“廣州方案”：讓建設(shè)用地“又好又快”實(shí)現(xiàn)再利用

張曉芒

廣州市工業(yè)發(fā)展歷史悠久，早期因缺乏合理規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局混亂，形成“城鄉(xiāng)交互，工農(nóng)交錯(cuò)，城中有村，村中有企”的城市布局，污染地塊存量大，是全省污染地塊最為集中的城市之一。由于城市土地資源日益緊張，這些污染地塊隨著城市改造工作的推進(jìn)均存在著再度開發(fā)利用的迫切需求，與保障人居環(huán)境安全之間形成了矛盾。

面對錯(cuò)綜復(fù)雜的土壤污染防治形勢，廣州市按照“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控”的總體思路，扎實(shí)推進(jìn)土壤污染防治各項(xiàng)工作。近年來，廣州市結(jié)合本地污染地塊數(shù)量多、分布廣、土壤污染類型多樣、開發(fā)利用急迫等特點(diǎn)，不斷進(jìn)行土壤污染防治實(shí)踐探索，多項(xiàng)工作開創(chuàng)全國先河，逐漸形成了獨(dú)樹一幟的“廣州方案”，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地快速安全再利用，助推廣州經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。

異地集中處置 為土地再利用提速

數(shù)個(gè)巨大的垃圾填埋坑覆蓋著黑色的覆膜，在藍(lán)天白云下熠熠生輝，卻聞不到異味，也看不到任何“臟、亂、差”的情景……初進(jìn)入興豐生活垃圾衛(wèi)生填埋場（以下簡稱“興豐填埋場”），筆者就被眼前景象吸引了。填埋場的旁邊，幾棟廠房整齊矗立，中間有各種設(shè)備連接，看起來應(yīng)該是一套“生產(chǎn)線”。這正是位于廣州市白云區(qū)興豐垃圾填埋場的廣州市污染土壤集中治理與資源化利用處置中心（以下簡稱“處置中心”）一期廠房。

“選擇亞洲最大的生活垃圾衛(wèi)生填埋場之一的興豐填埋場來建設(shè)處置中心，主要是考慮到這里的場地優(yōu)勢?！表?xiàng)目建設(shè)單位廣州環(huán)保投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“廣州環(huán)投”）相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，“目的是為了保證污染土壤在這里得到妥善治理并實(shí)現(xiàn)資源再利用最大化。”

據(jù)了解，興豐填埋場距離中心城區(qū)近，交通便利，且綜合配套完備，可利用現(xiàn)有資源快速投入運(yùn)營;此外，修復(fù)達(dá)標(biāo)后的土壤可直接用于興豐填埋場封場時(shí)凈土回填的需求，用于封場基層覆土，實(shí)現(xiàn)修復(fù)后土壤在填埋場內(nèi)資源再利用。

《廣東省土壤與地下水污染防治“十四五”規(guī)劃》鼓勵(lì)有條件的地市探索開展污染土壤異地處置新模式，提升污染土壤協(xié)同處置能力，廣州市主動承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)。作為國有企業(yè)，廣州環(huán)投積極響應(yīng)號召，于2020年接過重任，立即著手開展處置中心的籌建工作，對本市分散型、后續(xù)開發(fā)緊迫的污染土壤進(jìn)行異地修復(fù)和資源化利用。

據(jù)悉，處置中心占地面積為19000平方米，主要采用固化穩(wěn)定化、化學(xué)淋洗、熱脫附等工藝接收處理重金屬、有機(jī)及“重金屬—有機(jī)”復(fù)合等污染類型的土壤，修復(fù)達(dá)標(biāo)后的土壤，將在興豐填埋場和應(yīng)急填埋場進(jìn)行作業(yè)用土、覆蓋膜壓載土和填埋場飛灰層間土等資源化利用。

異地集中處置，可以大大減少分散治理修復(fù)工程配套的重復(fù)性社會投資，節(jié)約資金成本;實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的增產(chǎn)減污，有利于打造低消耗、低排放、高效率的循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)，符合節(jié)能、減碳的環(huán)保理念，是城市高質(zhì)量發(fā)展的需求。

此外，筆者還了解到，利用處置中心這個(gè)平臺，可以實(shí)現(xiàn)科研單位、高校等各界科技力量的統(tǒng)籌整合，有利于科研力量合力進(jìn)行技術(shù)攻堅(jiān)，對修復(fù)后土壤的資源化利用進(jìn)行更深入的研究和規(guī)劃，借此契機(jī)為廣東省打造大灣區(qū)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)基地。

值得一提的是，處置中心采用“污染土壤集中處理處置智慧環(huán)保信息化系統(tǒng)”，對污染土壤原址施工、修復(fù)土壤外運(yùn)、處置中心綜合處置利用進(jìn)行全過程智能監(jiān)管，為政府行政監(jiān)管、業(yè)主責(zé)任監(jiān)督和自我經(jīng)營管理提供了實(shí)時(shí)視頻和數(shù)據(jù)支持。

在污染物排放方面，處置中心一方面依托垃圾填埋場的污水治理設(shè)施，另一方面建設(shè)了多個(gè)負(fù)壓車間，并配備高效的廢氣治理設(shè)施，二次污染防治效果更加有保障。并且，由于處置中心位于垃圾填埋場內(nèi)，與居民區(qū)之間有一定的距離，從而避免了污染地塊原地修復(fù)過程中可能引起的擾民影響，甚至還可以帶動當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)市場和消費(fèi)市場，化鄰避為鄰利。

“異地集中處置是國家和省鼓勵(lì)探索的污染土壤修復(fù)模式，處置中心的建設(shè)是廣州先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)的具體實(shí)踐。從環(huán)境保護(hù)的角度來說，處置中心將污染排放變分散為集中、變臨時(shí)為固定，更有利于采用先進(jìn)的治污技術(shù)和實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，由于無需在各個(gè)地塊反復(fù)安裝、調(diào)試修復(fù)設(shè)備，以及使用更大型的處理設(shè)施，縮短了污染土壤修復(fù)周期，能更好滿足土地快速流轉(zhuǎn)需求。我們將進(jìn)一步探索如何把處置中心管好、用好，使其環(huán)境效益、社會效益得以有效體現(xiàn)。”廣州市生態(tài)環(huán)境局相關(guān)工作負(fù)責(zé)人介紹說。

勇于擔(dān)當(dāng) 探索“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”新模式

2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式治理修復(fù)工業(yè)污染地塊，但因缺乏具體操作指引和配套細(xì)則，各地均感覺難以推動，大多處于觀望狀態(tài)。在此背景下，廣州市發(fā)揚(yáng)“敢為天下先”的擔(dān)當(dāng)精神，大膽探索“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式。

為此，廣州市生態(tài)環(huán)境局組織開展了大量調(diào)查研究工作。如對相關(guān)部門進(jìn)行走訪座談，對土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人進(jìn)行需求分析，深入研究廣州市工業(yè)污染地塊“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”適用范圍和管理要求。同時(shí)，理順各部門監(jiān)管職責(zé)，完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，并選取具有廣州典型自然地理?xiàng)l件特征和污染特征的永泰客運(yùn)站地塊作為試點(diǎn)，探索建立工業(yè)污染地塊“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”的“廣州方案”。

據(jù)了解，永泰客運(yùn)站地塊具有珠三角地區(qū)典型的砷地質(zhì)高背景特征，污染范圍廣、污染深度大，采用常規(guī)修復(fù)技術(shù)存在深基坑安全隱患、工程量和工程施工難度大、難以完全去除污染等問題，常規(guī)管理下無法將其先移除名錄再進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式是能盤活該地塊的唯一方式。

在基于廣州特色的“凈土開發(fā)”模式下，該地塊由建設(shè)單位負(fù)責(zé)土壤修復(fù)，為實(shí)施“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”奠定了基礎(chǔ)。于是，采用清挖深度與建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、路政建設(shè)相結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)管控施工與建設(shè)項(xiàng)目施工相銜接的技術(shù)思路，通過“表面覆蓋阻隔+長期監(jiān)測”等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控，成為實(shí)踐“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式的最佳方案。

具體說來，就是開發(fā)建設(shè)主體不修建地下室，減少開挖擾動，將建筑底板作為修復(fù)管控工程的一部分，覆蓋阻隔板既滿足修復(fù)管控要求，又滿足建筑工程所需，充分考慮后期工程建設(shè)所涉及的承臺、管網(wǎng)、電梯井等平面布局，兩者一體化設(shè)計(jì)、一體化施工、一體化驗(yàn)收。試點(diǎn)地塊污染管控修復(fù)和開發(fā)建設(shè)兩者設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收高度融合，既保證切斷暴露途徑，控制健康風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，又能保障地塊得以再開發(fā)利用，還能使管控工程為后續(xù)建設(shè)所利用，避免傳統(tǒng)修復(fù)模式要求的修復(fù)后的土壤回填又在建設(shè)時(shí)期開挖造成的投資浪費(fèi)。

“國內(nèi)工業(yè)污染地塊‘環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)’模式尚未有成功經(jīng)驗(yàn)借鑒，我們只能是‘摸著石頭過河’，對過程中出現(xiàn)的困難一項(xiàng)項(xiàng)研究處理。”據(jù)廣州市生態(tài)環(huán)境局相關(guān)工作負(fù)責(zé)人介紹，永泰客運(yùn)站的試點(diǎn)實(shí)踐，有以下幾個(gè)目的，一是打通適用范圍的確定和風(fēng)險(xiǎn)評估、管控修復(fù)與開發(fā)建設(shè)工程同步設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收的技術(shù)鏈條和全過程監(jiān)督管理流程;二是突破既定模式阻礙，形成相應(yīng)的技術(shù)體系，明確風(fēng)險(xiǎn)評估和修復(fù)方案備案審核、資格審批和相關(guān)許可證核發(fā)、施工過程監(jiān)督、效果評估、后期監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)涉及的管理部門職責(zé)和管理流程;三是完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，形成有效的管理制度，實(shí)現(xiàn)污染地塊“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”的全生命周期管理。

該負(fù)責(zé)人也表示，我國污染地塊“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式尚處于探索階段，實(shí)施過程仍存在諸多問題。通過試點(diǎn)先行，盡可能挖掘問題，讓矛盾凸顯，以逐步完善相關(guān)技術(shù)體系和管理辦法，形成可復(fù)制、可推廣的“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式，對全國的“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式的落地具有提供示范、突破和帶動作用。

接下來，廣州市將在原有基礎(chǔ)上力爭增加試點(diǎn)地塊數(shù)量，逐步完善相關(guān)技術(shù)體系和管理制度，形成可操作的“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式，從而解決土壤風(fēng)險(xiǎn)管控修復(fù)與開發(fā)建設(shè)之間的矛盾，緩解土地資源緊張的壓力，保障廣州市社會經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

深化“放管服”改革? 便民利企求實(shí)效

據(jù)了解，廣州市一直將服務(wù)發(fā)展作為地塊環(huán)境管理宗旨，近年來，更是以“放管服”為引領(lǐng)，主動作為，大膽創(chuàng)新，率先實(shí)施全國首創(chuàng)的多項(xiàng)變革措施，推進(jìn)解決廣州土地資源緊張與工業(yè)企業(yè)原址場地再開發(fā)利用需求量大且迫切之間的矛盾，加快污染地塊再開發(fā)利用進(jìn)程。

以“放”為起點(diǎn)，為企業(yè)松綁減負(fù)。據(jù)了解，廣州市生態(tài)環(huán)境局明確了免于評審管理的幾項(xiàng)具體情況，從而簡化了評審事項(xiàng);將初步調(diào)查報(bào)告的評審下放至區(qū)，通過市區(qū)分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)評審工作零排隊(duì);通過評審各串聯(lián)改并聯(lián)、土壤污染修復(fù)方案評審改備案等改革措施壓縮了辦理時(shí)間，使調(diào)查報(bào)告評審耗時(shí)縮短1/2以上，修復(fù)方案備案耗時(shí)縮短90%以上;對于簡單項(xiàng)目，減少辦理環(huán)節(jié)，力爭即來即辦等。

以“管”為配套，把好環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)。為此，廣州市生態(tài)環(huán)境局構(gòu)建了“事前預(yù)警+事中監(jiān)管+事后保障+質(zhì)量管控”管理體系。通過重點(diǎn)單位周邊監(jiān)測數(shù)據(jù)以及“詳查”成果來建立“事前預(yù)警”體系，督促企業(yè)及時(shí)開展隱患排查和自行監(jiān)測，防范新增污染;做好“低風(fēng)險(xiǎn)地塊排除風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)地塊研判風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)地塊具化風(fēng)險(xiǎn)”的分級分類管理策略，補(bǔ)充了修復(fù)施工過程中“事中監(jiān)管”的短板;在國內(nèi)率先探索出臺《廣州市污染地塊修復(fù)后環(huán)境監(jiān)管工作要點(diǎn)（試行）》，填補(bǔ)了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)最終管理環(huán)節(jié)的空白，加強(qiáng)了“事后保障”，實(shí)現(xiàn)了污染地塊全生命周期環(huán)境管理;編制發(fā)布各類相關(guān)技術(shù)規(guī)范、操作細(xì)則，引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行同步監(jiān)督，把好“質(zhì)量管控”關(guān)，極大提升了從業(yè)單位技術(shù)水平和監(jiān)測工作質(zhì)量。

以“服”為提升，求便民利企實(shí)效。據(jù)了解，2020年9月印發(fā)的《廣州市加強(qiáng)出讓儲備用地土壤污染防治工作方案》，成為國內(nèi)首個(gè)探索建設(shè)用地再開發(fā)利用高效、安全、合理的新模式的“凈土開發(fā)”方案;同時(shí)，率先出臺《廣州市農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查工作技術(shù)指引》，明確一般農(nóng)用地可不進(jìn)行采樣檢測，只需回答七個(gè)“是否”，加快了廣州市農(nóng)用地再開發(fā)進(jìn)程;站在企業(yè)需求與利益角度，對企業(yè)提出的難點(diǎn)事項(xiàng)形成“一案一策”，有效解決了黃埔化工地塊、華僑糖廠地塊、廣船地塊等“老大難”問題，切實(shí)推動了一批重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域的開發(fā)。

此外，筆者還了解到，為應(yīng)對疫情影響，廣州市生態(tài)環(huán)境局還在疫情期間實(shí)施“不見面”評審、現(xiàn)場踏勘環(huán)節(jié)“信任”評審、在線召開專家論證會等創(chuàng)新工作模式，同時(shí)對各區(qū)生態(tài)環(huán)境分局進(jìn)行土壤污染防治能力提升，以提升全市建設(shè)用地土壤環(huán)境管理工作水平。接下來，廣州市生態(tài)環(huán)境局將繼續(xù)進(jìn)行土壤污染防治工作的探索實(shí)踐，進(jìn)一步完善“廣州方案”，全力保障城市建設(shè)用地安全利用，助力廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展。