民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的演進(jìn)脈絡(luò)與未來(lái)接續(xù)
——基于歷史制度主義的視角

陳志其 蔡迎旗

[提要]以歷史制度主義為分析框架，從教育扶貧與扶智的角度，回顧我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育政策的改革與發(fā)展，不僅是對(duì)我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策演進(jìn)脈絡(luò)的時(shí)代性總結(jié)，也是對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后，防止民族地區(qū)“返貧困”的一個(gè)深層次問(wèn)題思考。自1984年我國(guó)正式提出“教育扶貧”的政策議題后，民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策在不同的歷史時(shí)期均體現(xiàn)了政策的存續(xù)和變遷，并歷經(jīng)四個(gè)歷史階段，逐漸形成了具有中國(guó)特色的學(xué)前教育反貧困政策體系。21世紀(jì)20年代后，我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的未來(lái)接續(xù)要在立足于“防貧困”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)注質(zhì)量和效益，落實(shí)“優(yōu)質(zhì)均衡”的學(xué)前教育質(zhì)量政策；強(qiáng)調(diào)公平與正義，設(shè)計(jì)“差別原則”的經(jīng)費(fèi)投入政策；推進(jìn)民主與法治，建構(gòu)“良序善治”的體制政策。最終通過(guò)政策體系的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，共同推動(dòng)學(xué)前教育“后普及時(shí)代”的可持續(xù)發(fā)展。

兒童是貧困的易感人群，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都無(wú)一例外地存在這個(gè)問(wèn)題，從國(guó)際社會(huì)來(lái)看，防止兒童貧困現(xiàn)象蔓延，建立社會(huì)安全網(wǎng)已越來(lái)越多地受到各國(guó)政府重視。在我國(guó)，自新中國(guó)成立以來(lái)，關(guān)注兒童福利，推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展就被黨和政府優(yōu)先考慮，黨的十九大以來(lái)更是將“幼有所育”作為重要的民生議題，上升到國(guó)家政策的高度。而且在社會(huì)層面，發(fā)展學(xué)前教育，阻斷貧困代際傳遞已成為普遍的共識(shí)與選擇。因此從1984年開(kāi)始，國(guó)家正式將“教育扶貧”作為政策議題列入政府行動(dòng)方案。本研究以歷史制度主義為分析框架，從教育扶貧與扶智的角度，回顧我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育改革與發(fā)展的政策，既是對(duì)我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策演進(jìn)脈絡(luò)的時(shí)代性總結(jié)，也是對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后，防止民族地區(qū)因?qū)W前教育方面問(wèn)題再度陷入貧困的深層次思考。目前，我國(guó)已在民族地區(qū)基本形成了具有中國(guó)特色的學(xué)前教育反貧困政策體系，分析與厘清已有政策的存續(xù)和變遷原因，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的完善和未來(lái)接續(xù)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

反貧困概念最初限于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，起初人們對(duì)于貧困的理解也基本等同于經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)境中的低收入。直到20世紀(jì)60年代末，隨著關(guān)于貧困研究的累積，人力資本理論萌芽并提出了“健康和教育是人力資本主要的投資要素”等概念。隨后，多維貧困理論在聚焦貧困主體“可行能力貧困”的理念基礎(chǔ)上，主張“從收入、教育、社會(huì)保障和住房條件四個(gè)維度對(duì)貧困進(jìn)行測(cè)度”[1]。20世紀(jì)90年代，羅絲(Catharine.E.Ross)等人通過(guò)分析教育對(duì)健康的影響，強(qiáng)化了教育對(duì)個(gè)體發(fā)展的根本性作用[2]。此后，教育被視為一種以健康為前提，卻又比健康影響更重要的反貧困要素和評(píng)價(jià)指標(biāo)，教育本身既是貧困內(nèi)部主體，也是反貧困的參與主體，既是人發(fā)展的手段也是人發(fā)展的目的。教育反貧困的本質(zhì)在于通過(guò)賦予貧困者知識(shí)、技能等生產(chǎn)性人力資本，以及習(xí)慣、視野、資源、信念等綜合性人力資本[2]，從根本上實(shí)現(xiàn)其作為人的可持續(xù)性發(fā)展。

一、政策的存續(xù)與變遷：歷史制度主義的解讀

歷史制度主義(Historical Institutionalism)最早出現(xiàn)在斯坦莫、西倫等人的著作《建構(gòu)政治學(xué)：比較分析中的歷史制度主義》[3]，是20世紀(jì)七八十年代政治學(xué)領(lǐng)域興起的一種重要的理論分析模型，主張用歷史分析的方法研究制度，認(rèn)為從中觀制度層面入手對(duì)政策內(nèi)容和政策進(jìn)程進(jìn)行重新詮釋，能為政策研究提供意義解釋、意義描述和意義建構(gòu)[4]。

歷史制度主義對(duì)于政策制度的存續(xù)與變遷的解釋邏輯主要包括兩個(gè)方面：其一，在政策制度的平衡期，歷史制度主義傾向于借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“路徑依賴”(path dependence)概念來(lái)詮釋政策的存續(xù)，所謂“路徑依賴”是指制度一旦形成便具有某種難以逆轉(zhuǎn)的自我學(xué)習(xí)機(jī)制而產(chǎn)生一種鎖定效應(yīng)，驅(qū)使政策沿著某一固定的路徑軌道繼續(xù)演化，且呈現(xiàn)出頑強(qiáng)的穩(wěn)定性與保守性[5]。其二，在政策制度的間斷期，歷史制度主義傾向于采用“歷史否決點(diǎn)”(Historical veto point)的概念，也即政策的薄弱點(diǎn)來(lái)解釋政策制度的變遷。通常情況下，“歷史否決點(diǎn)”的出現(xiàn)是由于特定制度背景的改變或外部宏觀環(huán)境的重大變化，致使現(xiàn)行制度不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而催生制度變遷[6]，如下表所示。

表 歷史制度主義對(duì)政策存續(xù)與變遷的闡釋

由上表可知，在政策制度的平衡期，政策運(yùn)行具有較強(qiáng)的“路徑依賴”規(guī)律，制度內(nèi)部各因素以及制度與外部宏觀環(huán)境之間保持著某種平衡，政策制度呈現(xiàn)漸變式發(fā)展，原有政策在嵌入政策體系的過(guò)程中，逐漸與其他政策相互接洽，形成了相對(duì)穩(wěn)固的政策網(wǎng)絡(luò)，而且，隨著政策學(xué)習(xí)效應(yīng)的自我強(qiáng)化，在政策平衡期表現(xiàn)為政策“小的、緩慢的、漸進(jìn)的變化，并通過(guò)積累，實(shí)現(xiàn)‘真正’的變化”[7]。在政策制度的間斷期，政策運(yùn)行出現(xiàn)“歷史否決點(diǎn)”，在該歷史時(shí)間點(diǎn)上外部宏觀環(huán)境發(fā)生了重大變化，各種力量在利益表達(dá)的博弈和沖突中促使關(guān)鍵否決者“政策觀念”的轉(zhuǎn)變，催生政策制度的變遷。在制度間斷期，通常表現(xiàn)為政策的“大幅度”改革，具有較強(qiáng)的跨越性。誠(chéng)然，無(wú)論是政策制度的平衡期抑或間斷期，政策結(jié)果實(shí)質(zhì)上基本呈現(xiàn)了“周期性”的政策存續(xù)和政策變遷。

二、民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的演進(jìn)脈絡(luò)

自新中國(guó)成立以來(lái)，反貧困就是黨和政府亟待解決的首要問(wèn)題。1984年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》指出：“要重視貧困地區(qū)的教育問(wèn)題，增加智力投資，有計(jì)劃地發(fā)展和普及初等教育，主要發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育”[8]。在這份政府文件中首次明確提出了“教育扶貧”，隨后，在1986年，成立了國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年，更名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)，建立了反貧困的組織機(jī)構(gòu)，明確了其功能職責(zé)，以保證脫貧政策的落地實(shí)施。在反貧困過(guò)程中，教育反貧困既包含著教育作為反貧困的參與主體，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力和人才支持，同時(shí)也隱含著教育作為貧困的內(nèi)部主體而進(jìn)行的反貧困斗爭(zhēng)。因此，在扶貧實(shí)施過(guò)程中，教育反貧困政策在不同的歷史時(shí)期都發(fā)揮了重要的作用。從歷史制度主義的視角出發(fā)，依據(jù)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)和階段性特征，本研究認(rèn)為民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的演進(jìn)主要有以下四個(gè)階段。

(一)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策框架初步成型期(1985-2000年)

十一屆三中全會(huì)后，黨和政府及時(shí)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在各行各業(yè)實(shí)施了撥亂反正與調(diào)整恢復(fù)，繼續(xù)承接了新中國(guó)成立之后、“十年文革”之前的一系列有益的方針政策，并開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期。在這個(gè)階段，民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體現(xiàn)了恢復(fù)發(fā)展的穩(wěn)定期和波動(dòng)調(diào)整的探索期。

1.恢復(fù)發(fā)展：在存續(xù)已有政策基礎(chǔ)上，推動(dòng)漸變式改革(1985-1992年)

新中國(guó)成立之后，盡管在很大程度上將發(fā)展學(xué)前教育視為“婦女解放”和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)的政策工具，但客觀上促進(jìn)了當(dāng)時(shí)學(xué)前教育的發(fā)展，并逐步確立了學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，明確了學(xué)前教育的地位和性質(zhì)。在承接前期政策基礎(chǔ)上，這個(gè)階段又有進(jìn)一步的補(bǔ)充發(fā)展。其中，在學(xué)前教育體制管理和運(yùn)行、保教質(zhì)量管理、師資培養(yǎng)以及兒童權(quán)益保障等方面先后出臺(tái)了系列政策制度，如《幼兒園工作規(guī)程(試行)》(1989年)《幼兒園管理?xiàng)l例》(1989年)《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》(1985年)《幼兒師范學(xué)校教學(xué)計(jì)劃》(1985年)《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》(1992年)等。而且，在中央政策的指引下，地方政府也相繼出臺(tái)一系列政策條文，以規(guī)范發(fā)展民族地區(qū)學(xué)前教育，例如，新疆維吾爾自治區(qū)先后制定下發(fā)了《自治區(qū)幼兒教育工作規(guī)劃》《自治區(qū)學(xué)前班管理?xiàng)l例》《自治區(qū)幼兒園評(píng)估意見(jiàn)》等政策文件。同時(shí)，在國(guó)家政策話語(yǔ)中，明確提出要關(guān)注學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，重視農(nóng)村學(xué)前教育。堅(jiān)持民辦和公辦幼兒園“兩條腿走路”的方針[9]，要在大力發(fā)展公辦園的基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)廠礦企業(yè)與社會(huì)力量的積極性，共同促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。于是，各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的實(shí)際情況開(kāi)展學(xué)前教育工作[9]。

這個(gè)階段，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)處在調(diào)整、理順和恢復(fù)發(fā)展的過(guò)程中，各項(xiàng)政策在穩(wěn)定有序中推進(jìn)。而學(xué)前教育政策發(fā)展的主要特征是在延續(xù)已有政策基礎(chǔ)上，逐步建構(gòu)學(xué)前教育的政策網(wǎng)絡(luò)體系，體現(xiàn)了政策的“路徑依賴性”。對(duì)于民族地區(qū)學(xué)前教育而言，學(xué)前教育政策網(wǎng)絡(luò)體系的成型，為學(xué)前教育反貧困提供了有力的政策保障和支持。

2.波動(dòng)調(diào)整：推行“學(xué)前教育社會(huì)化”的政策導(dǎo)向(1993-2000年)

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)確立了進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的各項(xiàng)任務(wù)。同時(shí)，為推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定、民族團(tuán)結(jié)和共同富裕，在1994年，中央確立了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》，旨在解決貧困地區(qū)8000萬(wàn)人口的溫飽問(wèn)題，著力促進(jìn)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此政策背景下，先前由企事業(yè)單位、集體等社會(huì)力量創(chuàng)辦的帶有福利性質(zhì)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)開(kāi)始逐漸被推向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。而且，在國(guó)家政策導(dǎo)向上明確提出要逐步推進(jìn)“學(xué)前教育社會(huì)化”[10]運(yùn)行，并相繼出臺(tái)了《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》(1995年)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(1997年)等政策文件，顯然，這一舉措體現(xiàn)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的驅(qū)動(dòng)下，以“經(jīng)濟(jì)理性”推動(dòng)教育體制改革的發(fā)展思維，在政策層面突破了對(duì)原有政策的“路徑依賴”。但在推動(dòng)“學(xué)前教育社會(huì)化”運(yùn)行過(guò)程中，缺乏針對(duì)性的制度保障和政策跟進(jìn)，從而出現(xiàn)了學(xué)前教育管理軟化，政府主體責(zé)任缺位，地方政府對(duì)“學(xué)前教育社會(huì)化”運(yùn)行理解偏差等問(wèn)題，這也導(dǎo)致在實(shí)踐層面部分幼兒園在“私營(yíng)化”之后，以盈利為目的，對(duì)幼兒園推行企業(yè)化管理，忽視教育質(zhì)量和教育規(guī)律的現(xiàn)象[11](P.23-25)。另外，在經(jīng)費(fèi)投入方面，1996年出臺(tái)的《幼兒園工作規(guī)程》指明了幼兒園辦園經(jīng)費(fèi)的籌措方式，但沒(méi)有明確國(guó)家和地方應(yīng)如何提供財(cái)政扶持，這也在一定程度上造成了經(jīng)費(fèi)投入渠道單一、投入不足以及缺乏監(jiān)管的問(wèn)題，以至于出現(xiàn)了“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、賣”幼兒園的情況。有研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從1996到2000年，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量隨著社會(huì)力量的廣泛參與呈緩慢增長(zhǎng)狀態(tài)，但與此同時(shí)，政府學(xué)前教育財(cái)政投入的力度卻不斷降低，財(cái)政投入總量持續(xù)下滑[11](P.23-25)。在民族地區(qū)，隨著“學(xué)前教育社會(huì)化”的政策導(dǎo)向，也出現(xiàn)了學(xué)前教育被邊緣化的傾向。

在這個(gè)階段，人們的優(yōu)勢(shì)需要是基本的生理性需要，是要解決吃飯、穿衣的問(wèn)題。因此，在這樣的社會(huì)背景下，依賴國(guó)家教育政策保障民族地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展顯得尤為必要。以歷史制度主義的視角來(lái)看，20世紀(jì)80年代中期到21世紀(jì)初，我國(guó)民族地區(qū)的學(xué)前教育政策在縱向上對(duì)于“頂層制度設(shè)計(jì)”具有較強(qiáng)的依賴性，地方政府主動(dòng)推行的學(xué)前教育政策相對(duì)較少。在橫向上，20世紀(jì)80年代中期—90年代中期，學(xué)前教育政策處于制度平衡期，基本延續(xù)了新中國(guó)成立以來(lái)，“文革”之前的學(xué)前教育政策，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了漸變式的探索與完善，初步構(gòu)筑了學(xué)前教育政策網(wǎng)絡(luò)體系；20世紀(jì)90年代中期—21世紀(jì)初，在推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，學(xué)前教育政策發(fā)生波動(dòng)，民族地區(qū)學(xué)前教育辦學(xué)規(guī)模出現(xiàn)萎縮，“學(xué)前教育社會(huì)化”政策打破了對(duì)于已有政策的“路徑依賴”但也催生了“歷史否決點(diǎn)”的到來(lái)。總的來(lái)說(shuō)，自1985年“教育扶貧”作為政策話語(yǔ)提出以來(lái)，教育政策的建構(gòu)過(guò)程實(shí)質(zhì)上既包括了教育政策內(nèi)含的本體價(jià)值，也反映了教育政策的工具性價(jià)值。但客觀上促進(jìn)了學(xué)前教育政策體系的建構(gòu)，也為后續(xù)民族地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)和政策依據(jù)。

(二)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體系基本形成期(2001-2016年)

緩解和消除貧困，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。尤其進(jìn)入21世紀(jì)后，兒童貧困現(xiàn)象的治理與社會(huì)保障體系的建設(shè)也已經(jīng)越來(lái)越多地受到各國(guó)重視[12](P.1-2)。在這個(gè)階段，我國(guó)學(xué)前教育反貧困的政策議題指向性更為明確，并逐漸形成了基本的政策體系。

1.持續(xù)探索：完善社會(huì)力量辦學(xué)的政策制度(2001-2009年)

進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)展，人民群眾的溫飽問(wèn)題基本得以解決，但人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾仍然是我國(guó)社會(huì)主要矛盾，在學(xué)前教育領(lǐng)域突出表現(xiàn)為“低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡”的教育現(xiàn)狀。這個(gè)階段，一方面，繼續(xù)推進(jìn)“學(xué)前教育社會(huì)化”辦學(xué)導(dǎo)向，并進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)的政策制度，如教育部出臺(tái)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2003年)、《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》(2007年)等，另一方面，積極探索新世紀(jì)學(xué)前教育持續(xù)發(fā)展的政策制度。2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2001-2010年)》，提出“建立并完善0-3歲兒童教育管理體制，合理規(guī)劃并辦好教育部門舉辦的示范性幼兒園，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)多渠道、多形式發(fā)展幼兒教育。積極探索非正規(guī)教育形式，滿足邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)幼兒接受學(xué)前教育的需要”[13]。同時(shí)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》先后出臺(tái)了系列政策文件。如《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》(2001年)《關(guān)于規(guī)范小學(xué)和幼兒園教師培養(yǎng)工作的通知》(2005年)《關(guān)于開(kāi)展幼兒園園長(zhǎng)崗位培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》(2008年)等。在民族地區(qū)，地方政府也出臺(tái)了教育優(yōu)先發(fā)展政策，如寧夏出臺(tái)了《寧夏回族自治區(qū)民族教育條例》(2001年)，提出要“采取特殊措施，推進(jìn)民族教育事業(yè)的發(fā)展”。

概括而言，在深入推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，“學(xué)前教育社會(huì)化”辦學(xué)的政策支撐體系逐步得到建立，以公辦園為示范，社會(huì)力量辦園為主體，公辦民辦“兩條腿走路”的學(xué)前教育運(yùn)行機(jī)制基本形成。這一階段是對(duì)20世紀(jì)90年代中期以來(lái)學(xué)前教育政策的延續(xù)和完善，整體上處于政策平衡期。但由于在推動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)過(guò)程中，處于政策探索階段，也出現(xiàn)了政策指導(dǎo)不及時(shí)、政策缺位等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必然存在政策體系的薄弱之處，因此，也隱含著政策間斷期的出現(xiàn)。

2.普及普惠：政府回歸主體責(zé)任，重構(gòu)學(xué)前教育的公益屬性(2010-2016年)

“學(xué)前教育社會(huì)化”改革進(jìn)程中，供需矛盾逐漸成為制約學(xué)前教育持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，尤其在貧困地區(qū)、民族地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展滯后、投入不足的情況時(shí)有發(fā)生，教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位未能得到充分體現(xiàn)?！叭雸@難”“入園貴”逐漸成為民生關(guān)注的重要話題。至此，隨著學(xué)前教育運(yùn)行的外部環(huán)境，尤其是“關(guān)鍵否決者”的觀念發(fā)生了重大變化，我國(guó)學(xué)前教育政策進(jìn)入了間斷期，推動(dòng)了政策的變遷。

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》)明確了政府在學(xué)前教育辦學(xué)中的主導(dǎo)性責(zé)任，提出了多元并舉的辦園體制等政策建議，同年發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》則進(jìn)一步體現(xiàn)了《規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)思想：在辦園體制上，提出要“大力發(fā)展公辦幼兒園，建立‘廣覆蓋、?；尽膶W(xué)前教育公共服務(wù)體系”；在經(jīng)費(fèi)投入上，提出“中央財(cái)政要設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先支持中西部農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育”；在實(shí)踐路線上，提出要以“縣域?yàn)閱挝弧睂?shí)施“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”[14]。

在政府發(fā)揮主體責(zé)任著力解決“入園難”“入園貴”的過(guò)程中，指向推動(dòng)學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展，尤其在學(xué)前教育反貧困方面的政策工具類型開(kāi)始逐漸豐富，具體體現(xiàn)為國(guó)家密集出臺(tái)高規(guī)格政策文件。例如，2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020年)》提出“到2020年，基本普及學(xué)前教育”[15]；2012年，黨的十八大報(bào)告提出要“促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展”，將教育資源向民族地區(qū)傾斜，進(jìn)一步明確了民族地區(qū)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位；2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“構(gòu)建農(nóng)村學(xué)前教育體系，逐步提高農(nóng)村地區(qū)的入園率”；2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃(2014-2020年)》，提出要“切實(shí)保障貧困地區(qū)兒童生存和發(fā)展權(quán)益，實(shí)現(xiàn)政府、家庭和社會(huì)對(duì)貧困地區(qū)兒童健康成長(zhǎng)的全程關(guān)懷和全面保障”[16]；2016年，教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》，提出要“逐步形成貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)民族地區(qū)幼兒園建設(shè)、加大深度貧困地區(qū)政策傾斜力度等內(nèi)容”[17]。在地方政府層面，如內(nèi)蒙古自治區(qū)制定“三年行動(dòng)方案”著力解決貧困旗縣(市區(qū))嘎查村幼兒入園的問(wèn)題[18]；西藏、新疆在全區(qū)推行農(nóng)村學(xué)前三年免費(fèi)教育，讓各族兒童實(shí)現(xiàn)“就近”“免費(fèi)”入園；四川、貴州等民族地區(qū)實(shí)施學(xué)前教育“一村一幼”計(jì)劃等，有效提升了民族地區(qū)學(xué)前教育的入園率。

作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的反貧困事業(yè)一直都受到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注，21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)改革開(kāi)放，國(guó)計(jì)民生得到大幅提升，貧困人口的溫飽問(wèn)題基本解決，中國(guó)扶貧事業(yè)開(kāi)始從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向了開(kāi)發(fā)式扶貧，消除貧困人口的能力貧困逐漸成為政策制定的基本共識(shí)。在這個(gè)階段，一方面我國(guó)學(xué)前教育繼續(xù)延續(xù)了21世紀(jì)90年代推行的“學(xué)前教育社會(huì)化”政策導(dǎo)向，在調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦園方面進(jìn)行了持續(xù)的探索，并初步形成了以公辦園為示范、社會(huì)力量辦園為主體、公辦民辦“兩條腿走路”的學(xué)前教育運(yùn)行機(jī)制，但是由于政府主體責(zé)任的缺位，市場(chǎng)運(yùn)行失靈，學(xué)前教育社會(huì)化過(guò)程中“入園難”“入園貴”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)了出來(lái)；另一方面，尤其從2010年始，我國(guó)學(xué)前教育進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段，學(xué)前教育政策發(fā)生了解構(gòu)性變遷，政府主體責(zé)任再次回歸，成為發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的主導(dǎo)性力量，教育機(jī)會(huì)公平成為學(xué)前教育反貧困的價(jià)值定位，學(xué)前教育公益性、普惠性等成為政策制定的優(yōu)先考量，學(xué)前教育反貧困的“靶向目標(biāo)”更為明確，富有國(guó)家政策傾向的民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體系基本形成。

(三)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體系逐漸完善期(2017-2020年)

2017年，十九大報(bào)告提出我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義新時(shí)代，“社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，并提出在新時(shí)代“辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育，關(guān)系億萬(wàn)兒童健康成長(zhǎng)，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)未來(lái)”[19]?？梢?jiàn)，實(shí)現(xiàn)“幼有所育”已經(jīng)提升為國(guó)家重要的政治方略，成為新時(shí)代辦好學(xué)前教育的指針與方向。而且，新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化意味著人民群眾的優(yōu)勢(shì)需要已發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，反映在學(xué)前教育領(lǐng)域，對(duì)“美好生活”的愿景就是要辦好新時(shí)代“安全、高質(zhì)、就近、普惠”的學(xué)前教育。顯然，續(xù)接機(jī)會(huì)公平，超越形式公平，落實(shí)過(guò)程公平，實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平已成為新時(shí)代制定學(xué)前教育政策的優(yōu)先價(jià)值選擇。

為落實(shí)新時(shí)代“幼有所育”的政策圖景，2017年，教育部發(fā)布《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》以進(jìn)一步完善幼兒園督導(dǎo)評(píng)估制度；2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于《學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出“到2020年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%?！盵20]同年，教育部出臺(tái)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革意見(jiàn)》提出要“全面提高幼兒園教師質(zhì)量，建設(shè)一支高素質(zhì)善保教的教師隊(duì)伍”；2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》《關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》等；值得注意的是在2020年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《學(xué)前教育法》(草案)，極大地推動(dòng)了我國(guó)學(xué)前教育的法治化進(jìn)程?？偟膩?lái)說(shuō)，從這一階段的政策邏輯可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)前教育政策體系愈加完善，政策對(duì)象既涉及“幼有所育”的整體構(gòu)想，也具體規(guī)劃了學(xué)前教育的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、供給方式、管理體制、經(jīng)費(fèi)投入、資助途徑、質(zhì)量保障及師資建設(shè)等方面的政策圖景。尤其在經(jīng)費(fèi)投入和資助方面更為強(qiáng)調(diào)“差別原則”(適合于最少受益者的最大利益)[21]，既關(guān)注機(jī)會(huì)公平和正義，也關(guān)涉過(guò)程與結(jié)果的公平與正義。

2020年，隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的全面完成，教育反貧困的對(duì)象逐步跨越“有學(xué)上”的歷史階段，“上好學(xué)”成為新時(shí)代人民群眾在教育領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)需要和現(xiàn)實(shí)訴求。在這個(gè)階段，我國(guó)學(xué)前教育政策延續(xù)了學(xué)前教育公益性的基本屬性，持續(xù)推進(jìn)“普惠性”學(xué)前教育的發(fā)展，尤其在民族地區(qū)通過(guò)學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”的有效實(shí)施，目前已經(jīng)基本完成民族地區(qū)學(xué)前教育的普及普惠，并逐步建構(gòu)了以普惠性資源為主體的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

(四)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體系穩(wěn)步更新期(2021年—至今)

進(jìn)入21世紀(jì)20年代后，在我國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的歷史背景下，國(guó)家層面的反貧困戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上發(fā)生了由“反貧困”向“防貧困”的轉(zhuǎn)變，并開(kāi)始穩(wěn)步籌劃如何在實(shí)現(xiàn)人民群眾共同富裕基礎(chǔ)上取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。其中，2021年3月，頒布實(shí)施的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，對(duì)我國(guó)反貧困政策的存續(xù)與變遷具有承前啟后的歷史性意義。該《意見(jiàn)》既明確了當(dāng)前我國(guó)要接續(xù)推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善并防止“貧困反彈”的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，同時(shí)也提出了“要將脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廣大人民過(guò)上更加美好生活”的目標(biāo)任務(wù)?？梢?jiàn)，國(guó)家全局層面的反貧困政策體系開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)穩(wěn)步的過(guò)渡階段，同時(shí)也呈現(xiàn)出一定的前瞻性和建構(gòu)性。

聚焦這一時(shí)期民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體系，在國(guó)家全局層面的反貧困政策轉(zhuǎn)向影響下，民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體系呈現(xiàn)出歷史制度主義理論中所謂的政策存續(xù)與政策變遷的“重疊期”。一方面，強(qiáng)調(diào)在推動(dòng)民族地區(qū)學(xué)前教育普及規(guī)模上持續(xù)發(fā)力，積極建構(gòu)以普惠性學(xué)前教育為主體的公共服務(wù)體系，以保持民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的延續(xù)性。在政策體系上，2021年5月《教育部等四部門關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展教育脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》明確提出，要繼續(xù)“指導(dǎo)脫貧地區(qū)持續(xù)擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源，積極扶持普惠性民辦園，提高普惠性幼兒園覆蓋率”。2021年12月，在教育部等九部門印發(fā)的《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》中，關(guān)于普及規(guī)模也進(jìn)一步做了明確要求，提出“到2025年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到90%以上，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到85%以上，公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%以上?！辈?qiáng)調(diào)要確保“三區(qū)三州”等原深度貧困區(qū)要“推進(jìn)普惠性資源擴(kuò)容增效”等內(nèi)容。另一方面，為防止民族地區(qū)學(xué)前教育可能導(dǎo)致的“返貧”現(xiàn)象，國(guó)家層面開(kāi)始穩(wěn)步建構(gòu)學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的政策體系，助力推動(dòng)我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育循序步入高質(zhì)量發(fā)展軌道。如，在《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》中就謀篇布局了未來(lái)五年我國(guó)學(xué)前教育在體制機(jī)制完善、保教質(zhì)量提升等內(nèi)涵建設(shè)方面的任務(wù)和目標(biāo)，尤其在保障民族地區(qū)、原貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)前教育改革與發(fā)展方面做了重點(diǎn)布局；2022年，中央1號(hào)文件即《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，針對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)方面明確提出要“實(shí)施新一輪學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，多渠道加快農(nóng)村普惠性學(xué)前教育資源建設(shè)”等目標(biāo)任務(wù)；在提高幼兒園辦園水平和保教質(zhì)量方面，2022年2月，教育部印發(fā)《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》，進(jìn)一步聚焦了學(xué)前教育質(zhì)量?jī)?nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)。

總體而言，21世紀(jì)20年代以后，通過(guò)政府主導(dǎo)、政策兜底保障等舉措在民族地區(qū)完成了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下學(xué)前教育的反貧困任務(wù)，擺脫了民族地區(qū)學(xué)前教育面貌的絕對(duì)貧困。但我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，反貧困是一個(gè)歷史性任務(wù)，民族地區(qū)學(xué)前教育仍然是整個(gè)民族教育體系中發(fā)展最為薄弱的環(huán)節(jié)。當(dāng)前，在人口政策持續(xù)調(diào)整的背景下，既要續(xù)存前期已有的反貧困政策，以防止民族地區(qū)學(xué)前教育規(guī)模性“返貧”，再次出現(xiàn)“無(wú)園入”“入園難”等歷史問(wèn)題；同時(shí)，也要積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，穩(wěn)步調(diào)整民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策體系，促使教育反貧困政策重心從注重?cái)?shù)量規(guī)模效應(yīng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量?jī)?nèi)涵建設(shè)。

三、民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的未來(lái)續(xù)接

回顧我國(guó)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的演變歷程，自1984年國(guó)家提出“教育扶貧”的概念到21世紀(jì)20年代，我國(guó)全面完成“兩不愁三保障”的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，民族地區(qū)的學(xué)前教育政策幾經(jīng)變遷，在教育反貧困斗爭(zhēng)中逐漸構(gòu)建起了較為完善的學(xué)前教育反貧困政策體系。其中，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的建立，為學(xué)前教育政策的推行和發(fā)展提供了根本的制度保障，在政策平衡期，學(xué)前教育的良序運(yùn)行，建構(gòu)了我國(guó)學(xué)前教育政策體系的最初框架，而政策本身所產(chǎn)生的“路徑依賴”在一定程度上促進(jìn)了政策的漸進(jìn)式變革，并在政策自身不斷強(qiáng)化和自我學(xué)習(xí)的過(guò)程中豐富了政策工具的類型。在政策間斷期，由于外部經(jīng)濟(jì)體制的深刻變化，以及“關(guān)鍵否決者”的觀念轉(zhuǎn)變，盡管在政策波動(dòng)中持續(xù)推進(jìn)了學(xué)前教育的社會(huì)化探索，但也在一定程度上影響了學(xué)前教育的普惠性實(shí)踐，催生了學(xué)前教育的政策變遷。2010年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》的頒布實(shí)施，學(xué)前教育的公益屬性得以確定，政府主體責(zé)任再次回歸，建構(gòu)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系成為明確的政策定位，至此，學(xué)前教育政策再次進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展的平衡期。進(jìn)入新時(shí)代，隨著我國(guó)全面建成小康社會(huì)，我國(guó)學(xué)前教育尤其是民族地區(qū)的學(xué)前教育將在一定階段內(nèi)繼續(xù)延續(xù)普及普惠的辦園政策，以及在普及普惠的基礎(chǔ)上積極探索優(yōu)質(zhì)均衡的學(xué)前教育，將成為21世紀(jì)20年代后學(xué)前教育政策建構(gòu)的核心要義。

從“反貧困”的角度審視學(xué)前教育發(fā)展問(wèn)題，實(shí)則是將學(xué)前教育改革與發(fā)展放置在整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大環(huán)境中來(lái)考量，厘清民族地區(qū)學(xué)前教育政策的演進(jìn)脈絡(luò)既是對(duì)民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困的歷史性回顧，也是對(duì)其現(xiàn)實(shí)發(fā)展的深刻思考。21世紀(jì)20年代后，雖然按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)消除了農(nóng)村絕對(duì)貧困，解決了區(qū)域性整體貧困的問(wèn)題，但民族地區(qū)發(fā)展不足、不充分的基本態(tài)勢(shì)還沒(méi)有從根本上得以改變，依然呈現(xiàn)出區(qū)域性的整體欠發(fā)達(dá)狀態(tài)[22]。因此，民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策應(yīng)在接續(xù)前期政策基礎(chǔ)上繼續(xù)探索更加有效的未來(lái)反貧困政策體系。

(一)關(guān)注質(zhì)量和效益，落實(shí)“優(yōu)質(zhì)均衡”的質(zhì)量政策體系

從已有數(shù)據(jù)來(lái)看，截至2021年全國(guó)學(xué)前三年毛入園率已達(dá)到88.1%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到87.78%。而在一些民族地區(qū)，如新疆、青海學(xué)前三年毛入園率和普惠性幼兒園覆蓋率均已達(dá)到90%以上，可以說(shuō)，民族地區(qū)已基本建成了廣覆蓋、?；尽⒍档拙€的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，學(xué)前教育的絕對(duì)貧困問(wèn)題也基本得到了解決，但相對(duì)貧困、“返貧”風(fēng)險(xiǎn)依然長(zhǎng)期存在。21世紀(jì)20年代后，一方面要持續(xù)推進(jìn)更高覆蓋率的普惠性學(xué)前教育，另一方面要關(guān)注學(xué)前教育質(zhì)量?jī)?nèi)涵建設(shè)，堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)質(zhì)均衡的學(xué)前教育。

1.堅(jiān)持學(xué)前教育的公益普惠性，健全民族地區(qū)學(xué)前教育返貧困防御政策

2017年，聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展始于教育》(Sustainable Development Beginswith Education)的報(bào)告，提出“在世界范圍內(nèi)消除一切形式的貧困”作為教育促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)之一，并建議推出更多向窮人傾斜的教育政策來(lái)幫助貧困家庭的孩子入學(xué)[23]。顯然，教育反貧困已成為國(guó)際社會(huì)共識(shí)。發(fā)揮政府的主體責(zé)任，堅(jiān)持學(xué)前教育的公益普惠性，從根本上講就是堅(jiān)持“以人民為中心”的治國(guó)理政思想，是實(shí)現(xiàn)教育公平的前提條件。在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，民族地區(qū)學(xué)前教育的普惠率均已達(dá)到預(yù)計(jì)目標(biāo)，但明顯存在政策路徑依賴的特征，返貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在。因此，21世紀(jì)20年代后，健全民族地區(qū)學(xué)前教育返貧困防御政策顯得尤為必要。一方面，要繼續(xù)筑牢制度兜底“安全網(wǎng)”，落實(shí)好教育部印發(fā)的關(guān)于《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》，在確保鞏固已有普惠率的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善“應(yīng)建盡建、應(yīng)入盡入”的基本政策要求；另一方面，要探索構(gòu)建常態(tài)化返貧困風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的政策體系，以縣域?yàn)閱挝唬么髷?shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)施數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和適時(shí)調(diào)整，做到提前預(yù)案、科學(xué)規(guī)劃，為民族地區(qū)學(xué)前教育的改革與發(fā)展政策制定提供可靠的數(shù)據(jù)信息支撐。

2.堅(jiān)持學(xué)前教育的優(yōu)質(zhì)均衡性，完善民族地區(qū)學(xué)前教育質(zhì)量保障政策

從民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困的政策演進(jìn)歷程來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里學(xué)前教育的本體性價(jià)值是被其工具性價(jià)值所遮蔽的，學(xué)前教育往往被視為培養(yǎng)未來(lái)人力資本的途徑和解放婦女的政策工具。而由于對(duì)學(xué)前教育缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)和足夠的重視，在政策目標(biāo)上就容易出現(xiàn)短視行為。進(jìn)入新世紀(jì)以后，尤其是隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的頒布實(shí)施，學(xué)前教育的本體性價(jià)值逐漸得以彰顯，在政策目標(biāo)上開(kāi)始從“有學(xué)上”逐漸轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”，關(guān)于學(xué)前教育內(nèi)涵建設(shè)的政策工具類型也開(kāi)始日趨豐富。但在整個(gè)民族教育體系中學(xué)前教育依然是發(fā)展最不均衡、質(zhì)量最為薄弱的階段。因此，21世紀(jì)20年代后，民族地區(qū)學(xué)前教育要在普及普惠的基礎(chǔ)上，優(yōu)先發(fā)展其優(yōu)質(zhì)均衡性，探索建構(gòu)民族地區(qū)學(xué)前教育的質(zhì)量保障政策，科學(xué)落實(shí)《幼兒園保育教育質(zhì)量評(píng)估指南》。具體而言，在條件性質(zhì)量保障政策方面，要優(yōu)先確保民族地區(qū)學(xué)前教育師資隊(duì)伍的質(zhì)量建設(shè)，從整體上提升教師的專業(yè)綜合素質(zhì)，明顯縮小民族地區(qū)城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的師資水平差距，保證每個(gè)兒童都能接受公平、有質(zhì)量的教育；在過(guò)程性質(zhì)量保障政策方面，要嘗試建構(gòu)符合民族地區(qū)學(xué)前教育實(shí)際的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，將國(guó)家通用語(yǔ)言文字教育和中華民族共同體教育融入日常教育教學(xué)活動(dòng)常規(guī)，以標(biāo)準(zhǔn)促質(zhì)量；在結(jié)果性質(zhì)量保障政策方面，要從學(xué)前教育的本體性價(jià)值出發(fā)，以兒童個(gè)性的全面自由與健康發(fā)展為首要目標(biāo)。

(二)強(qiáng)調(diào)公平與正義，設(shè)計(jì)“差別原則”的經(jīng)費(fèi)投入政策體系

羅爾斯認(rèn)為，“社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等只有在其結(jié)果能給每一個(gè)人尤其是那些最少受惠的社會(huì)成員帶來(lái)補(bǔ)償利益時(shí)，它們才是正義的”[21]。誠(chéng)然，良序的社會(huì)必然超越形式的正義，真正的公平也絕非功利主義對(duì)于正義的理解。換言之，“實(shí)質(zhì)的正義否認(rèn)為使一些人享受較大利益而剝奪另一些人的自由的正當(dāng)性，把不同的人當(dāng)作一個(gè)人來(lái)計(jì)算他們的得失的方式是被排除的”[21]。目前，雖然民族地區(qū)的學(xué)前教育與全國(guó)同步完成了“廣覆蓋、?；尽钡墓卜?wù)體系，但民族地區(qū)學(xué)前教育并沒(méi)有從根本上改變“貧困”狀態(tài)，發(fā)展動(dòng)力不足，教師隊(duì)伍保教能力弱，教研水平低，教師流動(dòng)性大等影響學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素依然存在。因此，21世紀(jì)20年代后，仍然需要在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)提供傾斜性的經(jīng)費(fèi)支持政策，在強(qiáng)調(diào)公平與正義的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)具有差別化原則的經(jīng)費(fèi)投入政策體系。

1.持續(xù)優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。在逐年提高國(guó)家教育財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，逐步提高學(xué)前教育在全國(guó)性教育財(cái)政投入的比例和支持水平。同時(shí)，中央財(cái)政要繼續(xù)安排支持學(xué)前教育發(fā)展的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并重點(diǎn)向民族地區(qū)和中西部農(nóng)村地區(qū)提供傾斜性支持，通過(guò)優(yōu)惠性的差別待遇或者說(shuō)是一種積極的補(bǔ)償行為，確保民族地區(qū)學(xué)前教育公平、有質(zhì)量發(fā)展。

2.繼續(xù)完善成本分擔(dān)機(jī)制。在出臺(tái)公辦園生均撥款標(biāo)準(zhǔn)或生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮民族地區(qū)學(xué)前教育的現(xiàn)實(shí)困難，通過(guò)政策調(diào)節(jié)適度提高公辦園生均撥款標(biāo)準(zhǔn)或生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并建立彈性調(diào)節(jié)制度；在規(guī)范社會(huì)力量辦園與制定財(cái)政補(bǔ)助政策上，要通過(guò)傾斜性的補(bǔ)助政策鼓勵(lì)企事業(yè)單位等集體辦園，尤其要通過(guò)補(bǔ)助政策支持、吸引普惠性民辦園在民族地區(qū)辦學(xué)，以完善民族地區(qū)公辦民辦“兩條腿走路”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

3.深入推進(jìn)學(xué)前教育資助制度。隨著我國(guó)普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系的基本建成，民族地區(qū)學(xué)前教育入園機(jī)會(huì)公平的目標(biāo)將基本實(shí)現(xiàn)，但在區(qū)域內(nèi)部仍然存在城鄉(xiāng)、農(nóng)牧區(qū)以及不同家庭條件的客觀差異性。因此，在深入推進(jìn)學(xué)前教育資助制度的基礎(chǔ)上，要優(yōu)先確保接受普惠性學(xué)前教育的處境不利兒童獲得資助。

(三)推進(jìn)民主與法治，建構(gòu)“良序善治”的體制政策體系

在新時(shí)代，人們對(duì)于“美好生活”的向往實(shí)質(zhì)上也反映了人民群眾優(yōu)勢(shì)需要的轉(zhuǎn)移，“有學(xué)上”已經(jīng)不能滿足新時(shí)代人們對(duì)于優(yōu)質(zhì)教育的迫切需求。從體制機(jī)制建構(gòu)和教育管理能力上進(jìn)行深層次變革已成為民族地區(qū)教育可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。21世紀(jì)20年代后，構(gòu)筑民族地區(qū)學(xué)前教育的體制政策體系，從根本上講就是要加強(qiáng)教育治理的民主化和法治化進(jìn)程，在教育治理能力和教育治理體系方面與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求接軌，最終實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)學(xué)前教育“良序善治”的政策目標(biāo)。

1.加強(qiáng)學(xué)前教育治理的民主化，形成多元主體“合作善治”的教育治理能力

《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》明確提出要“提升政府管理服務(wù)水平，綜合運(yùn)用法律、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等現(xiàn)代治理手段的能力和水平”“提高學(xué)校自主管理能力”[24]等。可見(jiàn)，教育現(xiàn)代化內(nèi)含教育主體治理能力的現(xiàn)代化蘊(yùn)意。從民族地區(qū)學(xué)前教育反貧困政策的演進(jìn)邏輯來(lái)看，民族地區(qū)教育主體參與教育治理的意愿和能力較為薄弱，外部依賴性較強(qiáng)，突出表現(xiàn)為教育部門尤其是基層教育部門的主動(dòng)變革意識(shí)薄弱，教育治理能力不足，幼兒園辦學(xué)自主性受限，家庭和社會(huì)的教育訴求表達(dá)不暢等問(wèn)題。進(jìn)入新時(shí)代“幼有所育”已成為民生關(guān)切、社會(huì)關(guān)注、國(guó)家關(guān)心的公共政策議題，因此，也呈現(xiàn)出利益相關(guān)主體多元化的格局。顯然，調(diào)動(dòng)多元主體參與學(xué)前教育治理，形成多元主體“合作善治”的教育治理能力是未來(lái)教育治理的關(guān)鍵舉措之一。具體而言，首先要從根本上改變教育治理過(guò)程中治理主體的高度集權(quán)化，建構(gòu)多元主體協(xié)商合作、民主參與、咨詢聽(tīng)證等多種渠道的參與方式，暢通利益相關(guān)主體的權(quán)利表達(dá)和利益訴求。其次，要加強(qiáng)利益相關(guān)主體參與教育治理的意愿和內(nèi)生能力，從根本上轉(zhuǎn)變“等、靠、要”的觀念。一方面，要結(jié)合民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約和文化習(xí)俗的正向功能，調(diào)動(dòng)利益主體尤其是家庭參與教育治理的主動(dòng)性，認(rèn)清教育的反貧困性本質(zhì)；另一方面，要逐步提升教育主體參與教育治理的內(nèi)生力，尤其是加強(qiáng)政府部門的教育服務(wù)能力，提升教育決策的科學(xué)性、前瞻性和預(yù)測(cè)性，釋放幼兒園辦學(xué)的自主性，建立彈性管理機(jī)制，增強(qiáng)教育治理主體的互動(dòng)性。第三，要加強(qiáng)教育治理主體的信息化素養(yǎng)。人工智能時(shí)代教育信息的數(shù)據(jù)化特征，需要教育治理主體具備理解、分析與利用數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)素養(yǎng)與科技素養(yǎng)，以及做出價(jià)值選擇的人文素養(yǎng)。

2.加強(qiáng)學(xué)前教育治理的法治化，實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)“運(yùn)行良序”的教育治理體系

加強(qiáng)學(xué)前教育治理法治化是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育“運(yùn)行良序”的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)“依法治教”的具體行動(dòng)。十九屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”，為新時(shí)代民族地區(qū)學(xué)前教育治理的法治化提供了實(shí)踐指南，是進(jìn)一步明確政府、學(xué)校、社會(huì)等參與教育治理主體的權(quán)責(zé)利邊界，按照民主法治、公開(kāi)透明、權(quán)責(zé)相符等治理原則，優(yōu)化教育治理秩序的現(xiàn)實(shí)需要[25]。民族地區(qū)學(xué)前教育治理體系的現(xiàn)代化，首先要完善治理制度和治理體系，加強(qiáng)學(xué)前教育治理現(xiàn)代化的立法意識(shí)，實(shí)現(xiàn)有法可依，依法辦學(xué)、依法治教，將學(xué)前教育的規(guī)范運(yùn)行放置在法律保障的框架內(nèi)；其次，要增強(qiáng)治理主體的法治精神和法治能力，加強(qiáng)學(xué)前教育治理現(xiàn)代化的守法意識(shí)，能夠按照教育法律法規(guī)進(jìn)行教育治理，增強(qiáng)學(xué)前教育“運(yùn)行良序”的常態(tài)化；第三，要健全治理過(guò)程和治理結(jié)果的督導(dǎo)評(píng)估，加強(qiáng)學(xué)前教育治理現(xiàn)代化的執(zhí)法意識(shí)，保障民族地區(qū)學(xué)前教育法治的權(quán)威性，以法治促進(jìn)治理體系的有序有效實(shí)施。

四、結(jié)語(yǔ)

從提出教育扶貧到教育扶貧政策體系的建構(gòu)與完善過(guò)程，反映了民族地區(qū)學(xué)前教育從短缺與普及為主線轉(zhuǎn)向質(zhì)量和效益為追求的發(fā)展歷程。進(jìn)入21世紀(jì)20年代后，我國(guó)教育將進(jìn)入“后普及時(shí)代”，學(xué)前教育也即將迎來(lái)總供求關(guān)系平衡的拐點(diǎn)。如何有效供給，避免民族地區(qū)高普惠性的學(xué)前教育淪為低質(zhì)量的學(xué)前教育；如何合理布局，防止民族地區(qū)區(qū)域、城鄉(xiāng)、農(nóng)牧區(qū)之間學(xué)前教育的結(jié)構(gòu)性失衡與資源錯(cuò)配；如何分擔(dān)責(zé)任，規(guī)避按照義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)與邏輯管理學(xué)前教育等將成為亟需思考的問(wèn)題。從歷史制度主義的政策視角而言，首先，要做到理性決策和漸進(jìn)決策的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，逐步完善民族地區(qū)學(xué)前教育政策決策的科學(xué)性、穩(wěn)健性與前瞻性；其次，要建立多元民主的決策機(jī)制，確保政策制定和政策執(zhí)行的民眾基礎(chǔ)和社會(huì)參與度，落實(shí)辦“人民滿意”的學(xué)前教育；第三，要加強(qiáng)政策體系的統(tǒng)籌與互動(dòng)，將學(xué)前教育反貧困政策與整個(gè)民族地區(qū)社會(huì)反貧困方略協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)，從根本上落實(shí)教育貧困主體的可持續(xù)性發(fā)展，保障教育反貧困的功能與成效的最大化實(shí)現(xiàn)。