公共管理下的食品質(zhì)量安全體系研究
——《食品公共安全規(guī)制：制度與政策研究》評(píng)述

食品公共安全與民生緊密相連，是保障人民生命健康的核心環(huán)節(jié)之一，是切實(shí)提高人們生活質(zhì)量的關(guān)鍵，也是公共管理必須關(guān)切的重要組成。食品公共安全體系的建設(shè)是一個(gè)龐大且復(fù)雜的事業(yè)，涉及政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多重復(fù)雜的參與者。從預(yù)防到執(zhí)行，從規(guī)范到監(jiān)管，想要保證規(guī)制體系的內(nèi)容面面俱到且具有高效的可行性，對(duì)政府以及對(duì)全社會(huì)都是巨大的挑戰(zhàn)。近年來(lái)食品安全事件時(shí)有發(fā)生，不僅對(duì)人們的日常生活造成了極大影響，同時(shí)也暴露出中國(guó)食品公共安全體系還有許多亟待解決的問(wèn)題，側(cè)面體現(xiàn)出食品公共安全體系的建立是一項(xiàng)艱巨的事業(yè)和任務(wù)。

《食品公共安全規(guī)制：制度與政策研究》一書，是由江西財(cái)經(jīng)大學(xué)廖衛(wèi)東教授負(fù)責(zé)完成的國(guó)家社科基金項(xiàng)目的最終成果，全書理論明確、層次分明、條理清晰，在充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前中國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡述了目前中國(guó)食品公共安全規(guī)制的總體概念、歷史脈絡(luò)、理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。該書認(rèn)為完備的食品公共安全規(guī)制體系應(yīng)具備規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制工具與規(guī)制目的4個(gè)要素,并從規(guī)制主體、規(guī)制客體、規(guī)制工具3個(gè)方面展開具體論證，闡明了中國(guó)食品公共安全規(guī)制的現(xiàn)狀以及面臨的問(wèn)題，并且系統(tǒng)論證了如何從這3個(gè)方面入手，進(jìn)一步完善中國(guó)的食品公共安全規(guī)制，并在最后一個(gè)篇章中運(yùn)用全球化的視角與比較的學(xué)術(shù)視野，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外食品公共安全規(guī)制的分析與比較以及對(duì)中國(guó)出口貿(mào)易中食品公共安全問(wèn)題的剖析，分析說(shuō)明了如何通過(guò)建立健全食品公共安全規(guī)制體系來(lái)改善中國(guó)食品公共安全現(xiàn)狀，推進(jìn)中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展以及提高中國(guó)在國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力。

1 整體論證建立食品公共安全規(guī)制的理論基礎(chǔ)和基本思路

建立全方位、多層次的食品公共安全規(guī)制是十分必要的。該書認(rèn)為目前中國(guó)食品公共安全存在著市場(chǎng)失靈和規(guī)制失靈兩大問(wèn)題。例如食品生產(chǎn)者提供不安全的食品、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的惡意競(jìng)爭(zhēng)等等,都無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制徹底解決,市場(chǎng)失靈也就無(wú)法避免。若僅僅通過(guò)司法途徑進(jìn)行維權(quán)并打擊危害食品公共安全的行為,不僅具有較強(qiáng)的滯后性,而且僅憑個(gè)案的解決也無(wú)法從根本上杜絕食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生。因此,由政府主導(dǎo)建立起相對(duì)完備的食品公共安全規(guī)制就是解決食品安全問(wèn)題的最為行之有效的方法。

與市場(chǎng)機(jī)制和司法機(jī)制相比,政府規(guī)制具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、預(yù)防性等優(yōu)勢(shì)。但是,規(guī)制失靈的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也同樣存在并亟待解決。一方面，規(guī)制者相較于食品制造經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō),勢(shì)必處于信息劣勢(shì)地位,規(guī)制者掌握信息的不完全性、不及時(shí)性,甚至不真實(shí)性,都不足以克服食品制造經(jīng)營(yíng)者的機(jī)會(huì)主義行為,同時(shí)也大大降低了規(guī)制制定和完善的效率。另一方面,食品安全涉及的行業(yè)以及相關(guān)部門十分多樣、復(fù)雜,而中國(guó)幅員遼闊,各地實(shí)際情況具有較大差異性,這就更需要多個(gè)部門和地方通力合作才能較為完備且科學(xué)地制定相應(yīng)規(guī)制。但事實(shí)上,由于信息不對(duì)等、組織架構(gòu)不同等種種原因,各個(gè)部門之間的溝通往往會(huì)產(chǎn)生較大分歧,這也直接降低了規(guī)制的產(chǎn)出效率和實(shí)際效果。因此，克服和解決市場(chǎng)失靈和規(guī)制失靈的問(wèn)題，是構(gòu)建完善中國(guó)食品公共安全規(guī)制體系的重點(diǎn)，也是維護(hù)中國(guó)的食品公共安全，提高公共管理整體水平，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必然要求。

2 聚焦中國(guó)食品公共安全規(guī)制

該書第2篇從公共管理的宏觀視角出發(fā)，分別系統(tǒng)論述了規(guī)制主體的協(xié)調(diào)機(jī)制、規(guī)制客體的行為機(jī)制以及規(guī)制工具的設(shè)計(jì)與優(yōu)化3個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，并分別提出了具有可操作性的政策性建議。

規(guī)制主體是指在規(guī)制過(guò)程中處于主動(dòng)優(yōu)先的位置，通過(guò)實(shí)施各種法規(guī)、規(guī)則、方法以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的主體，對(duì)于中國(guó)食品公共安全規(guī)制而言，政府即規(guī)制主體。但由于食品安全與農(nóng)漁業(yè)、工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、銷售業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)緊密聯(lián)系，因此所涉及到的職責(zé)部門也會(huì)相應(yīng)增多。但由于這些職責(zé)部門在組織架構(gòu)、工作流程、信息獲取與整合等方面存在客觀差異，因此不可避免地會(huì)造成各部門在食品公共安全規(guī)制問(wèn)題上出現(xiàn)職責(zé)不清、溝通不暢等問(wèn)題，是導(dǎo)致規(guī)制失靈的重要原因。所以加強(qiáng)規(guī)制主體之間的溝通、協(xié)調(diào)，是克服規(guī)制失靈的重中之重。因此，規(guī)制主體的協(xié)調(diào)研究目的也是要通過(guò)對(duì)規(guī)制主體協(xié)調(diào)機(jī)制以及規(guī)制沖突的分析與研究，有效地化解相關(guān)部門的各種矛盾和沖突，從而提高食品公共安全規(guī)制的產(chǎn)出效率，增強(qiáng)食品公共安全規(guī)制的推行效果。

規(guī)制客體是指規(guī)制主體活動(dòng)對(duì)象的總和，對(duì)于食品公共安全規(guī)制而言，規(guī)制客體即是指食品供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)中的不同利益群體。該書第3章明確指出，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)有其自身無(wú)法避免的局限性，因此在食品公共安全領(lǐng)域常常出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，并指出中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)目前存在著產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平不高、產(chǎn)品鏈不清晰不健全、規(guī)?；潭炔桓?、機(jī)會(huì)主義盛行等許多問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上從強(qiáng)化食品行業(yè)相關(guān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的角度出發(fā)，簡(jiǎn)明說(shuō)明了應(yīng)該如何建立起企業(yè)的自我治理機(jī)制，即如何通過(guò)建立健全食品公共安全規(guī)制讓規(guī)制客體能夠充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，削弱規(guī)制客體的機(jī)會(huì)主義傾向，增強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任意識(shí)。

規(guī)制工具是指規(guī)制體系中各種形式的制度工具、手段及運(yùn)用這些工具、手段的程序和方法。因此，規(guī)制工具的設(shè)計(jì)與優(yōu)化也就是如何通過(guò)對(duì)各種不同規(guī)制工具的組合運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的問(wèn)題。該書提出了需構(gòu)建一個(gè)以行政法律性規(guī)制工具為主，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制工具和社會(huì)性規(guī)制工具為輔的組合體系，并且對(duì)這3種規(guī)制工具形式進(jìn)行了極為詳盡的分析和論證。此3種規(guī)制工具基本覆蓋了規(guī)制體系的方方面面，通過(guò)對(duì)規(guī)制工具合理的設(shè)計(jì)與優(yōu)化，充分運(yùn)用并整合政府、市場(chǎng)、第三部門組織以及各種社會(huì)力量的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，不斷健全完善食品公共安全規(guī)制體系，強(qiáng)化中國(guó)的食品質(zhì)量安全體系，進(jìn)而提高全社會(huì)的公共管理水平。

3 選取代表性專題討論食品安全規(guī)制相關(guān)問(wèn)題

該書第3篇選取了國(guó)內(nèi)外食品公共安全規(guī)制的變遷和中國(guó)出口貿(mào)易中的食品公共安全問(wèn)題兩個(gè)具有代表性的食品公共安全相關(guān)專題，運(yùn)用比較經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、博弈論等多種學(xué)術(shù)視角和學(xué)術(shù)方法，分別對(duì)所選專題的現(xiàn)狀、原因、啟示及對(duì)策進(jìn)行了詳盡的分析闡釋。

西方國(guó)家的食品公共安全規(guī)制歷經(jīng)了行為規(guī)范、危害與關(guān)鍵點(diǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)分析演化三次重大的變革，并且仍在不斷完善以適應(yīng)不斷變化的國(guó)際食品公共安全形勢(shì)，該書選取具有代表性的美國(guó)和日本兩個(gè)國(guó)家，厘清了兩國(guó)食品公共安全規(guī)制的變遷軌跡和現(xiàn)狀。該書還十分敏銳地從中國(guó)食品公共安全規(guī)制的內(nèi)部邏輯和內(nèi)部規(guī)律入手，詳盡分析了中國(guó)食品公共安全規(guī)制的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，闡明了中國(guó)食品公共安全規(guī)制的特征、弊端和成因。隨后通過(guò)對(duì)中西方食品公共安全規(guī)制動(dòng)力機(jī)制的比較以及對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，提出中國(guó)可以從行政體系、法律體系、評(píng)定程序、應(yīng)急預(yù)案和預(yù)防體系等多方面對(duì)食品公共安全體系進(jìn)行全方位的改革和完善。

隨著中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，各類貿(mào)易摩擦也在不斷增加，而近年來(lái)出口食品的安全問(wèn)題已成為貿(mào)易摩擦中的焦點(diǎn)問(wèn)題。該書在對(duì)中國(guó)出口貿(mào)易食品安全現(xiàn)狀進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分析，指出出口食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生主要是由技術(shù)性貿(mào)易壁壘、生產(chǎn)流程中的安全隱患以及規(guī)制部門的職責(zé)缺失所致，同時(shí)該書運(yùn)用博弈論的觀點(diǎn)與方法，對(duì)貿(mào)易壁壘這一關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)模型推演。在此基礎(chǔ)上，該書認(rèn)為食品貿(mào)易問(wèn)題產(chǎn)生的最根本原因是信息的不對(duì)等。因此，為解決信息不對(duì)等、出口食品安全問(wèn)題頻出等弊病，中國(guó)應(yīng)加大出口食品安全信息投資，并在政策上積極應(yīng)對(duì)技術(shù)性貿(mào)易壁壘，構(gòu)建出口食品品牌戰(zhàn)略，同時(shí)要加強(qiáng)出口食品的信息追溯管理、加強(qiáng)監(jiān)管力度，推進(jìn)出口食品行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，并加強(qiáng)國(guó)際間的合作與交流。

通過(guò)對(duì)中國(guó)食品公共安全規(guī)制發(fā)展變遷歷史的梳理和分析可知，中國(guó)已初步建立起較為完備的食品公共安全規(guī)制體系。然而面對(duì)關(guān)乎社會(huì)發(fā)展和民生大計(jì)的食品公共安全問(wèn)題，管理者們需要時(shí)刻保持清醒的頭腦，敏銳地感知問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷擴(kuò)寬學(xué)術(shù)視野，綜合運(yùn)用各類學(xué)術(shù)方法，透過(guò)現(xiàn)象還原問(wèn)題本質(zhì)?！妒称饭舶踩?guī)制：制度與政策研究》一書論點(diǎn)明確、思路清晰、理論扎實(shí)、實(shí)例數(shù)據(jù)豐富可靠，不僅從宏觀角度較為詳盡地分析整個(gè)食品公共安全規(guī)制的基礎(chǔ)性理論問(wèn)題，同時(shí)還能夠通過(guò)對(duì)典型性案例的剖析,提出許多具體的、切實(shí)有效的政策性建議，對(duì)中國(guó)建立健全食品公共安全規(guī)制體系、促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)規(guī)范化建設(shè)、提升食品產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力都具有十分重要的意義。