生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)理論與方法探討

吳俊松

（山西晉環(huán)科源環(huán)境資源科技有限公司，山西 太原 030024）

引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)建立并經(jīng)過(guò)30 多年的發(fā)展，已經(jīng)比較成熟和完善。但環(huán)境影響評(píng)價(jià)一般只進(jìn)行一次，且重在對(duì)可能造成的影響進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)；部分項(xiàng)目的環(huán)境影響具有累積性、滯后性、不確定性等特點(diǎn)，造成環(huán)境影響評(píng)價(jià)不能全面反映項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中對(duì)環(huán)境的實(shí)際影響，需要通過(guò)開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)環(huán)境影響預(yù)測(cè)方法和結(jié)論的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，采取的生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)防和減緩措施的有效性以及累積影響情況，針對(duì)性提出補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施，以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)的需要。

我國(guó)水利水電、煤炭等行業(yè)陸續(xù)開(kāi)展了環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的嘗試性工作[1-4]，但國(guó)家尚未出臺(tái)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的技術(shù)導(dǎo)則，沒(méi)有形成規(guī)范化和制度化的工作程序、工作內(nèi)容和技術(shù)方法，不能滿足國(guó)家對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的總體要求和有效指導(dǎo)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。

1 環(huán)境后評(píng)價(jià)概述

1.1 環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的概念

1.1.1 國(guó)外的定義

環(huán)境影響后評(píng)價(jià)在國(guó)外的提法有Post-Project Evaluation、Post-Project Review、EIA Follow-up 和Post Project Analysis 等多種表述[5]，其中，Post Project Analysis（PPA）是最常用的提法[6]。

1.1.2 我國(guó)的定義

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》（原環(huán)保部令第37 號(hào)）明確：環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是指編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目在通過(guò)環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行一定時(shí)期后，對(duì)其實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施的有效性進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)和驗(yàn)證評(píng)價(jià)，并提出補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的方法與制度。

1.2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的起源與發(fā)展

環(huán)境影響后評(píng)價(jià)起源于20 世紀(jì)30 年代的美國(guó)，60 年代末至70 年代初項(xiàng)目后評(píng)價(jià)趨于成熟[7]，環(huán)境影響后評(píng)價(jià)成為項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容之一。1988 年，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)確定了環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的概念、體系和實(shí)施程序[8]。

我國(guó)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)始于80 年代后期開(kāi)展的投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，90 年代常以環(huán)境影響回顧評(píng)價(jià)、跟蹤評(píng)價(jià)、驗(yàn)證性評(píng)價(jià)等開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)[9]。

2002 年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》從法律層面確立了我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度。環(huán)保部第37 號(hào)令對(duì)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的定義、需要開(kāi)展的情形、主要內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定。此后，環(huán)境影響后評(píng)價(jià)在我國(guó)得到了較大的發(fā)展，水利水電、煤礦、交通運(yùn)輸、石油化工等行業(yè)對(duì)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)方法、內(nèi)容、指標(biāo)體系等方面進(jìn)行了探索研究[10-13]，但整體而言我國(guó)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)仍處于探索階段[14]。

1.3 環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的意義與內(nèi)涵

在《環(huán)評(píng)法》確立環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度以前，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理由環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”和竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收等三方面制度組成。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前的環(huán)境準(zhǔn)入，屬于事前評(píng)價(jià)；“三同時(shí)”是建設(shè)期的環(huán)境監(jiān)管，屬于事中監(jiān)管；竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收是投產(chǎn)前項(xiàng)目落實(shí)環(huán)評(píng)要求環(huán)境保護(hù)措施的主要檢查手段。環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目事后監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段[15]，是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的彌補(bǔ)和延伸，屬于事后評(píng)價(jià)和事后監(jiān)督范疇。

環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的意義與內(nèi)涵在于：1）全面反映建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際環(huán)境影響，客觀評(píng)估項(xiàng)目采取的各項(xiàng)措施的實(shí)施效果，提出切實(shí)可行補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施；2）驗(yàn)證原環(huán)境影響報(bào)告書(shū)內(nèi)容和結(jié)論有無(wú)重大漏項(xiàng)或者明顯錯(cuò)誤，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論和方法、參數(shù)選取進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，促使預(yù)測(cè)技術(shù)水平的提升，為后續(xù)類似項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供參考；3）作為項(xiàng)目后續(xù)環(huán)境保護(hù)工作改進(jìn)、優(yōu)化和后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理的重要依據(jù)[6]。

2 生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)開(kāi)展情況

2.1 開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的必要性

生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目一般包括水利水電、采掘、交通運(yùn)輸、港口及海洋、海岸帶開(kāi)發(fā)等，由于項(xiàng)目復(fù)雜、規(guī)模及影響范圍大，其環(huán)境影響具有長(zhǎng)期性、累積性、滯后性等特點(diǎn)[1，8，16]，在環(huán)評(píng)階段難以對(duì)其造成的環(huán)境影響進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的模擬和預(yù)測(cè)；同時(shí)，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》及《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》要求竣工環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收在項(xiàng)目投入生產(chǎn)或者使用前完成，該階段項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期可能產(chǎn)生的環(huán)境影響尚未充分顯現(xiàn)；這類項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)情形時(shí)，需要開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。

2.2 我國(guó)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

2.2.1 相關(guān)規(guī)定存在不一致

《環(huán)評(píng)法》明確在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響的后評(píng)價(jià)；環(huán)保部第37 號(hào)令則規(guī)定：編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目在通過(guò)環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行一定時(shí)期后，在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)情形的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。

兩個(gè)規(guī)定在后評(píng)價(jià)的開(kāi)展時(shí)段、適用對(duì)象等方面存在不一致：1）《環(huán)評(píng)法》開(kāi)展時(shí)段是建設(shè)、運(yùn)行過(guò)程中均可以開(kāi)展，《后評(píng)價(jià)管理辦法》是項(xiàng)目在通過(guò)環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收且穩(wěn)定運(yùn)行一定時(shí)期后開(kāi)展，2）《環(huán)評(píng)法》中后評(píng)價(jià)適用于編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目，《后評(píng)價(jià)管理辦法》則明確適用于編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目。兩者規(guī)定的不一致，造成了實(shí)際工作中的困惑。

2.2.2 技術(shù)規(guī)范體系不健全

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)制定總綱、行業(yè)導(dǎo)則、要素導(dǎo)則等技術(shù)導(dǎo)則，技術(shù)體系健全，有力規(guī)范和指導(dǎo)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。但生態(tài)環(huán)境部尚未頒布環(huán)境影響后評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范；國(guó)家能源局、水利部以及新疆、貴州、重慶、寧夏等省市出臺(tái)的行業(yè)和地方環(huán)境影響后評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則存在編制格式、內(nèi)容、評(píng)價(jià)深度不統(tǒng)一等問(wèn)題，在一定程度上造成了后評(píng)價(jià)工作的混亂。

2.2.3 環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作受重視程度不夠

《環(huán)評(píng)法》規(guī)定環(huán)境影響后評(píng)價(jià)由原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門備案，因此環(huán)境影響后評(píng)價(jià)不屬于行政許可，客觀上造成了建設(shè)單位對(duì)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重視程度不夠，主動(dòng)開(kāi)展后評(píng)價(jià)的建設(shè)單位較少，同時(shí)由于法律法規(guī)的不完善，我國(guó)重審批輕監(jiān)管、重評(píng)價(jià)輕驗(yàn)收的現(xiàn)狀尚未得到有效的改觀。

3 生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)方法

3.1 評(píng)價(jià)范圍

考慮到與原環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析，后評(píng)價(jià)的范圍原則上與環(huán)境影響評(píng)價(jià)確定的評(píng)價(jià)范圍一致。對(duì)環(huán)境敏感區(qū)的，應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目對(duì)敏感區(qū)的影響方式、影響程度和影響因子之間的相互影響、相互依存關(guān)系適當(dāng)擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍。

3.2 評(píng)價(jià)方法

環(huán)境影響后評(píng)價(jià)應(yīng)采用相關(guān)環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則規(guī)定的評(píng)價(jià)方法，基本方法為對(duì)比分析法[11]，定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，并以定量評(píng)價(jià)為主。

3.3 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境影響后評(píng)價(jià)應(yīng)采用現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并滿足環(huán)境管理要求。對(duì)于現(xiàn)階段尚無(wú)國(guó)家、地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，且環(huán)境影響評(píng)價(jià)及審批文件中無(wú)明確要求的，可類比同行業(yè)與區(qū)域?qū)嶋H情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.4 評(píng)價(jià)內(nèi)容

根據(jù)環(huán)保部37 號(hào)令的要求，環(huán)境影響后評(píng)價(jià)應(yīng)包括：建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程回顧、工程評(píng)價(jià)、區(qū)域環(huán)境變化評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)措施有效性評(píng)估與環(huán)境影響預(yù)測(cè)驗(yàn)證、補(bǔ)救方案和改進(jìn)措施、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)結(jié)論。

3.4.1 建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程回顧

回顧項(xiàng)目建設(shè)歷程，工程內(nèi)容變化內(nèi)容，調(diào)查各類工程內(nèi)容變化環(huán)保手續(xù)履行情況，環(huán)評(píng)文件主要結(jié)論和批復(fù)要求；竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收情況及有關(guān)遺留問(wèn)題的整改情況；重點(diǎn)關(guān)注“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的落實(shí)情況、環(huán)評(píng)文件和竣工環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收文件中要求的環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃的落實(shí)情況等。

3.4.2 工程評(píng)價(jià)

從項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模、工程布局、工藝方案、環(huán)境保護(hù)措施等方面，說(shuō)明建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)評(píng)文件及其批復(fù)、竣工環(huán)保驗(yàn)收及批復(fù)等的變化。

3.4.3 區(qū)域環(huán)境變化評(píng)價(jià)

開(kāi)展評(píng)價(jià)范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)變化情況、生態(tài)影響源及污染源變化情況、環(huán)境現(xiàn)狀及變化趨勢(shì)等調(diào)查和評(píng)價(jià)。后評(píng)價(jià)采用的監(jiān)測(cè)與調(diào)查資料須能反映后評(píng)價(jià)期間或近期環(huán)境現(xiàn)狀?，F(xiàn)有資料不能滿足評(píng)價(jià)要求時(shí)，應(yīng)按照相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查與監(jiān)測(cè)。

3.4.4 環(huán)境保護(hù)措施有效性評(píng)估與環(huán)境影響預(yù)測(cè)驗(yàn)證

3.4.4.1 措施有效性評(píng)估

根據(jù)后評(píng)價(jià)范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的影響變化，結(jié)合工程采取的保護(hù)與恢復(fù)措施，分析工程建設(shè)對(duì)各環(huán)境要素的影響；調(diào)查與環(huán)評(píng)文件預(yù)測(cè)的符合程度及減緩、補(bǔ)償措施的落實(shí)情況。說(shuō)明工程實(shí)際采取的環(huán)境保護(hù)措施的有效性。

3.4.4.2 環(huán)境影響預(yù)測(cè)驗(yàn)證

說(shuō)明生態(tài)環(huán)境、地下水環(huán)境的預(yù)測(cè)影響與實(shí)際影響差異，結(jié)合環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的預(yù)測(cè)因子調(diào)查結(jié)果，分析與模型預(yù)測(cè)影響結(jié)果的一致性，必要時(shí)對(duì)預(yù)測(cè)模型和參數(shù)進(jìn)行調(diào)整，修正預(yù)測(cè)結(jié)果。對(duì)其他要素以現(xiàn)狀監(jiān)測(cè)及達(dá)標(biāo)分析為主。

3.4.5 環(huán)境保護(hù)補(bǔ)救方案和改進(jìn)措施

根據(jù)環(huán)境保護(hù)措施有效性評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合對(duì)后評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，提出環(huán)境保護(hù)補(bǔ)救方案和改進(jìn)措施，分析相關(guān)措施的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性、長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行和達(dá)標(biāo)排放的可靠性、滿足排污許可要求的可行性，給出實(shí)施進(jìn)度安排、投資估算。必要時(shí)對(duì)環(huán)境管理制度及跟蹤監(jiān)測(cè)計(jì)劃進(jìn)行修訂和完善。

3.4.6 環(huán)境影響后評(píng)價(jià)結(jié)論

總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)歷程及環(huán)境管理情況，給出項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行對(duì)各環(huán)境要素的主要影響，明確項(xiàng)目建設(shè)是否滿足環(huán)境保護(hù)要求；歸納工程已采取的環(huán)境保護(hù)措施有效性和存在的問(wèn)題；匯總項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)補(bǔ)救方案及改進(jìn)措施。

3.5 評(píng)價(jià)重點(diǎn)

根據(jù)不同行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響特征，確定評(píng)價(jià)工作要點(diǎn)。典型生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作要點(diǎn)，如表1 所示。

表1 典型生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作要點(diǎn)

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是環(huán)境管理的一部分，是開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目事后監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段，是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的彌補(bǔ)和延伸，屬于事后評(píng)價(jià)和事后監(jiān)管的范疇。

開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，可全面反映建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際環(huán)境影響，客觀評(píng)估項(xiàng)目采取的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施效果，提出切實(shí)可行補(bǔ)救方案或者改進(jìn)措施；同時(shí)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論和方法、參數(shù)選取進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，促使預(yù)測(cè)技術(shù)水平的提升，為后續(xù)類似項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供參考；為項(xiàng)目后續(xù)環(huán)境保護(hù)工作改進(jìn)、優(yōu)化和后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的重要依據(jù)。

目前環(huán)境影響后評(píng)價(jià)存在相關(guān)規(guī)定中對(duì)后評(píng)價(jià)開(kāi)展的時(shí)段、適用對(duì)象不一致，技術(shù)規(guī)范體系不健全，環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作受重視程度不夠等問(wèn)題。

本文以實(shí)際工作為基礎(chǔ)，對(duì)生態(tài)影響類建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的技術(shù)方法進(jìn)行了探討?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)仍處于探索階段，在深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢(shì)下，國(guó)家應(yīng)盡快配套出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，提高環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的法律效力，以規(guī)范和指導(dǎo)開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作的全面開(kāi)展。