站由黃土店站調(diào)整至清河站；2020 年9 月30 日，懷密線引入北京北站，并更換為電動車組。工程總投資8.56 億元。

1.1.3 城市副中心線

（1）線路概況。線路全長64 km，設(shè)良鄉(xiāng)站、北京西、北京、北京東、通州、喬莊東站6 座車站，日開行6 對列車，采用8 輛編組的“京通號”CRH6A 型電動車組。

（2）規(guī)劃建設(shè)歷程。城市副中心線于2017 年12 月31 日開通運營，西端起自北京西站，東至通州站；2019 年6 月20 日，東延至喬莊東站；2020 年6 月30 日西延至良鄉(xiāng)站。工程總投資11.38 億元。

1.1.4 通密線

（1）線路概況。通密線分為主線和支線，全長共計83 km，主線自通州西站始發(fā)，設(shè)順義站、牛欄山站、懷柔站、密云北站，共設(shè)5 個車站；支線由懷柔站接軌，經(jīng)雁棲湖站至懷柔北站；日開行2對國家鐵路普速空調(diào)列車。

（2）規(guī)劃建設(shè)歷程。通密線于2020 年6 月30日開通運營。工程總投資0.99 億元。

北京市郊鐵路運營線路統(tǒng)計表如表1 所示。

表1 北京市郊鐵路運營線路統(tǒng)計表Tab.1 The statistical table of Beijing suburban railway operation lines

1.2 北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)特點

1.2.1 利用既有國家鐵路集約廊道資源

北京屬于特大型城市，城市內(nèi)土地資源稀缺，單獨新辟市郊鐵路廊道成本及代價較高，因而北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)，均是以利用既有國家鐵路線路及站點局部改造升級的規(guī)劃建設(shè)方式為主[5]。例如，已開通的4 條線路中，S2 線利用既有京包鐵路(北京—包頭)開行，城市副中心線利用京哈鐵路(北京—哈爾濱)和京廣鐵路(北京—廣州)開行，懷密線利用京通鐵路(北京—通遼)及京張高速鐵路開行，通密線利用京承鐵路(北京—承德)開行；規(guī)劃線路也基本利用北京鐵路樞紐內(nèi)的東北環(huán)線、京門線(五路—門頭溝)、黃良線(黃村—良鄉(xiāng))及良陳鐵路(良鄉(xiāng)—坨里)等既有鐵路資源。上述措施既可盤活鐵路資產(chǎn)，又可集約用地、節(jié)約工程投資，達(dá)到雙贏效果。

1.2.2 統(tǒng)籌規(guī)劃與分期(分段)實施相結(jié)合

為更好地利用鐵路廊道資源服務(wù)城市，在規(guī)劃階段，依據(jù)城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、北京鐵路樞紐總圖規(guī)劃等，結(jié)合既有鐵路能力，穩(wěn)定市郊鐵路線路整體規(guī)劃方案，對功能定位、線路走向、站點設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)籌研究。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、分期(分段)實施的策略，結(jié)合客流需求、沿線組團(tuán)及功能區(qū)的建設(shè)時序，初期利用鐵路富余能力開行市郊列車，實現(xiàn)市郊列車“開起來”；近期通過增加車站、線路改造提升等手段，實現(xiàn)市郊鐵路“快起來、好起來”。例如，城市副中心線在2017年底開通后，先后于2019 年、2020 年向東延伸至喬莊東站、向西延伸至良鄉(xiāng)站；懷密線將城區(qū)始發(fā)站由黃土店站先后調(diào)整至清河站、北京北站，不斷提升線路服務(wù)水平。

1.2.3 優(yōu)化交通銜接及換乘體驗

為做好市郊鐵路與地鐵、國家鐵路無縫銜接，減少旅客換乘時間，城市副中心線在北京西站、懷密線在清河站，實現(xiàn)了與國家鐵路、地鐵的雙向安檢互信，大大縮短了換乘時間。同時，加強(qiáng)市郊鐵路站外交通接駁，站外公交接駁匹配市郊列車開行時點，并提供共享單車、出租車、私家車等多種交通接駁方式及?？繄龅?，在有條件的車站實現(xiàn)了P+R 換乘(Park and Ride)，為旅客提供更為便捷的出行體驗。

1.2.4 構(gòu)建多樣化票制體系

為滿足乘客多層次、差別化的購票需求和出行習(xí)慣，市郊鐵路各車站均設(shè)置了支持國家鐵路客票及軌道交通客票的閘機(jī)，可支持身份證、鐵路客票(含12306)、市郊鐵路一卡通及手機(jī)二維碼等多種票種，滿足本地通勤及外地旅游乘客臨時乘坐的出行需求。同時，車站還配備了一卡通售卡及自動充值機(jī)。

1.2.5 打造專用車站并采用站臺候車

為提升旅客進(jìn)出站效率，在有條件的車站設(shè)置市郊鐵路專用站房或?qū)Ｓ猛ǖ?，與國家鐵路長途客流實現(xiàn)物理分隔，并結(jié)合通勤特征，優(yōu)化站房規(guī)模，取消候車室，采取乘客快進(jìn)快出、站臺候車的運營組織模式，創(chuàng)新提出“小而精”的車站站房設(shè)計理念。例如，在喬莊東站、良鄉(xiāng)站等設(shè)置了市郊鐵路專用站房，站房規(guī)模僅有300～700 m2；在北京西站、北京北站等大型客站設(shè)置了進(jìn)出站專用通道。

2 北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)存在的主要問題

2.1 運營服務(wù)水平有待提升

北京市郊鐵路雖開通了4 條約400 km 的線路，但運營方面還存在一些問題。一是列車開行頻次少。目前，因受制于北京樞紐部分線路、車站能力限制、國家鐵路列車運輸需求以及國家鐵路運營管理體系要求，制約了市郊列車的開行頻次，且部分車次的開行時點與早晚高峰出行需求不相匹配[6-7]。例如，懷密線、副中心線每天僅開行6 對列車，通密線僅開行2 對列車。二是運行時間較長。受部分線路曲線半徑、坡度等技術(shù)條件及噪音的影響，導(dǎo)致市郊鐵路運行速度較慢、運行時間長。目前，已開通的4 條市郊鐵路全程運營時間均超過1 h，與其他交通方式相比競爭性不強(qiáng)，客流吸引力不足，如懷密線由北京北至古北口站全程運行時間達(dá)2.5 h。

2.2 站城融合亟需推動

除大型客站外，其他車站長期以來一直處于“城市的背面”，車站距人口密集區(qū)較遠(yuǎn)，周邊環(huán)境較差，沿線的用地開發(fā)強(qiáng)度較低，道路網(wǎng)配置都不夠完善，集聚能力不足，周邊空間品質(zhì)亟待提升。此外，鐵路線路對城市割裂影響愈發(fā)嚴(yán)重，鐵路與城市空間規(guī)劃融合性較差，車站功能與城市發(fā)展尚未形成良性互動。懷密線的雁棲湖站、古北口站、黑山寺站，通密線的牛欄山站均距離建成區(qū)較遠(yuǎn)，車站周邊無任何開發(fā)。

2.3 交通銜接仍需優(yōu)化

部分市郊鐵路車站在改造前，多為不辦理客運業(yè)務(wù)的車站，車站周邊既有交通接駁設(shè)施薄弱，配套市政道路、公交設(shè)施、慢行交通系統(tǒng)等銜接不暢，乘客出入不便。例如，雁棲湖站、古北口站等雖配套增開了公交車接駁，但因既有場地條件、市郊列車與公交車間信息交互的限制，公交車接駁車次、接駁距離無法應(yīng)對大客流的需求。此外，大型客站樞紐增加市郊功能后，乘客換乘地鐵、公交等其他交通方式時，缺少獨立出入通道，與中、長途旅客混用設(shè)施，極易導(dǎo)致客流交織和擁堵。懷密線古北口站至古北水鎮(zhèn)景區(qū)接駁時間超0.5 h。

2.4 標(biāo)準(zhǔn)體系亟待健全

北京市郊鐵路技術(shù)規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)督及驗收規(guī)定均為團(tuán)體或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，市郊鐵路專用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，且既有標(biāo)準(zhǔn)體系均以適用于新建線路為主。而北京市郊鐵路項目多以利用既有設(shè)備設(shè)施的改造工程為主，目前主要參照國家鐵路的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。市郊鐵路客流通勤特征明顯，乘客對方便、快捷、準(zhǔn)點等方面的要求與國家鐵路標(biāo)準(zhǔn)體系存在一定差異，在項目前期研究設(shè)計、項目審批、項目建設(shè)中采用既有標(biāo)準(zhǔn)體系稍顯不適，時常會造成使用功能的欠缺。

2.5 審批機(jī)制需要改進(jìn)

（1）部分投資無法形成合資公司固定資產(chǎn)。目前開通的幾條線路，除S2 線由路地共同出資并作為資本金入股至合資公司外，其余線路均由北京市出資，其中車輛、一卡通等新增設(shè)施由北京市直接投資形成合資公司資產(chǎn)；鐵路適應(yīng)性改造部分由北京市財政進(jìn)行投資補償，由鐵路按路內(nèi)項目組織建設(shè)并形成鐵路資產(chǎn)。

（2）審批模式缺乏整體性。新增設(shè)施、適應(yīng)性改造分別由路方及北京市相關(guān)政府部門履行各自審批程序，設(shè)計、建設(shè)接口較多，項目技術(shù)方案整體性存在欠缺。

2.6 投融資機(jī)制創(chuàng)新不足

目前，北京市郊鐵路建設(shè)、運營均采用政府投資。未來，隨著市郊鐵路的大規(guī)模建設(shè)，市郊鐵路建設(shè)資金、運營補貼資金將逐年增大，市郊鐵路可持續(xù)發(fā)展將面臨巨大壓力。通過資源綜合開發(fā)的收益反哺市郊鐵路建設(shè)運營是一條可持續(xù)推進(jìn)的路徑，但目前還未建立相應(yīng)的投融資模式，市郊鐵路土地資源綜合開發(fā)利用政策和操作模式還有待明確。

3 北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)優(yōu)化策略

3.1 消除線路能力制約瓶頸

結(jié)合市郊鐵路線網(wǎng)規(guī)劃，針對串聯(lián)重要功能組團(tuán)、客流需求較大、既有鐵路能力緊張的線路，在能力制約點通過修建復(fù)線、增設(shè)站點、配屬車輛存檢修設(shè)施等措施，打通運輸大通道，實現(xiàn)市郊列車公交化、快速度、大運量的開行，提升運營服務(wù)水平。同時，路地雙方繼續(xù)推進(jìn)北京市過境貨物列車外遷工程的規(guī)劃建設(shè)工作，提高北京市域內(nèi)既有鐵路使用效率[8]。例如，規(guī)劃擬對東北環(huán)線增建復(fù)線，在昌平規(guī)劃配屬車輛基地，在望京、生命科學(xué)園、光華路增設(shè)站點；規(guī)劃對城市副中心線良鄉(xiāng)至長陽段增建三、四線，在竇店規(guī)劃配屬車輛基地，在長陽站增設(shè)站點。

3.2 推動站城融合

北京市郊鐵路應(yīng)結(jié)合站點的改造建設(shè)促使周邊城市土地開發(fā)資源向站點周邊集聚，將鐵路資源變?yōu)槌鞘邪l(fā)展動能，推動“鐵路資產(chǎn)”向“城市資源”轉(zhuǎn)變。地方政府規(guī)劃部門在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時，應(yīng)結(jié)合市郊鐵路站點周邊用地規(guī)劃，將建設(shè)指標(biāo)適當(dāng)向車站周邊用地集中，打造區(qū)域微中心，提升城市綜合服務(wù)功能。通過車站微中心、一體化的規(guī)劃，以市郊鐵路車站為中心形成集約化、高強(qiáng)度的綜合開發(fā)，同時對車站城市配套功能進(jìn)行補強(qiáng)，打通“最后一公里”，縫合城市，減少鐵路對城市空間的阻隔，將車站由“城市背面”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘忻?，通過站城融合實現(xiàn)路地共贏[9]。在2020 年9 月北京市人民政府發(fā)布的《北京軌道微中心(第一批)》中，涵蓋了30 個市郊鐵路微中心。

3.3 實現(xiàn)四網(wǎng)融合

隨著城市空間的擴(kuò)展，城市出行將涉及多種軌道交通層次，實現(xiàn)不同層次軌道交通的融合發(fā)展十分必要。市郊鐵路在線網(wǎng)層次中發(fā)揮著聯(lián)結(jié)城市內(nèi)外交通的重要作用，通過構(gòu)建一批區(qū)域級及城市級樞紐，立足四網(wǎng)(高速鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市域鐵路網(wǎng)、城市軌道網(wǎng))各自特點，在規(guī)劃、管理、運營、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)等多方面實現(xiàn)四網(wǎng)的融合。推進(jìn)市郊鐵路與城市軌道交通互聯(lián)互通的研究，不斷配套完善車站周邊交通接駁設(shè)施，優(yōu)化公交線路并與市郊鐵路時點相匹配；有效將城際鐵路、國家鐵路及地鐵進(jìn)行銜接，持續(xù)推進(jìn)市郊鐵路與城市軌道交通 “一碼通行”的技術(shù)研究。目前，正在推進(jìn)研究的市郊鐵路東北環(huán)線，在生命科學(xué)園站可與地鐵19 號線實現(xiàn)跨線運營；同時組織研究國家鐵路與城市軌道交通檢票閘機(jī)硬件合并設(shè)置方案。

3.4 制定標(biāo)準(zhǔn)體系

結(jié)合已開通市郊鐵路建設(shè)、運營經(jīng)驗，按照“四網(wǎng)融合”發(fā)展目標(biāo)，落實路地框架協(xié)議的精神，加快推進(jìn)市郊鐵路與國家鐵路線路、城市軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度的銜接融合，開展適于北京市郊鐵路的設(shè)計、建設(shè)及運營技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，逐步形成具有本地特色的市郊鐵路標(biāo)準(zhǔn)體系。通過標(biāo)準(zhǔn)化體系的制定，進(jìn)一步提升市郊鐵路建設(shè)運營管理服務(wù)水平。目前，在北京市有關(guān)部門的組織下，已完成了北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《市域(郊)軌道交通設(shè)計規(guī)范》的編制工作，計劃于2022 年底正式發(fā)布。

3.5 優(yōu)化審批機(jī)制

路地雙方行政主管部門，需進(jìn)一步優(yōu)化市郊鐵路項目審查、批復(fù)方式，基于國家鐵路與北京市城市軌道交通原有審批模式，制定一套適于北京市郊鐵路的路地聯(lián)合審批、聯(lián)合批復(fù)新機(jī)制。通過優(yōu)化整合審查批復(fù)流程，保證對技術(shù)方案、建設(shè)流程的把控和管理，壓縮審批時間，簡化審批流程。可根據(jù)線路特點采用不同的聯(lián)審聯(lián)批方式，如路方資產(chǎn)作價入股、公交化運營的東北環(huán)線，宜采用北京市城市軌道交通主導(dǎo)的審批方式；利用國家鐵路干線的城市副中心線，可采用國家鐵路主導(dǎo)的審批方式。

針對利用既有線增設(shè)復(fù)線、增加車站占用既有鐵路用地及設(shè)施的情形，需進(jìn)一步完善路地資產(chǎn)分劈原則，同步推進(jìn)探索資產(chǎn)置換方案。

3.6 創(chuàng)新投融資機(jī)制

（1）完善政府投資市區(qū)分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)北京市發(fā)展和改革委員會等六部門印發(fā)的《促進(jìn)市域(郊)鐵路發(fā)展指導(dǎo)意見(試行)的通知》(京發(fā)改[2020]272 號)精神，項目工程建設(shè)及運營成本缺口，由市、區(qū)兩級按1 :1 的比例分擔(dān)。需進(jìn)一步細(xì)化區(qū)級資金撥付路徑，確保政策可實施、可落地。

（2）推進(jìn)站城融合反哺模式研究。盤活鐵路既有閑置資源，加大車站一體化綜合開發(fā)強(qiáng)度，確保周邊地塊與車站聯(lián)動開發(fā)，土地采用帶條件的招拍掛等出讓方式，保證土地開發(fā)收益優(yōu)先用于市郊鐵路建設(shè)和運營，強(qiáng)化市郊鐵路全周期資金保障。

（3）建立市場化的投融資機(jī)制。針對旅游功能線路，通過站點周邊及沿線鐵路資源、產(chǎn)業(yè)資源開發(fā)、多種經(jīng)營及市場化票價等途徑籌措資金，積極拓展社會資本參與市郊鐵路建設(shè)渠道。

4 結(jié)束語

北京是國內(nèi)唯一全部利用國家鐵路線路規(guī)劃建設(shè)市郊鐵路線的城市，在站臺候車、票制體系、安檢互信、交通接駁、建設(shè)模式方面探索取得了一定的經(jīng)驗，對國內(nèi)其他特大型及大型城市的市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)具有借鑒意義。下一步，在北京市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)中，建議以路地搭建的平臺公司為依托，以融合發(fā)展、合作共贏為原則，以政策機(jī)制為保障，結(jié)合路地雙方的發(fā)展訴求，利用、盤活既有鐵路資源，推進(jìn)站城融合及“四網(wǎng)融合”，制定標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足人民多樣化的出行需求，完善北京市綜合交通體系，優(yōu)化城市空間布局結(jié)構(gòu)，支撐非首都功能疏解以及實現(xiàn)京津冀地區(qū)的交通一體化，打造路地合作的市郊鐵路示范工程[10-11]。