工程建設(shè)項目審批制度改革背景下建設(shè)工程檔案驗收問題及對策研究

夏文勝 （蕪湖市城建檔案館，安徽 蕪湖 241000）

1 研究背景

工程建設(shè)項目審批制度改革是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革的重要內(nèi)容。2018年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中明確提出“工程建設(shè)項目審批時間再壓減一半”的要求。2018年6月，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上明確要求，“五年內(nèi)工程建設(shè)項目從立項到竣工驗收全流程審批時間壓減一半”。在此背景下，隨著工程建設(shè)項目審批制度改革向縱深推進(jìn)，工程檔案從檔案預(yù)驗收到聯(lián)合驗收的轉(zhuǎn)變，一方面為工程檔案提供了更加廣闊的思路，另一方面也對工程檔案提出了更高的要求，面臨著新機(jī)遇和挑戰(zhàn)?；诖?，本文通過對改革后的工程檔案驗收和機(jī)制上的問題進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)對策。

2 城建檔案工作中存在的新問題

2.1 城建檔案工作方式發(fā)生轉(zhuǎn)變

工程檔案的申請材料涵蓋立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段的全套工程資料，其數(shù)量、體量乃至電子文件的大小是別的審批事項材料不可比擬的，這也是工程檔案驗收最大的特點之一。改革前工程檔案實行預(yù)驗收制度，是由建設(shè)單位申請，待城建檔案館出具工程檔案認(rèn)可文件，建設(shè)單位才可以組織五方責(zé)任主體竣工驗收。這種方式在一定程度上規(guī)范了建設(shè)單位對于工程資料的整理行為，保障了歸檔文件資料的規(guī)范性、完整性，只要城建檔案工作人員在前期做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，可以有效地減少建設(shè)工程資料提交時的錯誤量，提高工作效率。改革后，取消了預(yù)驗收流程，實行聯(lián)合驗收制度，工程申報采用“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的運(yùn)作模式，申請單位只需提交一套申報材料就能完成全過程審批。在取消預(yù)驗收之后，城建檔案館只有在最終驗收的一個環(huán)節(jié)才介入開展工作，缺少全過程的監(jiān)督和跟蹤指導(dǎo)，這樣就對建設(shè)單位提交的申請材料、其他部門的審批過程性資料、結(jié)果性資料的質(zhì)量、整理、規(guī)范提出更高的要求。

2.2 城建檔案平臺建設(shè)尚不完善

一方面隨著改革的推進(jìn)，各地已基本按照“橫向到邊、縱向到底”的原則，建成“全過程、全覆蓋”的工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)（下文簡稱“工改系統(tǒng)”），與國家、省級審批管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)實時共享，工程建設(shè)項目數(shù)字化圖紙從勘察設(shè)計開始到工程驗收結(jié)束，全部使用一套圖紙，實行閉環(huán)管理。另一方面從城建檔案工作發(fā)展來看，各城建檔案館在改革前已基本建成自己的檔案系統(tǒng)，實現(xiàn)建設(shè)單位電子文件的在線傳輸、組卷、提交等功能，相關(guān)的運(yùn)行流程和配套機(jī)制也趨于完善。但是兩個系統(tǒng)互相獨立，數(shù)據(jù)壁壘分明，導(dǎo)致在工程檔案驗收后，申報單位仍需重新申報，完成檔案資料的入庫管理。同時，隨著“放管服”改革電子證照運(yùn)用的深入推進(jìn)，對于《施工許可證》《規(guī)劃許可證》等證照城建檔案部門已不能保障紙質(zhì)檔案資料真實性和源頭性，如何將電子證照安全歸檔并保障其真實性，也是需要思考并解決的問題。

3 工程改革背景下的對策建議

3.1 健全體制機(jī)制

工程檔案驗收作為聯(lián)合驗收的一環(huán)，理應(yīng)被建設(shè)單位重視，但是在實際工作中不難發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位往往更注重于規(guī)劃、竣工、消防、人防等建筑驗收，對于檔案驗收不太重視甚至浮于應(yīng)付，大多數(shù)都是選擇中介公司，而建設(shè)單位本身并未履行好工程檔案歸檔的主體責(zé)任。因此各級城建檔案主管部門在工改的“一套機(jī)制”下，必須健全驗收機(jī)制。一是強(qiáng)化城建檔案主管部門的行政屬性，上級政府部門要進(jìn)一步加強(qiáng)城建檔案主管部門行政權(quán)力，提高對在檔案驗收時對建設(shè)單位的行政制約力。二是進(jìn)一步落實主體責(zé)任制，明確建設(shè)單位是工程檔案歸檔的責(zé)任主體，建設(shè)單位必須履行主體責(zé)任，自覺樹立歸檔意識，保證按照歸檔要求整理文件資料，并按時提交城建檔案館審核驗收。三是建立事前培訓(xùn)、事中事后監(jiān)管體制。以對建設(shè)單位業(yè)務(wù)指導(dǎo)為前提，依據(jù)信用評價等級合理劃分承諾制辦理、容缺受理等新型受理模式的受理對象；驗收過程中，對工程資料的質(zhì)量、完整性和合規(guī)性進(jìn)行分析研判，依據(jù)錯誤率高低對建設(shè)單位實行分級管理，強(qiáng)化事項審批過程中規(guī)范監(jiān)管；審批完結(jié)后，以“雙隨機(jī)、一公開”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為抓手，實現(xiàn)檔案驗收事前、事中、事后的生命周期監(jiān)管，從頂層設(shè)計建立起城建檔案驗收差異化、協(xié)同化的監(jiān)管體系。

3.2 優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

工程建設(shè)項目審批制度改革有著“一套材料”完成多項審批的的特點，而工程檔案資料往往從工程立項就開始產(chǎn)生，特別是對于“工改”背景下新興的檔案驗收資料如電子證照、電子設(shè)計圖、電子材料等來說，如果建設(shè)單位事情不知道規(guī)定而未按要求做好工程文件的收集整理，到了驗收環(huán)節(jié)，很難完成整個工程的檔案驗收，特別電子材料的各項屬性都已固定且難以修改，糾正的代價往往比較高且不能事后補(bǔ)做。這就要求檔案主管部門進(jìn)一步提高服務(wù)意識，在項目立項前實行超前服務(wù)，對其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在項目開工后充分利用工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)并聯(lián)審批的特點，跟蹤督辦，補(bǔ)充工程項目信息，開展工程檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，實行事中跟蹤服務(wù)，在施工過程中及時答疑解惑，提供精準(zhǔn)、全過程、常態(tài)化的“保姆式服務(wù)”。

3.3 簡化審批程序

工程建設(shè)項目審批制度改革其根本目的是“減證便民”“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”，在原有的預(yù)驗收模式下建設(shè)單位需要在竣工驗收后3個月內(nèi)移交紙質(zhì)檔案，但是在工改之后聯(lián)合驗收的要求下，須同步限時10-15個工作日內(nèi)完成，審查工作緊張且建設(shè)單位整改完善時間不可控，這就要求城建檔案主管部門不僅要在機(jī)制體制、業(yè)務(wù)流程上優(yōu)化，更要在審批程序上做文章，通過“減、并、優(yōu)、調(diào)”，精簡申請材料，壓縮審批時間，提高審批質(zhì)效。一是要減掉不必要的審批環(huán)節(jié)、審批材料。二是要合并重復(fù)或者具有共性的申請材料。三是優(yōu)化審批程序，制定審批事項清單和審批流程圖，必要時進(jìn)行流程再造。四是調(diào)整審批機(jī)制，前置驗收環(huán)節(jié)。根據(jù)建設(shè)單位信用等級實行容缺受理，允許信用等級高的建設(shè)單位做出書面承諾，城建檔案管理部門提前對建設(shè)單位現(xiàn)有的工程檔案資料通過驗收，對于不完善或者缺少的檔案資料責(zé)令限期整改提交，并對整改結(jié)果進(jìn)行信用打分，納入建設(shè)單位信用評價中。

3.4 強(qiáng)化系統(tǒng)支撐

城建檔案管理部門在建設(shè)或升級自身檔案業(yè)務(wù)系統(tǒng)時，一是要考慮到與工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)的對接，統(tǒng)一用戶數(shù)據(jù)，打破數(shù)據(jù)孤島，給數(shù)據(jù)賦能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，接收“工改系統(tǒng)”中其他審批部門結(jié)果信息如電子證照、電子文件等，充分保障其真實性、唯一性和可追溯性。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)檔案驗收辦理過程中的監(jiān)督管理，城建檔案部門應(yīng)當(dāng)及時掌握并監(jiān)控建設(shè)單位建設(shè)項目的實際進(jìn)程，查看工程各類文件在未組卷前的收集進(jìn)度，查看工程在各個流程節(jié)點下的流轉(zhuǎn)情況，做到即時提醒、即時反饋，在過程中分階段完成審核工作，從而壓縮審批時間，提高審批質(zhì)效。三是在搭建完整的檔案驗收系統(tǒng)之后，需更進(jìn)一步完善線上服務(wù)功能，與線下檔案查詢服務(wù)結(jié)合，實現(xiàn)城建檔案服務(wù)事項“一網(wǎng)通辦”甚至“全程網(wǎng)辦”。

以蕪湖市城建檔案館為例，該館已經(jīng)建成城建檔案綜合管理平臺，該平臺主要包含兩大業(yè)務(wù)層面，分別是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)服務(wù)即查詢、借閱等服務(wù)和在線收集服務(wù)即檔案資料的在線接收、組卷等功能（如圖1）。

圖1 蕪湖市城建檔案綜合管理平臺總體架構(gòu)

在線收集服務(wù)主要依托互聯(lián)網(wǎng)建成建設(shè)工程資料在線同步跟蹤管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)同步主要對工程檔案資料進(jìn)行在線接收、組卷、審核等操作，同時工作人員可以進(jìn)一步對項目進(jìn)度進(jìn)行跟蹤、指導(dǎo)（如圖2、圖3、圖4）。

圖2 蕪湖市建設(shè)工程資料在線同步跟蹤管理系統(tǒng)業(yè)務(wù)框架流程

圖3 檔案收集進(jìn)度查詢

圖4 工程狀態(tài)動態(tài)跟蹤

3.5 加強(qiáng)事后監(jiān)管

在城建檔案部門變“被動”為“主動”，實行“超前服務(wù)”、容缺受理、承諾制等新型服務(wù)過程中，時常會出現(xiàn)檔案驗收結(jié)束后，往往團(tuán)隊就立即撤場，不及時完成剩余檔案的補(bǔ)交工作，導(dǎo)致出現(xiàn)“缺而不補(bǔ)”、“驗而不交”的現(xiàn)象。因此城建檔案主管部門必須強(qiáng)化監(jiān)管，建立完整的工程建設(shè)項目全生命周期信用體系（如圖5），利用建設(shè)單位信用評價為檔案完整性兜底。落實誠信“紅黑名單”制度，建立信用差異化監(jiān)管制度，依據(jù)信用等級對建設(shè)單位實施差異化監(jiān)管，對于信用評價高的單位允許進(jìn)行“容缺受理”，對于信用評價低的單位加大對其驗收過程中的監(jiān)管力度，對于做出容缺受理的建設(shè)單位強(qiáng)化事后監(jiān)管，及時督促承諾單位按時按質(zhì)的提交完整的檔案資料，同時對于不按規(guī)定移交檔案資料或者不按照承諾時限補(bǔ)交檔案資料的予以信用扣分，提高失信成本倒逼企業(yè)完成承諾，確保檔案資料驗收的完整性。

圖5 工程建設(shè)項目全生命周期信用評價體系

4 結(jié)語

在工程建設(shè)項目審批制度改革的背景下，迫切需要城建檔案主管部門打破掣肘、去蕪存菁，以適應(yīng)行業(yè)的快速發(fā)展。城建檔案工作者應(yīng)適應(yīng)改革大勢，拓寬思路，探索健全新體制機(jī)制，堅持用信息化建設(shè)為抓手，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，簡化審批程序，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，多措并舉進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)效，推動新環(huán)境下的建設(shè)工程檔案驗收工作，提升工程檔案驗收工作效能，保障城建檔案的有效積累。