北京“吹哨報到”機制對蘭州基層治理的啟示
——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析

劉曉倩

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 266200）

“十四五”時期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展承前啟后的關(guān)鍵五年，也是實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵五年，如何實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，全國各地都開展了大量的有益探索。北京市平谷區(qū)在治理環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、違章違建等長期困擾社區(qū)管理困境的過程中，逐步探索出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”工作機制，核心是解決了基層政府和管理中權(quán)責(zé)不對等、協(xié)同治理機制不完善的問題，形成了聯(lián)合執(zhí)法鏈工作機制。作為甘肅省省會的蘭州市自2017 年以來，也開展了“三社聯(lián)動”治理模式，即社區(qū)政府、社區(qū)居委會和社會組織聯(lián)合治理模式，但在運行過程中存在聯(lián)動機制缺失、居民參與意識不強、治理效果不明顯等問題，借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制，提升蘭州市基層治理效能是擺在我們面前亟待解決的問題。

1 理論框架

史密斯（T.B.Smith）作為最早研究影響政策執(zhí)行因素并構(gòu)建過程模型的學(xué)者，1973 年發(fā)表的《政策執(zhí)行過程》一文中最早提出影響政策執(zhí)行的四大因素，即執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素與理想化的政策。政策實施后會在社會形成一種“張力”，致使政策執(zhí)行沒有依照預(yù)想情況進行，需要通過一定方式進行處理，如果運行暢通便形成一定建制，必要時進行回饋?？梢钥闯鲇绊懝舱邎?zhí)行的因素是多個方面的。在對公共政策執(zhí)行是否有效的問題進行研究時，需要對多種因素進行綜合分析[1]，如圖1 所示。

圖1 史密斯的政策執(zhí)行過程模式

2 史密斯模型視角下傳統(tǒng)基層治理模式的問題

以史密斯模型來看，傳統(tǒng)基層治理模式缺乏一套包括開放機制、傳導(dǎo)機制和應(yīng)答機制在內(nèi)的回應(yīng)機制[2]，導(dǎo)致政策執(zhí)行模型無法閉環(huán)。

從模型的構(gòu)成要素來看，執(zhí)行機構(gòu)作為模型的一個基本因素，在傳統(tǒng)的治理中往往未能扮演其應(yīng)當(dāng)?shù)慕巧?。首先?zhí)行機構(gòu)在實踐中是分為兩個主體：第一是掌握更多信息的基層單位——街道辦事處，其僅僅是政府的派出機構(gòu)，而不是一級政府，所以沒有太多的執(zhí)法權(quán)；第二是擁有更多執(zhí)法權(quán)力的各政府部門，卻缺少基層治理的一手信息。基層治理涉及了各部門的一種多屬性治理，在以往條塊分割的孤島現(xiàn)象下，出現(xiàn)了難以彌合的合作困境（如圖2 所示）。執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部的條塊結(jié)構(gòu)之間的張力，破壞了其與環(huán)境因素兩大因素間影響的雙向傳導(dǎo)。至于目標(biāo)群眾，則僅僅是處于邊緣地位的政策被動接受者，并不能發(fā)揮太大的作用。

圖2 多屬性治理（橫向）

從模型的執(zhí)行過程來看，執(zhí)行機構(gòu)與環(huán)境因素間的斷裂，反映到執(zhí)行過程中，便是發(fā)現(xiàn)緊張與處理兩個步驟間的斷裂。結(jié)果便是緊張狀況會在基層不斷積壓，以至于爆發(fā)時足夠跳過中間步驟直接反饋到政策制定。傳統(tǒng)科層制的上層便開展“運動式治理”并加強監(jiān)管，進一步地高位推動與垂直管理。但這樣信息單向流動的高壓政策未能在本質(zhì)上改善基層治理的困境。

綜合分析，在傳統(tǒng)基層的層級性治理中，掌握了最豐富、最真實基層信息的基層單位缺少向上反映的機制，導(dǎo)致信息傳導(dǎo)更多的是“自上而下”的途徑，而這種途徑往往是缺乏預(yù)先設(shè)定的假設(shè)，依靠參與執(zhí)行項目的行動者的承諾與技巧[3]，故基層單位得以利用其自由裁量權(quán)，經(jīng)常會出現(xiàn)失真執(zhí)行，且形成一套應(yīng)付機制。外加對外開放機制的缺乏，整套回應(yīng)機制的缺位形成了惡性循環(huán)。所以在這種條塊矛盾下，普遍存在例如“違建”“占道經(jīng)營”“小廣告”等問題成了中國基層治理的通病。

3 史密斯模型視角下的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”

3.1 什么是“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”

2019 年11 月，北京市人大通過的《北京市街道辦事處條例》規(guī)定：街道辦事處應(yīng)當(dāng)堅持黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，街道辦事處統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度區(qū)人民政府工作部門及其派出機構(gòu)、承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè)事業(yè)單位等，共同做好轄區(qū)服務(wù)管理工作。

根據(jù)要求，各街巷會有一名街道辦事處的科級干部擔(dān)任街巷長，再由社區(qū)干部與轄區(qū)內(nèi)居住、生活和工作的黨員群眾擔(dān)任“小巷管家”[4]，履行“每日巡、經(jīng)常訪、及時記、隨手做、實時報”等職責(zé)。

3.2 史密斯模型視角下“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的各因素

首先“吹哨報到”制對執(zhí)行機構(gòu)因素內(nèi)的割裂進行了調(diào)和，其打破了過往城市治理中市、區(qū)、街道構(gòu)成的垂直管理的科層制體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越值罏橹卫碇黧w、擁有執(zhí)法權(quán)的其他部門進行配合的治理新局面。其次在這種新局面下，作為治理主體的街道辦的黨政領(lǐng)導(dǎo)組成指揮部。陷入孤島效應(yīng)的各政府部門被打破重組，如工商所、環(huán)衛(wèi)隊、市政所、城管部門會派出駐區(qū)單位代表，形成由街道辦統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的片區(qū)指揮部。于是，執(zhí)行機構(gòu)因素得以在模型中作為一個統(tǒng)一的整體，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

而目標(biāo)群眾的地位與作用也得以強調(diào)，其擔(dān)任的“小巷管家”需要直接深入基層一線，做到及時糾察、發(fā)現(xiàn)問題，與環(huán)境因素產(chǎn)生強烈互動，并迅速向上反映，讓擁有執(zhí)法權(quán)的片區(qū)指揮部也能對違法行為及時處理。除了社區(qū)干部與黨員，更多的目標(biāo)群眾也直接參與到治理當(dāng)中。為了更好地實現(xiàn)基層的共建、共管、共治、共享，市場與社會的力量也被共同納入“街巷長+多元主體”組成的混合治理組織——小巷管家團。小巷管家團成員往往包括當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)干部、志愿者、物業(yè)管理代表、業(yè)主委員會代表等。在必要時小巷管家團會對街巷治理事項、公共服務(wù)規(guī)劃建設(shè)等進行討論與決策[5]。

以朝陽區(qū)“吹哨報到”的試點單位之一的將臺鄉(xiāng)為例（如圖3 所示），系統(tǒng)性地設(shè)置了3 類角色，形成了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶幚砹鞒?。模型中的?zhí)行機構(gòu)進一步細(xì)分為中心的負(fù)責(zé)制定分配性政策的“分配人”與處于外圍的直接執(zhí)行政策與處理問題的“處理人”。目標(biāo)群眾成為發(fā)現(xiàn)、申報問題的主力——“小巷管家”?！靶∠锕芗摇薄胺峙淙恕薄疤幚砣恕备魉酒渎?，構(gòu)建了完整的包含開放機制、傳導(dǎo)機制、應(yīng)答機制的回應(yīng)機制。

圖3 將臺精細(xì)化管理系統(tǒng)流程圖

3.3 史密斯模型視角下“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的政策執(zhí)行過程

運用史密斯模型分析“街道吹哨部門報到”的七步工作法流程，了解其何以更高效地實現(xiàn)信息的通暢與政策制定以及執(zhí)行的優(yōu)化。

首先是哨源形成，就是公眾、網(wǎng)格員以及基層行政機構(gòu)共同對“緊張”現(xiàn)象盡早發(fā)現(xiàn)，形成信息交流的開放機制。其次是街巷綜合執(zhí)法平臺進行分析研判——即“處理”。第三是形成“建制”，以一件事“只吹一次哨”的形式由街鄉(xiāng)完成對上級部門的反饋，實現(xiàn)交流中的傳導(dǎo)機制。雖然在過去的都市治理中，市民也有權(quán)力對一些違法、違章現(xiàn)象進行舉報反應(yīng)，但是由于沒有形成合理的建制，導(dǎo)致上級部門對這類訴求的回應(yīng)力不強。第四是“報到”階段，通過各部門制定新的更理想化的政策，完成回應(yīng)機制的最后一步，應(yīng)答機制，并全程監(jiān)督，確?！皥蟮绞履芰恕?。最后是目標(biāo)群眾評價反饋，進一步雙向互動。模型中的各個要素相互作用，保證了執(zhí)行模型的高效運轉(zhuǎn)，滿足目標(biāo)群眾，改善環(huán)境因素，也利于形成更理想化的政策，如圖4 所示。

圖4 “街道吹哨部門報道”七步工作法流程圖

以將臺鄉(xiāng)為例，為了更好地運行“吹哨報到”體系，該地除了依靠上述的行動組織之外，也依托于信息化平臺。將臺鄉(xiāng)借助企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢開發(fā)了“將臺精細(xì)化管理”的微信公眾號，“小巷管家”可以在“我要吹哨”的小程序界面，通過拍照提交加之文字描述報告，將有關(guān)垃圾、綠化、小廣告、搭建、亂停車等比較細(xì)碎的問題快速向上反映，并可以在小程序中先對問題按照“危害級別”和“項目分類”來進行分類，快速完成發(fā)現(xiàn)緊張狀況的環(huán)節(jié)。然后街道辦指揮部的“分配員”再把問題分配到片區(qū)指揮部的專門的“處理人”來解決問題，完成處理與建制環(huán)節(jié)。在適用手段上，網(wǎng)絡(luò)信息平臺能做到全過程紀(jì)實制度，為考核評價提供科學(xué)性、客觀性依據(jù)，實現(xiàn)政策執(zhí)行的反饋環(huán)節(jié)。

4 對蘭州的啟示

4.1 蘭州“三社聯(lián)動”的基層治理實踐

為了克服傳統(tǒng)基層問題的難題，從2017 年以來，開始開展并逐步推廣“三社聯(lián)動”試點工作，通過購買服務(wù)、委托運行、項目化運作等方式，形成社區(qū)、社會組織、專業(yè)社工聯(lián)動的蘭州模式。具體來看，市、區(qū)兩級民政局發(fā)揮引導(dǎo)作用，承擔(dān)制定相關(guān)文件，保障資金、人員到位，開展審計審核等職能，形成執(zhí)行機構(gòu)因素的中心部分。街道辦事處在發(fā)揮保障監(jiān)督作用之外，協(xié)調(diào)建立“三社聯(lián)動”聯(lián)席會議制度、機制和平臺，聽取社工機構(gòu)的項目實施進展情況，實現(xiàn)政府、街道、社區(qū)、社工機構(gòu)之間的信息及時溝通。社區(qū)黨組織與社區(qū)居民委員會作為政策的執(zhí)行主體，擔(dān)任了主導(dǎo)角色，是執(zhí)行機構(gòu)因素的外圍，直接與社會組織、社工產(chǎn)生互動，引入社工與社會組織，并協(xié)助參與社區(qū)社會組織的孵化、培育活動[6]。社會組織與社工，甚至包括市場中介組織等，作為目標(biāo)群眾因素的一部分，擔(dān)任參與角色與發(fā)揮動員功能。如滿足了居民的休閑或文化娛樂需求、調(diào)解居民矛盾等，營造了相互聯(lián)系、互助合作、相互信任的氛圍[7]。

4.2 蘭州“三社聯(lián)動”存在的問題

從執(zhí)行機構(gòu)來看，“三社聯(lián)動”的幾個主體，街道辦事處作為政府的派出機構(gòu)，與區(qū)政府一樣都是傳統(tǒng)的基層治理中的行政力量。社區(qū)居委會雖名曰自治組織，但實際上存在一定的行政色彩，而社會組織很多由于自身力量薄弱，高度依賴于政府財政，或者本身便具有半官方性質(zhì)。因此總的來說“三社聯(lián)動”還是主要依靠科層制自上而下的力量推動治理，只不過是以往的執(zhí)行機構(gòu)外圍得到了部分增權(quán)，雙向的回應(yīng)機制并不發(fā)達。

從目標(biāo)群眾因素看，其在治理中的主體性不強，這是由于兩個原因：第一，由于政策宣傳不足，許多社區(qū)居民沒有意識到社區(qū)建設(shè)和服務(wù)存在的必要性，便也沒有參與其中。第二，蘭州位于西北，社會組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，大量社區(qū)沒有合適的本地組織來發(fā)揮作用，需要社區(qū)居委會從外引入社會組織與專業(yè)社工，其與本地居民之間難免會有隔閡，這會進一步降低居民參與的積極性。

此外“三社聯(lián)動”的考核評價缺乏必要的科學(xué)性、客觀性依據(jù)，只是單純基于社工機構(gòu)單方面書面的結(jié)項報告和口頭的敘述，難以形成有效的反饋。在未來的蘭州，也有必要建立相應(yīng)的精細(xì)化管理信息平臺，健全考核評價機制，為“三社聯(lián)動”持續(xù)注入動力。

4.3 對蘭州的啟示

目前，我國科層制組織建設(shè)較為發(fā)達，不缺乏自上而下的對基層的控制力，而是自下而上的傳導(dǎo)機制。“三社聯(lián)動”實踐為進一步優(yōu)化基層治理創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。未來，“三社聯(lián)動”聯(lián)席會議可以向“小巷管家團”轉(zhuǎn)變，將街道、社區(qū)聽取社會組織報告這樣的主從關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榻值?、社區(qū)與社會、市場等多元主體相對平等的共治關(guān)系，只有這樣才能共同處理基層的緊張狀況，并且向上“吹哨”。當(dāng)向上的傳導(dǎo)機制充分成熟，各類基層問題能夠倒逼執(zhí)行機構(gòu)的中心部分建立更完善的應(yīng)答機制，使得行政力量有自我改革與政策制定的動力，最后實現(xiàn)整個回應(yīng)機制的閉環(huán)。

我國目前社會組織發(fā)展普遍不成熟，一味追求通過社會組織提高治理水平效果未必好。相比之下，北京的“吹哨報到”更加注重發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，強調(diào)黨對街道工作的領(lǐng)導(dǎo)[8]。黨員發(fā)揮了基層堡壘的作用，擔(dān)任了“小巷管家”隊伍的主力，這快速有效地保證了該隊伍的組織化與專業(yè)性，使得信息的快速交流與資源的有序交換在組織上是可行的。最終才得以在基層實現(xiàn)以社區(qū)的黨建網(wǎng)絡(luò)為支撐，輔以監(jiān)控網(wǎng)、治安網(wǎng)以及依托信息技術(shù)的智慧城市的公共服務(wù)網(wǎng)，實現(xiàn)“多網(wǎng)融合”的網(wǎng)格化管理。對于蘭州而言，與其引入社區(qū)外的社會組織與社工，不如發(fā)動本地的黨員成立如花草隊、養(yǎng)犬隊、勸導(dǎo)隊、秧歌隊等自我管理、自我服務(wù)的組織，培育社會組織發(fā)展的豐厚土壤。

可以說，“吹哨報到”的成功，得益于公共政策的執(zhí)行。在高位推動后，各部門向下賦權(quán)，屬地原則下的街道與社區(qū)黨工委需要黨的領(lǐng)導(dǎo)才有能力成為網(wǎng)格化治理的主軸。面對基層有效治理的層次性、多屬性難題，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)才能保證基層的街鄉(xiāng)社區(qū)與上級部門形成聯(lián)動，做到層次性治理與多屬性治理，條塊結(jié)合，實現(xiàn)協(xié)調(diào)、信任、合作、整合，最終在資源交換與信息交換的情況下良好執(zhí)行公共政策，如圖5 所示。

圖5 公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗

5 結(jié)語

“吹哨報到”制度是我國治理能力現(xiàn)代化的一個重要實踐。其不但建立起一個多向度問題導(dǎo)向的回應(yīng)機制，更實現(xiàn)了執(zhí)行機構(gòu)與目標(biāo)群眾深度互動融合的基層民主。并且，在這次基層治理實踐中融入了大量不同于西方社區(qū)治理的中國經(jīng)驗，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以組織嚴(yán)密、運行良好的基層黨建為載體，承載了一套運營良好的回應(yīng)機制與基層治理網(wǎng)絡(luò)。還以黨員的力量促進了基層社會組織的發(fā)展，打破了政府與社會的二元對立，轉(zhuǎn)向“大政府大社會”的新格局。