浙江省集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市效益評估研究

應(yīng)慧 李天虹

摘 要：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在鄉(xiāng)村振興中起著基礎(chǔ)性作用。它為村集體有效利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源提供了合法的路徑，帶動村集體、農(nóng)民共同增收，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

本作品以浙江德清、義烏的89個(gè)“入市”試點(diǎn)村為研究對象，從“三環(huán)節(jié)”出發(fā)（參與主體、入市回報(bào)、收益使用），以農(nóng)民利益為最終落腳點(diǎn)，利用德爾菲法和TPOSIS法對各環(huán)節(jié)的增收效果進(jìn)行測度，以得到浙江德清、義烏89個(gè)試點(diǎn)村在實(shí)現(xiàn)“入市”增收過程中的成效與不足，并進(jìn)行深度根源探索。其次，本作品根據(jù)測度結(jié)果與調(diào)研結(jié)果，篩選出3個(gè)增收效果顯著的試點(diǎn)村進(jìn)行分析，以總結(jié)、提煉其在三環(huán)節(jié)的特色做法與亮點(diǎn)。最后，結(jié)合浙江省“入市”試點(diǎn)過程的經(jīng)驗(yàn)與不足以及全國其他地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新性地提出了“三步走”建議體系，以期為推動實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的長效增收提供一定的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；德爾菲與TOPSIS法；增收體系；“三步走”建議體系

一、研究概況

（一）文獻(xiàn)綜述

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是農(nóng)村脫貧實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”根本性轉(zhuǎn)變的重要途徑，也是農(nóng)民生活得到保障和提升的必要舉措。通過對已有的論文、期刊、新聞等文獻(xiàn)資料進(jìn)行查閱，并結(jié)合“入市”參與主體、“入市”回報(bào)和收益使用的“三環(huán)節(jié)”視角，本小組對現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行了如下的歸納整理：

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及多方主體，也面臨著前期資金籌集問題。于淼等（2019）以廣西省北流市為例，指出其探索了4種“入市”途徑。分別是直接就地“入市”、零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后調(diào)整“入市”、城中村集體建設(shè)用地整治“入市”以及新增建設(shè)用地“入市”。近幾年，隨著“入市”成功之后產(chǎn)生了新的收益，不同地區(qū)對其得到的資金有不同做法。王小映（2014）指出，個(gè)別地方政府則不收取土地增值收益，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益全部歸集體土地所有者。同時(shí)政府取得的土地收益主要向縣鄉(xiāng)以下傾斜，在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村按比例分配，主要用于土地整理開發(fā)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資和安置農(nóng)民就業(yè)生活等。

（二）研究思路

本作品主要通過大規(guī)模的問卷調(diào)查、面向村集體、農(nóng)民、國土資源局、土地受讓方、銀行的深度訪談以及廣泛的政策文件查閱來來收集數(shù)據(jù)信息，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析、綜合評價(jià)分析（德爾菲與TOPSIS法）、深度案例分析相結(jié)合的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。進(jìn)一步地，本作品基于“入市增收長效化”的原則，采取“測增收效果→煉試點(diǎn)特色→歸成效不足→探不足根源→提建議體系”的思路展開研究。

首先，本作品從“入市參與主體-入市回報(bào)-收益使用”這 3 個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，構(gòu)建“入市”增收評價(jià)體系，量化測度 89 個(gè)試點(diǎn)村的增收效果；其次，根據(jù)測度的結(jié)果與“入市”土地用途，對浙江省德清、義烏 89 個(gè)試點(diǎn)村的“入市”成效、不足進(jìn)行深度挖掘與歸納；再次，從測度結(jié)果中篩選三個(gè)增收成效顯著的試點(diǎn)村，對其進(jìn)行特色亮點(diǎn)分析。最后，綜合上述分析結(jié)果以及全國其他地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，率先提出了促進(jìn)“入市”增收長效化的“三步走”建議體系。

二、基于“三環(huán)節(jié)”的“入市”增收效果

（一）浙江省德清縣和義烏市的89個(gè)試點(diǎn)村實(shí)踐概況

自被列為集體經(jīng)營性建設(shè)性用地入市試點(diǎn)改革地區(qū)以來，浙江省德清、義烏經(jīng)過四年的實(shí)踐，已取得了顯著成果。截至 2019 年 1月底，義烏市已累計(jì)完成入市 38 宗，總用地面積 227.27 畝，成交價(jià)款 2.01 億元；德清已完成入市土地 186 宗，面積 1401 畝，成交金額 3.45 億元?？偟膩碚f，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市這一市場化的改革，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)戶增收帶來了新活力。

（二）“入市”增收效果的評價(jià)指標(biāo)選取

“入市”參與主體、“入市”回報(bào)、收益使用三個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣。因此，本作品以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的三個(gè)環(huán)節(jié)為核心進(jìn)行研究。下面將具體闡述三個(gè)環(huán)節(jié)的定義。

1.參與主體?！叭胧小眳⑴c主體不單指企業(yè)、本村村集體，從“入市”及其項(xiàng)目建設(shè)來看，還包括“異地入市”的其他村、農(nóng)民、銀行等。多元主體的參與，有利于主體間互通有無、取長補(bǔ)短，集聚合力，延伸“入市”價(jià)值，共享改革福利。

2.“入市”回報(bào)?！叭胧小苯o當(dāng)?shù)貛淼亩鄻踊幕貓?bào)。其中入市受益者指的是政府、村集體、村民等。回報(bào)可指有形回報(bào)，最直接的表現(xiàn)形式就是“入市”增值收益；也可指無形回報(bào)，比如因“入市”需要對廢棄礦山進(jìn)行整治帶來的生態(tài)資源環(huán)境回報(bào)。

3.收益使用。收益是指“入市”帶來的增值收益。村集體所獲得“入市”增值收益進(jìn)行有效的使用也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)村長效增收的關(guān)鍵，比如村集體將“入市”收益用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及村內(nèi)農(nóng)民凝聚力提升的“團(tuán)建”工作?！叭胧虚L效增收三環(huán)節(jié)”關(guān)系到農(nóng)戶享受的“入市”增值收益的來源、形式，各環(huán)節(jié)具有不同的“入市”增收效果。為了更好的評價(jià)各試點(diǎn)村的“入市”長效增收效果，本作品將從參與主體的多元性、收益回報(bào)的多樣性以及收益使用的民生性對“入市”增收效果進(jìn)行評價(jià)。

三、“入市”的增收成效、困境與特色研究

（一）89個(gè)試點(diǎn)村“入市”的成效

“入市”試點(diǎn)改革推進(jìn)以來，德清、義烏農(nóng)村收入增長加快。德清縣“入市”的土地收益中，農(nóng)戶和村集體獲得2.81億元，占入市總價(jià)款81.57%，惠及農(nóng)民群眾18余萬人，占該縣農(nóng)村人口的65%，在已入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上，引進(jìn)了一批精品酒店、鄉(xiāng)村民宿和創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品加工等符合農(nóng)村實(shí)際的項(xiàng)目，共實(shí)現(xiàn)有效投資近35億元，極大地促進(jìn)了農(nóng)民的增收和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。義烏市各試點(diǎn)村所得的“入市”收益，在扣除增值收益調(diào)節(jié)金后，總體獲益超過1.5億元，極大地提高各村村民的生活水平，農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力源源不斷地得到激發(fā)增長。

（二）89個(gè)試點(diǎn)村于“三環(huán)節(jié)”的不足與根源探索

依據(jù)指標(biāo)體系的結(jié)果，我們得到各試點(diǎn)村在分別在三環(huán)節(jié)（參與主體、回報(bào)、使用）的排名，我們發(fā)現(xiàn)三種類型的“入市”項(xiàng)目在“三環(huán)節(jié)”均存在不同程度的問題，只是各有側(cè)重，商服型“入市”項(xiàng)目主要受資金短缺的影響，建設(shè)進(jìn)程緩慢；工業(yè)型“入市”項(xiàng)目相較于其他兩種類型回報(bào)形式單一，且在建設(shè)過程中給農(nóng)村帶去了一定的生態(tài)負(fù)債；旅游型“入市”項(xiàng)目收益使用問題較為突出，有待實(shí)現(xiàn)收益的保值、增值?！叭胧小表?xiàng)目在“三環(huán)節(jié)”均存在不同程度的問題，只是各有側(cè)重，商服型“入市”項(xiàng)目主要受資金短缺的影響，建設(shè)進(jìn)程緩慢；工業(yè)型“入市”項(xiàng)目相較于其他兩種類型回報(bào)形式單一，且在建設(shè)過程中給農(nóng)村帶去了一定的生態(tài)負(fù)債；旅游型“入市”項(xiàng)目收益使用問題較為突出，有待實(shí)現(xiàn)收益的保值、增值。

四、提高“入市”增收效應(yīng)的“三步走”建議體系

（一）縫好錢袋子：實(shí)現(xiàn)入市主體多元化，加速入市渠道多樣化

首先，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項(xiàng)目的確定需要因地制宜。其次，政府與銀行協(xié)商專門設(shè)立“入市”服務(wù)平臺，負(fù)責(zé)提供“入市”貸款資金，并相應(yīng)地降低利率，減少“入市”主體每年所需支付的利息。隨著農(nóng)村土地制度改革的深化，2019年我國將全面推開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。最后，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，縣域財(cái)力資源應(yīng)充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，傾斜財(cái)力資源支持，打響“招商引資”、“招人引才”等環(huán)節(jié)，從資金上解決“入市”主體問題，從人才上解決“入市”企業(yè)管理問題。

（二）管好錢袋子：解決成果管理盲目化，引導(dǎo)信息流動透明化

首先，“入市”村應(yīng)根據(jù)實(shí)際村民數(shù)量來劃分村民小組，每個(gè)小組投票選舉確定“入市”代表。其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地具備資產(chǎn)、資本的屬性。“入市”土地所帶來的巨大效益要求政府、村集體、企業(yè)需做好“入市”年底總結(jié)工作，實(shí)現(xiàn)三級信息透明化，便于農(nóng)民了解“入市”情況，保障了公眾的知情權(quán)。最后，建立“入市”特別小組來記錄、協(xié)調(diào)、處理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中法律問題。這樣做，既便于經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，又便于及時(shí)向上級部門反饋問題，以促進(jìn)法律體系的完善。

（三）用好錢袋子：推動收益使用民生化，聚焦農(nóng)民紅利最大化

首先，縣政府應(yīng)為每個(gè)鎮(zhèn)配備專門聯(lián)系的“入市”員。對地區(qū)“入市”配合負(fù)責(zé)，解決“入市”前期資金籌備、中期收益回報(bào)以及后期收益的使用等問題，并把重心放在收益的使用上。其次，集體土地收益的分配使用，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會議三分之二以上成員同意，并接受公眾監(jiān)督。最后，村集體負(fù)責(zé)人需要掌握整個(gè)村莊的集體經(jīng)營性建設(shè)用地情況，把握村莊今后發(fā)展的方向，這樣將充分調(diào)動了村集體“入市”負(fù)責(zé)人的積極性，也讓村民感到踏實(shí)和安心。

五、結(jié)語

本作品著眼于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在鄉(xiāng)村振興中的基礎(chǔ)性、廣泛性、可借鑒性作用，以進(jìn)行全國試點(diǎn)的浙江德清、義烏89 個(gè)試點(diǎn)村為研究對象，綜合運(yùn)用德爾菲和TOPSIS法，對89個(gè)試點(diǎn)村在三環(huán)節(jié)上的“入市”增收效果進(jìn)行量化測度，以確定增收成效顯著的優(yōu)秀試點(diǎn)村、以深度挖掘不同類型項(xiàng)目在推動村集體、農(nóng)民增收上的優(yōu)勢環(huán)節(jié)與薄弱環(huán)節(jié)，并對其進(jìn)行根源探索，以期為德清、義烏深化“入市”的促農(nóng)增收效果提供了切實(shí)參考，推動實(shí)現(xiàn)“入市”與農(nóng)村、農(nóng)民增收的雙贏，探索鄉(xiāng)村振興新思路。

回顧參與該項(xiàng)作品兩年多的時(shí)光，在老師的悉心指導(dǎo)下，研究成果不斷豐盈；在對不同的主體對象進(jìn)行的百余次深度訪談里，不斷汲取化解當(dāng)前困境的靈感與前行的力量；在向相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业亩啻握埥探涣骼?，課題組愈加清晰地把握研究脈絡(luò)。未來，我們會繼續(xù)秉承科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、堅(jiān)定不移的態(tài)度進(jìn)行探索研究，為穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革在全國的開展，助力實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的偉大宏旨，貢獻(xiàn)出我們的青春力量！

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