林權(quán)確權(quán)登記規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化之路的積極探索
——寧波市海曙區(qū)林權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

□寧波市自然資源和規(guī)劃局 黃 征 蘇敏敏 謝遠(yuǎn)程

□浙大寧波理工學(xué)院 孫祥生

為妥善解決林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記信息缺失、權(quán)屬重疊、地類沖突等歷史遺留問題，寧波市海曙區(qū)以芝嶺村林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)為突破口，注重點(diǎn)面結(jié)合，堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、橫向融合，數(shù)字賦能、流程優(yōu)化，推進(jìn)登記全過程規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，積極打造林權(quán)確權(quán)登記的“海曙樣板”。一年來試點(diǎn)成效顯著，村民接受度高。

寧波市海曙區(qū)芝嶺行政村包含嶺墩、嶺下和毛山頭三個(gè)自然村，2006 年芝嶺村林權(quán)“延包”時(shí)期辦理了1045 宗林權(quán)登記，面積共4900 畝。其中自留山面積30 畝、涉及193 戶，承包山面積4267 畝、涉及198 戶，村集體統(tǒng)一管理山林面積603 畝。據(jù)芝嶺村村委會(huì)負(fù)責(zé)人介紹，“由于林權(quán)類登記檔案數(shù)據(jù)涉及范圍廣、時(shí)間久，不同程度存在檔案數(shù)據(jù)不全、資料不齊、地類沖突、面積差異等多種問題，導(dǎo)致歷史遺留問題處置壓力較大?！弊?021 年9 月啟動(dòng)林權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)以來，芝嶺村僅用3 個(gè)多月的時(shí)間就完成了體系架構(gòu)、制度創(chuàng)建、流程優(yōu)化等一系列工作，并頒發(fā)了首本林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，實(shí)現(xiàn)了村民就近申請，登記機(jī)構(gòu)零資料受理，遠(yuǎn)程線上完成指界，信息實(shí)時(shí)互通共享。目前嶺墩自然村的林權(quán)宗地信息已調(diào)查完成，嶺墩自然村確權(quán)戶數(shù)61 戶，自留山62 宗、6.35畝；責(zé)任山182 宗，1430.59 畝落圖已完成。寧波市海曙區(qū)在開展林權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作過程中先行先試，積極探索，一些典型做法對于提升林權(quán)確權(quán)登記工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平具有重要的借鑒意義。

一、“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”的組織保障

針對林權(quán)確權(quán)登記涉及多部門的協(xié)調(diào)配合與工作銜接的特點(diǎn)，寧波市海曙區(qū)建立起區(qū)級(jí)政府、職能部門、鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府、村經(jīng)濟(jì)集體組織四級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。區(qū)級(jí)層面成立分管副區(qū)長任組長，區(qū)政府辦公室分管負(fù)責(zé)人、區(qū)自然資源局主要負(fù)責(zé)人任副組長，區(qū)財(cái)政局、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)自然資源局和各有關(guān)鎮(zhèn)鄉(xiāng)分管負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組；部門層面，由區(qū)自然資源局與試點(diǎn)鎮(zhèn)政府共同組建海曙區(qū)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)工作專班，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、政策研究、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、權(quán)調(diào)實(shí)施、技術(shù)保障五大職能組。通過構(gòu)建“四級(jí)聯(lián)動(dòng)，兩套專班”的工作網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，層層壓實(shí)責(zé)任。在芝嶺村試點(diǎn)工作開始后，試點(diǎn)工作專班多次召開會(huì)議，研究解決遇到的困難與問題，形成推進(jìn)工作的強(qiáng)大合力。

▲市、區(qū)兩級(jí)自然資源主管部門指導(dǎo)林權(quán)登記工作。

二、創(chuàng)新內(nèi)外業(yè)指界相結(jié)合的地籍調(diào)查模式

針對林權(quán)地籍調(diào)查的具體特點(diǎn)，在推進(jìn)芝嶺村林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)工作過程中，探索創(chuàng)新內(nèi)外業(yè)指界相結(jié)合的地籍調(diào)查模式。通過引入內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)比對（內(nèi)業(yè)指界）作為外業(yè)指界的前置環(huán)節(jié)，進(jìn)一步簡化工作流程。在權(quán)調(diào)中介服務(wù)單位提供技術(shù)支持下，結(jié)合林權(quán)數(shù)據(jù)資料，查看有無沖突、重疊等矛盾，實(shí)現(xiàn)內(nèi)業(yè)落圖和指界。內(nèi)業(yè)指界如無異議并完成簽字，則無需外業(yè)補(bǔ)充指界，直接進(jìn)入權(quán)調(diào)成果公示。如果內(nèi)業(yè)指界存在異議，則由屬地村集體進(jìn)一步組織外業(yè)指界并形成權(quán)籍調(diào)查成果。在地籍調(diào)查過程中，充分利用信息數(shù)據(jù)手段，運(yùn)用專業(yè)調(diào)查軟件以及實(shí)景三維數(shù)據(jù)軟件輔助調(diào)查工作，緩解看圖難、指界難的困難，提升調(diào)查的便利度和準(zhǔn)確性，為外業(yè)地籍調(diào)查按下“智能鍵”。

三、優(yōu)化林權(quán)確權(quán)登記工作流程

在推進(jìn)芝嶺村林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記試點(diǎn)工作過程中，寧波市海曙區(qū)對林權(quán)確權(quán)登記工作流程進(jìn)行了重構(gòu)。據(jù)寧波市自然資源和規(guī)劃局海曙分局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“我們創(chuàng)新業(yè)務(wù)流程，委托屬地自然資源所代為登記受理，并將需要開展地籍調(diào)查的受理環(huán)節(jié)部分前移，申請人在指界時(shí)可同步填寫相關(guān)登記信息?！绷謾?quán)確權(quán)登記工作以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）自然資源所作為登記受理端，將需要開展地籍調(diào)查的受理環(huán)節(jié)部分前移。在開展指界的同時(shí)，申請人可在受委托的不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下填寫不動(dòng)產(chǎn)登記申請表，提交身份證明材料，開展登記詢問，做好記錄。地籍調(diào)查成果入庫后，由受委托的不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查機(jī)構(gòu)將登記所需資料移交屬地鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）自然資源所進(jìn)行受理。村民申請林權(quán)首次登記或轉(zhuǎn)移、抵押登記等需要開展地籍調(diào)查的，可就近向村集體提出地籍調(diào)查申請，后續(xù)的調(diào)查、申請、登記等工作由村、鎮(zhèn)、所和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)銜接完成，村民做好配合，登記后送證上門，村民足不出村即可完成林權(quán)證辦理。通過流程的整合和同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了村民就近申請，登記機(jī)構(gòu)零資料受理，遠(yuǎn)程線上完成指界，信息實(shí)時(shí)互通共享。

四、完善林權(quán)確權(quán)登記工作規(guī)范

寧波市海曙區(qū)人民政府辦公室先后下發(fā)《關(guān)于印發(fā)海曙區(qū)清理規(guī)范林權(quán)確權(quán)登記歷史遺留問題試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范林地承包經(jīng)營權(quán)登記工作的通知》《林地承包經(jīng)營權(quán)地籍調(diào)查實(shí)施細(xì)則》《海曙區(qū)林地承包經(jīng)營權(quán)登記地類沖突分類處置辦法》等規(guī)范性文件，對林權(quán)確權(quán)登記工作的職責(zé)分工、工作流程、調(diào)查方式、確權(quán)模式、疑難問題處理標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)了林權(quán)確權(quán)登記工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記長效管理機(jī)制。

五、探索林權(quán)確權(quán)疑難問題處理模式

寧波市海曙區(qū)政府林權(quán)確權(quán)登記工作小組在全面梳理、分析林權(quán)確權(quán)登記過程中遇到的疑難問題基礎(chǔ)上，妥善處理“不變不換”和清理規(guī)范的關(guān)系，既保持連續(xù)穩(wěn)定，又實(shí)事求是查擺和解決問題，構(gòu)建疑難問題長效處置機(jī)制。其一，從易到難，整村推進(jìn)。為破解個(gè)人權(quán)屬劃定難點(diǎn)，試點(diǎn)工作堅(jiān)持尊重歷史、“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的工作方針，按照由易及難，以自然村為單位，逐步實(shí)現(xiàn)。從前期調(diào)研情況來看，2006 年芝嶺村林權(quán)登記原始檔案臺(tái)賬資料內(nèi)容記載不詳細(xì)，權(quán)利人地塊分布只有小地名和總面積信息，每個(gè)責(zé)任山地塊面積無資料記載查證且部分權(quán)利人不清楚地塊位置，確權(quán)難度較大。針對這一難題，芝嶺村依據(jù)2006 年林權(quán)登記的林塊劃分宗地，確定面積方式按照從無到有到精確的方法逐步推進(jìn)，位置方式按照精確定位、部分精確定位和模糊定位三種分類方案進(jìn)行內(nèi)業(yè)落圖和地塊面積的確定，確權(quán)難問題得到有效解決。其二，建立分級(jí)調(diào)處機(jī)制。通過村民自治、基層調(diào)解等方式，參與解決權(quán)屬指界、權(quán)屬糾紛等疑難問題，實(shí)現(xiàn)“小事不出村，難事不出鎮(zhèn)，大事不出區(qū)”，構(gòu)建以鎮(zhèn)村為主的權(quán)屬爭議預(yù)防、調(diào)解、應(yīng)急制度體系，形成林權(quán)權(quán)屬爭議三級(jí)調(diào)處機(jī)制。簡單問題由村級(jí)調(diào)處、一般問題由村鎮(zhèn)聯(lián)合協(xié)調(diào)、困難問題由林權(quán)糾紛調(diào)處仲裁委員會(huì)進(jìn)行解決。其三，充分發(fā)揮“老場長、老支書、老會(huì)計(jì)”的作用。在地籍調(diào)查、地界認(rèn)定、糾紛化解過程中，邀請“老場長、老支書、老會(huì)計(jì)”全程參與，全程指導(dǎo)。“三老”人熟、地熟、情況熟，能較好地糾正方言轉(zhuǎn)述成文字而造成的小地名、人名不統(tǒng)一等問題。同時(shí)，他們有參與歷史上林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）工作的經(jīng)歷，在村界、山界、戶界的劃分指認(rèn)上有發(fā)言權(quán)，對于林地的界址走向、標(biāo)志地物、相關(guān)權(quán)利人以及歷史沿革等能夠進(jìn)行清晰的描述和認(rèn)定。