新時(shí)代下非法集資的影響、處置效果評(píng)估及綜合處置防范機(jī)制研究

李富有，張 飛

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院, 陜西 西安 710061)

一、引言與問題的提出

根據(jù)2021年5月正式生效的《防范和處置非法集資條例》,非法集資指未經(jīng)國(guó)務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國(guó)家金融管理規(guī)定,以許諾還本付息或者給予其他投資回報(bào)等方式,向不特定對(duì)象吸收資金的行為。非法集資行為的認(rèn)定需同時(shí)滿足非法性、公開性、利誘性和社會(huì)性四大特征。新時(shí)代下非法集資活動(dòng)主要包含利用P2P網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)非法集資[1];余額寶模式非法集資;利用眾籌融資非法集資[2];利用ICO非法集資[3];通過發(fā)行有價(jià)證券、私募基金、共享經(jīng)濟(jì)模式、金融互助、會(huì)員卡吸收資金等[4-5]。

近年來,我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、增速下行時(shí)期。宏觀政策趨緊,流動(dòng)性短缺,導(dǎo)致非法集資活動(dòng)猖獗,花樣不斷翻新,危害性逐漸凸顯并成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)重難點(diǎn)問題。加強(qiáng)對(duì)非法集資活動(dòng)的科學(xué)處置,保護(hù)投資者利益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定已成為當(dāng)前重點(diǎn)工作,2018年、2019年度《政府工作報(bào)告》均已對(duì)非法集資處置做出了重要部署。2021年《防范和處置非法集資條例》正式實(shí)施,作為處置、預(yù)防非法集資活動(dòng)的行政性法律,賦予了地方政府及各牽頭部門對(duì)非法集資活動(dòng)的行政調(diào)查權(quán),并解決了地方政府處置非法集資活動(dòng)時(shí)有責(zé)無權(quán)、措施不夠、依據(jù)不足等問題,初步架構(gòu)了組織完整、職權(quán)清晰的行政處置非法集資體制機(jī)制[6]。依據(jù)《處置非法集資工作操作流程》,作為非法集資處置工作的主導(dǎo)力量,省(自治區(qū)、直轄市)人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)非法集資工作負(fù)總責(zé);處置非法集資聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào);公安機(jī)關(guān)、人民法院檢察機(jī)關(guān)、宣傳主管部門、工商部門、人民銀行及金融監(jiān)管部門、財(cái)政和稅務(wù)部門等需要在案件受理與調(diào)查、立案?jìng)刹?、監(jiān)測(cè)預(yù)警、性質(zhì)判定及處置善后等環(huán)節(jié)擔(dān)負(fù)各自職責(zé)。這些處置主體與一系列處置流程組合,構(gòu)成了非法集資處置框架。結(jié)合《刑法》《處置非法集資工作操作流程》《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》等法律法規(guī),各地區(qū)主管部門加強(qiáng)處置力度,化解存量、遏制增量,隨著相關(guān)政策的執(zhí)行落實(shí),非法集資處置工作取得了一系列進(jìn)展。但面對(duì)近年來非法集資案件多發(fā)、形式不斷翻新態(tài)勢(shì),形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

學(xué)術(shù)界對(duì)非法集資及其處置已展開廣泛研究,但大多都集中在法學(xué)領(lǐng)域,研究特定法律法規(guī)在非法集資處置中的適用問題?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)《防范和處置非法集資條例》等法律法規(guī)在非法集資處置中的適用是研究熱點(diǎn)之一。王翠霞指出刑法規(guī)制非法集資行為的罪名主要有非法吸收公眾存款罪及集資詐騙罪,前者的本質(zhì)體現(xiàn)在信任缺失,后者的特有屬性是信任盜用或?yàn)E用[6]。董悅和盧建平提出，過去二十來年,非法集資犯罪適用刑事政策的原則一直是“以嚴(yán)為主,寬以濟(jì)嚴(yán)”,《刑法修正案(十一)》進(jìn)一步強(qiáng)化了刑法對(duì)非法集資犯罪的懲治強(qiáng)度[7-8]。針對(duì)《刑法》強(qiáng)化對(duì)非法集資犯罪的懲處力度,勞佳琦指出即使刑罰力度增強(qiáng),在刑罰的確定性與即時(shí)性無法有效保障的情況下,僅依靠刑罰嚴(yán)厲性提升或許不能獲取更大的刑罰威懾效果[9]。彭冰和游成婧指出，在刑法打擊力度較大的背景下,非法集資活動(dòng)卻愈演愈烈,對(duì)此,建議擴(kuò)大證券法適用范圍,擴(kuò)大對(duì)證券的定義,將非法集資活動(dòng)劃入直接融資監(jiān)管領(lǐng)域,將《刑法》一百七十九條擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪修改為擅自發(fā)行證券罪[10-11]。2021年5月,《防范和處置非法集資條例》實(shí)施,從防范、處置、法律責(zé)任等方面規(guī)定了非法集資處置工作中的一系列細(xì)則[12]。郭華認(rèn)為《條例》構(gòu)建了非法集資處置相關(guān)部門相互配合,組織調(diào)查認(rèn)定非法集資的職權(quán)體系,具有重要意義[13]。事實(shí)上,我國(guó)已建立了以《刑法》《防范和處置非法集資條例》、司法解釋和司法意見、指導(dǎo)性案例為內(nèi)容的非法集資處置法律法規(guī)體系。

非法集資處置機(jī)制建設(shè)是另一個(gè)研究熱點(diǎn)。時(shí)延安表示應(yīng)將違法規(guī)制類型、內(nèi)容及一定風(fēng)險(xiǎn)判斷作為區(qū)分依據(jù),區(qū)分非法集資活動(dòng)中的行政違法與犯罪行為,避免因懲治犯罪對(duì)從業(yè)機(jī)構(gòu)造成不必要的損害[14]。張東平指出非法集資處置應(yīng)實(shí)現(xiàn)梯度化處理,通過經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)、融資類型、規(guī)模等開展融資風(fēng)險(xiǎn)可控性等級(jí)識(shí)別,為非法集資活動(dòng)入罪邊界提供參考[15]。紀(jì)軍令提出面對(duì)非法集資類社會(huì)沖突多點(diǎn)爆發(fā)、跨區(qū)呼應(yīng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)現(xiàn)狀,現(xiàn)有的非法集資處置模式應(yīng)由屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)模式向跨區(qū)域、跨行業(yè)的聯(lián)動(dòng)型治理組織轉(zhuǎn)型,力圖實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一方案、集中力量、點(diǎn)面協(xié)作,實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)態(tài)化管控[16]。張穎構(gòu)建了基于平臺(tái)交易真實(shí)數(shù)據(jù)的危機(jī)預(yù)警評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和組合預(yù)測(cè)模型,可提升P2P網(wǎng)貸平臺(tái)破產(chǎn)危機(jī)預(yù)警精度[17]。

總之,學(xué)術(shù)界在非法集資處置相關(guān)法律法規(guī)、非法集資處置機(jī)制等方面開展了一系列相關(guān)研究,近年來我國(guó)非法集資處置工作也取得了較大進(jìn)展:非法集資處置的威懾作用逐漸顯現(xiàn);非法集資參與處置主體拓寬;非法集資處置的工作流程前置;非法集資處置相關(guān)立法進(jìn)程加速。但鑒于我國(guó)對(duì)非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管形密實(shí)疏,缺少有力的專責(zé)部門,欠缺系統(tǒng)完善的非法集資處置機(jī)制等原因,在各種利益驅(qū)使下,非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)常常淪為非法集資重災(zāi)區(qū),一些新型非法集資事件往往防不勝防[18]。為進(jìn)一步厘清非法集資對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的潛在負(fù)面影響機(jī)制,研究各地區(qū)非法集資處置效果，完善非法集資處置機(jī)制,本文從損害投資者合法權(quán)益、加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、削弱宏觀調(diào)控政策、誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素、對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)功能造成的潛在負(fù)面影響等方面出發(fā),梳理了非法集資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)及金融的潛在負(fù)面影響,基于Triz理論及AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法,對(duì)四個(gè)代表性城市的非法集資處置效果展開研究,并提出了依法依規(guī)為準(zhǔn)繩、重點(diǎn)識(shí)別為關(guān)鍵、源頭探尋為根基、部門協(xié)同為保障及多元機(jī)制為手段的“五位一體”非法集資綜合處置機(jī)制,對(duì)非法集資及其處置的理論研究及實(shí)踐工作或有一定的借鑒價(jià)值。

三、非法集資對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的潛在負(fù)面影響及非法集資處置效果分析

(一)非法集資對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的潛在負(fù)面影響

非法集資活動(dòng)往往涉及資金、人數(shù)多,關(guān)聯(lián)地域廣,對(duì)非法集資活動(dòng)的縱容放任可能會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)金融方面的負(fù)面影響。認(rèn)清這些影響有利于深化對(duì)非法集資本質(zhì)的了解,繼而有效提升處置效果。

1.非法集資對(duì)經(jīng)濟(jì)的潛在負(fù)面影響 非法集資對(duì)經(jīng)濟(jì)的潛在負(fù)面影響主要體現(xiàn)在損害投資者合法權(quán)益、加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)困境、削弱宏觀調(diào)控政策、誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素四個(gè)方面。

非法集資活動(dòng)往往給投資人帶來巨大經(jīng)濟(jì)損失和精神壓力。 非法集資活動(dòng)參與者多局限于自身認(rèn)知, 金融、 理財(cái)知識(shí)欠缺, 風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄, 在非法集資活動(dòng)高利誘惑下, 將自己、 親友的儲(chǔ)蓄甚至養(yǎng)老資金投入非法集資項(xiàng)目中。 一旦資金鏈斷裂、 集資者跑路, 被騙錢款及孳息往往很難追回, 投資者及其背后無數(shù)家庭遭受巨額經(jīng)濟(jì)損失。 輕則給受害人帶來巨大生活壓力, 影響到身心健康; 重則導(dǎo)致各種過激行為。

非法集資活動(dòng)是導(dǎo)致面臨經(jīng)營(yíng)困難的企業(yè)走向破產(chǎn)倒閉的重要誘因。部分經(jīng)營(yíng)困難的中小企業(yè)難以從銀行獲取足額金融支持,實(shí)務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)公司違法借助公開發(fā)行之名變相從事各類非法集資現(xiàn)象[19]。非法集資的許諾利率往往遠(yuǎn)高于銀行貸款利率,通過非法集資募集企業(yè)發(fā)展所需資金會(huì)給企業(yè)帶來沉重負(fù)擔(dān),進(jìn)一步壓縮企業(yè)的利潤(rùn)空間,讓企業(yè)所面臨的經(jīng)營(yíng)困局進(jìn)一步惡化,落入借新還舊的惡性循環(huán),嚴(yán)重掣肘企業(yè)生存與發(fā)展,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展埋下隱患。

非法集資活動(dòng)會(huì)削弱國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策效果,降低宏觀調(diào)控的作用。因?yàn)榉欠Y活動(dòng)中廣泛存在的信息不對(duì)稱,投資者往往伴隨著盲目性,導(dǎo)致資金遠(yuǎn)離宏觀調(diào)控體系倡導(dǎo)的、具有長(zhǎng)期發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè),流向期限短、預(yù)期收益高的項(xiàng)目,如房地產(chǎn)行業(yè)及一些高污染、高耗能落后產(chǎn)業(yè)。一方面可能會(huì)引發(fā)金融脫實(shí)向虛等問題,另一方面會(huì)對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控實(shí)施形成一定沖擊,阻礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

宏觀環(huán)境的波動(dòng)容易引發(fā)非法集資資金鏈斷裂潮,進(jìn)而引發(fā)一系列社會(huì)問題。一些融資方式本身是合法的,但是由于其經(jīng)營(yíng)模式具備高風(fēng)險(xiǎn)性且監(jiān)管缺失,容易形成非法集資爆雷風(fēng)險(xiǎn)。一旦非法集資活動(dòng)發(fā)生爆雷,大量投資者損失慘重,將矛頭對(duì)準(zhǔn)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門,指責(zé)其監(jiān)管不力、處置疏忽等。由于很多投資者投資額巨大且參與投資人數(shù)眾多,很容易導(dǎo)致事態(tài)升級(jí),誘發(fā)不安定因素,影響社會(huì)穩(wěn)定。

2.非法集資對(duì)金融體系的潛在負(fù)面影響 非法集資對(duì)金融體系的潛在負(fù)面影響主要體現(xiàn)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及對(duì)金融市場(chǎng)功能的影響。

非法集資活動(dòng)對(duì)以銀行信貸體系為代表的金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了潛在負(fù)面影響。 首先, 非法集資的出現(xiàn)打破了原有體系的平衡狀態(tài), 威脅到合規(guī)金融機(jī)構(gòu)的正常業(yè)務(wù)開展。 非法集資機(jī)構(gòu)大多以較高利率吸收公眾存款, 對(duì)儲(chǔ)蓄存款市場(chǎng)構(gòu)成較大沖擊, 制約了金融機(jī)構(gòu)的信貸資本積累, 阻礙了金融機(jī)構(gòu)的信貸支持水平。 其次, 非法集資活動(dòng)放大了部分金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。 部分金融機(jī)構(gòu)受制于行政干預(yù)、 治理方式落后、 國(guó)家隱性擔(dān)保等因素, 內(nèi)部治理及風(fēng)控機(jī)制存在較大問題, 與非法集資活動(dòng)存在千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。 最后, 非法集資還會(huì)引發(fā)市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng), 非法經(jīng)營(yíng)者瘋狂攫取市場(chǎng)份額, 正常的市場(chǎng)資本監(jiān)管淪為合法經(jīng)營(yíng)者的緊箍咒, 同時(shí)也打亂了原有信貸體系的獎(jiǎng)罰系統(tǒng), 破壞了信貸體系的發(fā)展, 威脅經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)安全。

非法集資活動(dòng)對(duì)金融市場(chǎng)的四大功能:聚斂功能、配置功能、調(diào)節(jié)功能和反映功能構(gòu)成了一定的潛在負(fù)面影響。聚斂功能方面,非法集資活動(dòng)在對(duì)金融市場(chǎng)的聚斂功能進(jìn)行替代時(shí)是一種劣質(zhì)替代。非法集資活動(dòng)對(duì)正規(guī)金融有較明顯的替代效應(yīng),非法集資活動(dòng)也創(chuàng)造了其獨(dú)有的“蓄水池”,擠占了正規(guī)金融系統(tǒng)的資金,導(dǎo)致正規(guī)金融市場(chǎng)的資金來源變少,金融效率降低。雖然這些資金在流入非法集資領(lǐng)域后也創(chuàng)造了一定的流動(dòng)性,但這種流動(dòng)性往往不符合資金流轉(zhuǎn)的正常邏輯,是一種短期的、虛假的流動(dòng),再加上非法集資活動(dòng)缺乏公開透明的運(yùn)營(yíng)機(jī)制,此類資金流動(dòng)一般不會(huì)促進(jìn)金融市場(chǎng)的發(fā)展,反而對(duì)其造成較大傷害。損害正規(guī)金融市場(chǎng)穩(wěn)定性,削弱金融市場(chǎng)的聚斂功能。

配置功能方面,非法集資活動(dòng)對(duì)資源配置、財(cái)富再分配和風(fēng)險(xiǎn)再分配均造成一定的潛在負(fù)面影響。在資源配置方面,部分從事高能耗、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)的企業(yè)為了延續(xù)企業(yè)生命轉(zhuǎn)向非法集資領(lǐng)域,承諾高額回報(bào),占據(jù)了大量資金資源,阻礙了經(jīng)濟(jì)資源的有效配置,導(dǎo)致金融市場(chǎng)資源配置功能有效性降低,影響了金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性。在財(cái)富再分配方面,非法集資活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致部分價(jià)格形成機(jī)制、價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制失效,使得金融市場(chǎng)的財(cái)富再分配功能被大幅削弱。在風(fēng)險(xiǎn)再分配方面,非法集資領(lǐng)域充斥著大量“高息、保本”類宣傳口號(hào),直接影響了投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確評(píng)估,再加上非法集資項(xiàng)目運(yùn)行得不透明,加劇了信息不對(duì)稱程度,削弱了風(fēng)險(xiǎn)再分配機(jī)制,甚至引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配等現(xiàn)象,誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

非法集資活動(dòng)弱化了金融市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能。金融市場(chǎng)以直接調(diào)節(jié)和間接調(diào)節(jié)的方式對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)起到一定的調(diào)節(jié)作用。近年來隨著非法集資活動(dòng)涉案金額的增加,非法集資活動(dòng)直接影響了微觀部門融資方式。《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》多次提到非法集資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)及金融市場(chǎng)的負(fù)面影響,可見非法集資的擴(kuò)張勢(shì)必會(huì)引起金融市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能弱化,對(duì)我國(guó)微觀主體與宏觀政策產(chǎn)生一定的沖擊。

非法集資活動(dòng)削弱了金融市場(chǎng)反映功能。作為國(guó)民金融的“晴雨表”和“氣象臺(tái)”,金融市場(chǎng)上的各類指標(biāo)有效反映了當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。非法集資活動(dòng)掩蓋了部分中小企業(yè)的真實(shí)經(jīng)營(yíng)狀況。但由于非法集資在經(jīng)濟(jì)總量中的占比仍然相對(duì)較小,非法集資對(duì)于金融市場(chǎng)反映功能的削弱程度仍然相對(duì)有限。

梳理非法集資對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的潛在負(fù)面影響,凸顯非法集資處置的緊迫性及必要性,也體現(xiàn)了我國(guó)非法集資處置成效的重大意義。近年來,我國(guó)非法集資處置取得一系列顯著成效:非法集資處置的威懾作用逐漸顯現(xiàn),非法集資案件數(shù)量及涉案金額呈現(xiàn)出一定的下降趨勢(shì);非法集資參與處置主體拓寬,橫向到邊、縱向到底的非法集資處置格局已經(jīng)形成;非法集資處置的工作流程前置,防范預(yù)警體系已起到一定的積極作用;非法集資處置工作立法進(jìn)程加速,已初步形成非法集資處置法律法規(guī)體系。非法集資活動(dòng)得到有效控制,非法集資危害性降低。新時(shí)代下非法集資與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息與通信技術(shù)結(jié)合,不斷涌現(xiàn)出各類新型非法集資活動(dòng),呈現(xiàn)出高傳染性、高隱秘性等特征,給非法集資處置帶來了一系列新挑戰(zhàn)。急需新方法、新策略應(yīng)對(duì)新時(shí)代下非法集資挑戰(zhàn),守住前期處置成效。

(二)基于Triz理論的非法集資處置效果評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

Triz理論,直譯作發(fā)明問題解決理論，為發(fā)明家G.S.Altshuller通過歸納總結(jié)大量專利方案及創(chuàng)新實(shí)例后提出。該理論揭示了創(chuàng)造發(fā)明的內(nèi)在規(guī)律,厘清了系統(tǒng)中存在的矛盾,試圖完全解決矛盾并獲取最終理想解[20]。通過Triz理論構(gòu)建非法集資處置指標(biāo)體系,首先要將該設(shè)計(jì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)門riz問題;其次,需要綜合發(fā)明原理、標(biāo)準(zhǔn)解等Triz理論工具得出該Triz問題的模擬解;最后,將模擬解轉(zhuǎn)換為特定領(lǐng)域的特解。

Triz理論認(rèn)為各種設(shè)計(jì)中存在普遍的矛盾,某方面的改善往往是以其他方面惡化作為代價(jià)的。創(chuàng)新的標(biāo)志是解決設(shè)計(jì)中的矛盾,從而產(chǎn)生有競(jìng)爭(zhēng)力的解。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),Altshuller提出了沖突解決矩陣,其中包含用于描述沖突的39個(gè)通用工程參數(shù)及用于解決沖突的40個(gè)發(fā)明原理。通過問題描述中改善的參數(shù)和惡化的參數(shù)及矛盾矩陣即可確定對(duì)應(yīng)的發(fā)明原理[21-22]。

根據(jù)設(shè)計(jì)需求,選擇39個(gè)通用工程參數(shù)中的“資訊喪失”“物體產(chǎn)生的有害因素”“可靠度”“易制造性”“適應(yīng)性”“量測(cè)精確度”“使用方便性及裝置復(fù)雜性”等,將“設(shè)計(jì)出非法集資處置效果衡量指標(biāo)體系”這一特定領(lǐng)域問題轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸O(shè)計(jì)出一個(gè)能夠精確、穩(wěn)定、系統(tǒng)衡量非法集資處置效果的指標(biāo)體系”問題。根據(jù)矛盾矩陣可以確定以下發(fā)明原理:分割原理、聯(lián)合原理、復(fù)制原理、混合原理、反饋原理。

根據(jù)上述五個(gè)原理, 在深入分析非法集資處置效果衡量的前提下, 將指標(biāo)逐級(jí)分解, 形成相互聯(lián)系, 能夠系統(tǒng)完整反映非法集資處置效果的指標(biāo)體系。 根據(jù)非法集資處置的內(nèi)涵, 提出以下二級(jí)指標(biāo): 非法集資嚴(yán)重程度、 非法集資處置機(jī)制建設(shè)、 主管部門監(jiān)管處置力度、 宣傳防范力度等, 每個(gè)二級(jí)指標(biāo)與若干三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng), 每個(gè)三級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)一個(gè)調(diào)研問卷中的問題, 邀請(qǐng)領(lǐng)域內(nèi)10位專家以頭腦風(fēng)暴法得出判斷矩陣并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)即可得到指標(biāo)間權(quán)重。 非法集資處置效果測(cè)度指標(biāo)體系如表1所示[23-25]。

(三)非法集資處置效果的量化分析

課題組的數(shù)據(jù)收集和問卷調(diào)研工作從2020年10月展開,于2021年6月結(jié)束。為了解非法集資處置效果動(dòng)態(tài)變化情況,數(shù)據(jù)收集涵蓋了2018年、2019年及2020年,主要針對(duì)東、中、西及東北部地區(qū)代表城市展開,獲取訪談數(shù)據(jù)、公安部數(shù)據(jù)、裁判文書網(wǎng)判例等資料共計(jì)3 120份。因保密協(xié)議制約,本文無法公開城市名稱。課題組找到四個(gè)代表城市金融辦工作人員12名、民間金融、非法集資領(lǐng)域?qū)W者8名,采用五級(jí)Likert量表,結(jié)合3 120份數(shù)據(jù)資料,對(duì)四個(gè)代表城市2018年、2019年和2020年度非法集資處置效果進(jìn)行了評(píng)價(jià),運(yùn)用AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法,得到非法集資處置效果測(cè)度結(jié)果如表2—4所示。

表2 東、中、西部及東北部地區(qū)代表城市2018年非法集資處置效果測(cè)度百分制結(jié)果

(四)非法集資處置結(jié)果分析

根據(jù)三年來的非法集資處置效果測(cè)度數(shù)據(jù),東、中、西部地區(qū)代表城市非法集資處置效果相對(duì)較好,東北部地區(qū)代表城市則相對(duì)不理想。可能是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)活躍、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),東部城市非法集資活動(dòng)較猖獗,但得益于主管部門監(jiān)管處置力度較大,其非法集資綜合處置效果較好。中部地區(qū)代表城市具備最好的綜合處置效果,其主管部門監(jiān)管處置力度、宣傳防范力度均優(yōu)于其他三個(gè)代表城市。近幾年,中部地區(qū)代表城市政府及公檢法部門聯(lián)合針對(duì)非法集資活動(dòng)展開了一系列高效打擊及宣傳防范活動(dòng),效果良好。西部地區(qū)代表城市的非法集資活動(dòng)較嚴(yán)重,非法集資處置機(jī)制建設(shè)相對(duì)領(lǐng)先,但主管部門監(jiān)管處置力度不夠強(qiáng),導(dǎo)致非法集資綜合處置效果有待提高。東北部代表城市的非法集資嚴(yán)重程度較輕,但是非法集資處置機(jī)制建設(shè)、主管部門監(jiān)管處置力度均較弱,這兩方面的弱勢(shì)導(dǎo)致東北部代表城市的非法集資綜合處置效果在四個(gè)代表性城市中最弱。東部、東北代表城市在2018—2020年的處置綜合效果呈先下降后上升趨勢(shì),西部代表城市呈現(xiàn)出先升后降趨勢(shì),中部代表城市則呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì)。

實(shí)現(xiàn)非法集資處置政策因地制宜調(diào)整是非法集資處置效果量化測(cè)度的最終目的之一。根據(jù)處置效果量化測(cè)度結(jié)果,結(jié)合處置效果測(cè)度指標(biāo)體系,可明確各地區(qū)非法集資處置工作中存在的優(yōu)勢(shì)及不足之處,進(jìn)而可調(diào)整該地區(qū)非法集資處置相關(guān)政策,以較小代價(jià)實(shí)現(xiàn)大幅處置效果提升,形成非法集資處置新形態(tài)。如圖1所示,針對(duì)非法集資處置效果總體偏弱的東北部代表城市,應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)并彌補(bǔ)不足。東北部地區(qū)代表城市的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在“新增案件數(shù)”“對(duì)政府公信力的損害程度”及“對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的損害程度”等指標(biāo)上,這意味著該城市具有非法集資活動(dòng)相對(duì)較少的天然優(yōu)勢(shì),各種相關(guān)政策的制定施行應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化這種優(yōu)勢(shì)。該城市在非法集資處置中的缺點(diǎn)體現(xiàn)在“處置的相關(guān)政策文件出臺(tái)數(shù)量”“處置框架合理性”“責(zé)任人落實(shí)到人執(zhí)行程度”等八項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)上。在該市的非法集資處置相關(guān)政策制定上,首先要足夠重視非法集資處置機(jī)制建設(shè),在保證處置框架合理、責(zé)任落實(shí)到人的前提下,推出各類相關(guān)處置政策文件并注重處置總結(jié)、報(bào)告撰寫。其次,在主管部門監(jiān)管處置力度方面,需要進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)處置政策力度,重視涉案財(cái)物及孳息的退賠工作。最后,在宣傳防范方面,需進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳團(tuán)隊(duì),完善宣傳制度。

表3 東、中、西部及東北部地區(qū)代表城市2019年非法集資處置效果測(cè)度百分制結(jié)果

總之, 通過各地區(qū)非法集資處置效果測(cè)度, 可明晰各地區(qū)非法集資處置工作中的領(lǐng)先之處和尚需改進(jìn)之處。 在地方政策制定過程中, 應(yīng)著力保留現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)并查漏補(bǔ)缺, 科學(xué)系統(tǒng)地提升非法集資處置效果。

四、非法集資綜合處置防范機(jī)制構(gòu)建

為了有效提升非法集資處置效果,改進(jìn)處置工作中的不足之處,為保障非法集資案件中人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益,維持社會(huì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定,需要以依法依規(guī)作為處置的準(zhǔn)繩、重點(diǎn)識(shí)別作為處置的關(guān)鍵、源頭探尋作為處置的根基、部門協(xié)同作為處置的保障、多元機(jī)制作為處置的手段的非法集資綜合處置防范機(jī)制，完善非法集資處置相關(guān)工作。

1.依法依規(guī)作為處置的準(zhǔn)繩 依法依規(guī)處置非法集資案件屬于非法集資綜合處置防范機(jī)制方案交疊式框架體系的重要根基。我國(guó)已初步構(gòu)建了以《刑法》《防范和處置非法集資條例》、司法解釋和司法意見、指導(dǎo)性案例為核心內(nèi)容的非法集資處置法律法規(guī)體系,界定了非法集資及其處置的內(nèi)涵,規(guī)定了非法集資處置標(biāo)準(zhǔn),明確了非法集資防范、信息安全、投資人維權(quán)等內(nèi)容,并且結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)非法集資的特征和實(shí)務(wù)確立了互聯(lián)網(wǎng)非法集資風(fēng)險(xiǎn)防范制度。在開展非法集資處置工作時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定、程序、方式,力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)非法集資活動(dòng)的合法、高效處置。然而,我國(guó)在民間融資范疇內(nèi)的立法層級(jí)較低,缺乏強(qiáng)制統(tǒng)一的法律規(guī)范文件,難以有效指導(dǎo)及規(guī)制民間融資行為,成為非法集資處置的潛在漏洞。只有嚴(yán)格遵循非法集資處置相關(guān)法律法規(guī)、完善民間融資法律體系,才能從根本上遏制非法集資活動(dòng)的爆發(fā),讓非法集資案件有法可依、有法必依,使民間投資人合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益得以保障,維護(hù)民間資金市場(chǎng)秩序和安全,促進(jìn)民間金融市場(chǎng)為資金供求雙方的正常需求提供穩(wěn)定運(yùn)行的外部環(huán)境。

2.重點(diǎn)識(shí)別作為處置的關(guān)鍵 重點(diǎn)識(shí)別包括重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)人物和重點(diǎn)事件等方面。重點(diǎn)地區(qū)方面,我國(guó)非法集資案件多發(fā)于中、東部地區(qū),依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),具有向不同地區(qū)快速擴(kuò)散的趨勢(shì),非法集資的處置應(yīng)以非法集資爆發(fā)較多的地區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域。重點(diǎn)機(jī)構(gòu)包含兩層內(nèi)涵,首先是非法集資處置機(jī)構(gòu),應(yīng)該以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為重點(diǎn),協(xié)同當(dāng)?shù)卣?、銀保監(jiān)會(huì)、工商等部門共同協(xié)作追查處置并追回涉案財(cái)物及孳息;其次是以實(shí)體經(jīng)營(yíng)為包裝,具有高度隱秘性,或是涉案金額巨大,涉及人數(shù)眾多的非法集資涉案公司主體等。重點(diǎn)人物方面,在非法集資案件中不具備金融從業(yè)背景且將投資人集資資金任意揮霍的,集資企業(yè)及主要負(fù)責(zé)人是非法集資處置的主要打擊對(duì)象。重點(diǎn)事件方面,非法集資案件主要發(fā)生于投資理財(cái)、網(wǎng)絡(luò)借貸、私募基金、農(nóng)村合作社、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)行業(yè)等領(lǐng)域,對(duì)這些容易滋生非法集資案件的領(lǐng)域需要重點(diǎn)關(guān)注。

3.源頭探尋作為處置的根基 非法集資源頭處置是指非法集資案件錯(cuò)綜復(fù)雜、 千頭萬緒, 但從集資的源頭尋找處置的線索往往可以迎刃而解。 非法集資企業(yè)、 投資群眾都是非法集資案件處置的源頭。 對(duì)于非法集資企業(yè), 源頭處置要求規(guī)范集資企業(yè)的主體資格, 監(jiān)管部門定期批復(fù)公布取得金融活動(dòng)許可資格的企業(yè)主體, 建立網(wǎng)格覆蓋監(jiān)管機(jī)制, 發(fā)揮社區(qū)管控及基層自治優(yōu)勢(shì), 將不合法不合規(guī)容易演變?yōu)榉欠Y發(fā)起者的企業(yè)從源頭上控制; 根據(jù)非法集資發(fā)生概率，將區(qū)域細(xì)分為高危區(qū)、 多發(fā)區(qū)及穩(wěn)定區(qū), 重點(diǎn)區(qū)域定時(shí)開展摸排調(diào)查, 盡早發(fā)現(xiàn)非法集資線索。 另外, 應(yīng)不斷提升群眾的非法集資風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí), 運(yùn)用媒體推動(dòng)、 發(fā)放警示信息、 張貼公告等多種形式宣傳投資理財(cái)知識(shí)， 并開展非法集資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警活動(dòng)。

4.部門協(xié)同作為處置的保障 處置非法集資,打擊金融犯罪是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要組成部分,違法成本不高、打擊力度偏弱是造成非法集資案件頻頻爆發(fā)的重要原因。為強(qiáng)化非法集資處置效果,應(yīng)加強(qiáng)多部門合作,強(qiáng)化地方政府、工商管理部門、司法部門、金融監(jiān)管部門、人民銀行、審計(jì)監(jiān)察等部門協(xié)作。在非法集資爆發(fā)相對(duì)集中區(qū)域,明確地方非法集資處置部門的相關(guān)責(zé)任,建立專業(yè)調(diào)查處置領(lǐng)導(dǎo)管理隊(duì)伍,加強(qiáng)多地區(qū)基層執(zhí)法部門合作,為非法集資處置活動(dòng)有序進(jìn)行奠定基礎(chǔ),推行非法集資處置工作的常態(tài)化、正規(guī)化和有序化。

5.多元機(jī)制作為處置的手段 多元機(jī)制指運(yùn)用多種處置方法、多種處置技術(shù),從多方位、多地域、多案例、多對(duì)象等多角度出發(fā)開展處置工作。多樣處置方法包括公檢法機(jī)構(gòu)偵辦、通過監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)“打早打小”等,多種處置技術(shù)包括利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與傳統(tǒng)線下監(jiān)管相配合。以資產(chǎn)處置領(lǐng)導(dǎo)小組為核心,公安機(jī)關(guān)先期處置為基礎(chǔ),綜合治理,嚴(yán)厲打擊,非法集資處置機(jī)構(gòu)應(yīng)該最大限度地追繳集資資金,按照公平公正及投資比例等相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),最大程度保障投資人合法權(quán)益,最大力度化解非法集資風(fēng)險(xiǎn)及損失。多方位、多地域指非法集資案件受害人往往分布于全國(guó)各地,集資來源與資金運(yùn)用范圍廣難追蹤,需要各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)合作,互相提供信息和線索。多案例、多對(duì)象指非法集資案件一般具有共性特征,應(yīng)當(dāng)從爆發(fā)的案件中歸納總結(jié)非法集資常見手段和方式,抓住非法集資案件的關(guān)鍵要素。

五、結(jié)論與建議

新時(shí)代下非法集資活動(dòng)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及信息通信技術(shù)緊密結(jié)合,犯罪類型不斷增多,出現(xiàn)了很多新問題與新現(xiàn)象,已經(jīng)成為我國(guó)司法領(lǐng)域打擊的重點(diǎn)。如何有效推動(dòng)新時(shí)代下非法集資的高效處置,成為我們必須思考的問題。本文基于現(xiàn)有相關(guān)研究及調(diào)研數(shù)據(jù),對(duì)東、中、西及東北部地區(qū)四個(gè)代表性城市的非法集資處置效果展開研究,結(jié)果表明:一是通過本模型可實(shí)現(xiàn)四個(gè)代表性城市的非法集資處置效果的量化測(cè)度。二是結(jié)合本模型及處置效果評(píng)估指標(biāo)體系可明確每個(gè)城市在非法集資處置中存在的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),實(shí)現(xiàn)因地制宜的非法集資處置政策調(diào)整,以確保更好的處置效果。此外,從非法集資對(duì)投資人、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、宏觀調(diào)控體系、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)功能的潛在負(fù)面影響出發(fā),分析了非法集資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的潛在負(fù)面影響。構(gòu)建了依法依規(guī)作為處置的準(zhǔn)繩、重點(diǎn)識(shí)別作為處置的關(guān)鍵、源頭探尋作為處置的根基、部門協(xié)同作為處置的保障、多元機(jī)制作為處置的手段的“五位一體”非法集資綜合處置防范機(jī)制。

為有效破解新時(shí)代下非法集資活動(dòng)難題,要根據(jù)各地區(qū)非法集資處置效果評(píng)估結(jié)果,結(jié)合“五位一體”非法集資綜合處置機(jī)制,優(yōu)化處置政策組合,力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)非法集資活動(dòng)的高效處置。

第一,構(gòu)建非法集資處置效果評(píng)估系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)因地制宜處置政策調(diào)整。采用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)手段,獲取各地區(qū)非法集資處置相關(guān)報(bào)道中的重要數(shù)據(jù)及各網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的非法集資相關(guān)輿情;定期在各非法集資主管、協(xié)管部門發(fā)放調(diào)研問卷,開展訪談,獲取各類關(guān)鍵數(shù)據(jù)。強(qiáng)化各地區(qū)政府部門、金融機(jī)構(gòu)及公檢法、信訪等部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制,建立一個(gè)由地方政府牽頭,各部門聯(lián)動(dòng)的跨地區(qū)信息共享平臺(tái),高效整合各地區(qū)非法集資處置相關(guān)信息。邀請(qǐng)領(lǐng)域內(nèi)專家制定非法集資處置效果評(píng)估指標(biāo)體系;結(jié)合指標(biāo)體系,運(yùn)用AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)法等方法對(duì)上述數(shù)據(jù)展開處理,獲取各地區(qū)非法集資處置效果評(píng)估值。結(jié)合評(píng)估結(jié)果,可明晰本地區(qū)非法集資處置工作中存在的問題,進(jìn)而對(duì)分值較低指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的處置政策展開針對(duì)性調(diào)整,實(shí)現(xiàn)非法集資處置效果的高效提升。

第二,推動(dòng)非法集資綜合處置防范機(jī)制構(gòu)建。以“五位一體”綜合處置防范機(jī)制的視角觀察,當(dāng)前非法集資處置機(jī)制尚且存在待改進(jìn)之處。首先,要依法依規(guī)作為非法集資處置的準(zhǔn)繩。在非法集資處置中應(yīng)切實(shí)遵守業(yè)已形成的處置相關(guān)法律法規(guī)體系;在立法上順應(yīng)非法集資處置新動(dòng)態(tài),不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系。其次,應(yīng)加強(qiáng)政府、金融、法律等各方面的應(yīng)對(duì)工作機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。強(qiáng)化各處置主體之間的跨地區(qū)工作協(xié)調(diào)機(jī)制,建立一個(gè)由地方政府牽頭,公安經(jīng)偵、法院刑庭及政府金融辦、信訪部門配合,檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督等多部門聯(lián)動(dòng)的跨地區(qū)處置機(jī)制;通過與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作推動(dòng)非法集資活動(dòng)信息歸集、 備案登記、 資金追蹤、 監(jiān)測(cè)預(yù)警, 促進(jìn)非法集資處置環(huán)節(jié)前置, 有效提升處置效果。 再次, 推進(jìn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)。 引進(jìn)專業(yè)人才, 積極開展預(yù)警體系的科技創(chuàng)新和研發(fā)工作, 協(xié)調(diào)相關(guān)部門,有序開展備案登記工作; 有重點(diǎn)、 有層次地將非法集資監(jiān)測(cè)預(yù)警體系從試點(diǎn)地區(qū)推廣到全國(guó), 強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、 重點(diǎn)平臺(tái)、 重點(diǎn)企業(yè)的追蹤監(jiān)管力度, 力圖做到“打早打小”, 將非法集資活動(dòng)的危害性降到最低。 最后, 應(yīng)完善透明、 高效的社會(huì)信用體系建設(shè)。 推進(jìn)行業(yè)信用建設(shè), 強(qiáng)化企業(yè)和個(gè)人的自律意識(shí); 完善征信信息的整合及共享機(jī)制, 通過頂層設(shè)計(jì)加快征信信息的整合與共享, 從源頭上加強(qiáng)對(duì)非法集資的防范監(jiān)控。