高質(zhì)量實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù) 助推鄉(xiāng)村振興和共同富裕典范城市建設(shè)
——以嘉興市為例

□嘉興市自然資源和規(guī)劃局 沈 俊 豐家傲

鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作是基于國家和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略需要，全域統(tǒng)籌運(yùn)作的土地整治活動，對于提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保護(hù)耕地資源、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合和農(nóng)民家庭財產(chǎn)升值，助推鄉(xiāng)村振興和共同富裕等方面具有重要作用。2018 年，嘉興市人民政府印發(fā)《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動方案》，提出用5 年時間，選擇100 個以上行政村，啟動100 個項(xiàng)目，實(shí)施100 萬畝鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，總投資超過100 億元。至目前，嘉興市申請獲準(zhǔn)國家級試點(diǎn)5 個，省級工程85 個，涉及行政村231 個，規(guī)模157.5 萬畝，總投資303.9 億元；實(shí)施績效評價連續(xù)四年列全省前三位，其中2018 和2020 年度全省第一；連續(xù)四年獲全域土地綜合整治省政府督查考核獎勵；獲省級精品工程4 個，首批省級精品工程獎勵資金3000 萬元，是獲省級獎勵最多的地級市。

一、工作舉措

（一）堅(jiān)持一個理念，統(tǒng)籌推進(jìn)

堅(jiān)持綜合整治理念。全區(qū)域全要素推進(jìn)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，統(tǒng)籌開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、千畝方萬畝方集中連片整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宜耕土地開發(fā)等土地整治活動，協(xié)同推進(jìn)“三改一拆”“五水共治”等生態(tài)環(huán)境整治工作，整合力量，集中資金，對“田水路林村居業(yè)”進(jìn)行全要素、多手段、高效益整治，全面提升土地資源整體環(huán)境質(zhì)量，全面優(yōu)化鄉(xiāng)村用地結(jié)構(gòu)，節(jié)約集約精準(zhǔn)保障城鄉(xiāng)融合發(fā)展用地，進(jìn)一步提升村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，逐步構(gòu)建“農(nóng)田集中連片、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、村莊集聚美麗、環(huán)境宜居宜業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”新格局。

（二）抓好兩個環(huán)節(jié)，持續(xù)推進(jìn)

抓好基礎(chǔ)調(diào)查和規(guī)劃設(shè)計(jì)兩個環(huán)節(jié)。對土地利用現(xiàn)狀以及生態(tài)、人居、河道等整治潛力及需求進(jìn)行基礎(chǔ)信息調(diào)查。強(qiáng)化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，全域謀劃，節(jié)約集約，做到無規(guī)劃不建設(shè)、無設(shè)計(jì)不施工。按照“多規(guī)融合、按需而為”的原則，有序編制村土地利用規(guī)劃，結(jié)合村莊布點(diǎn)規(guī)劃和平臺整合提升，劃定各行各業(yè)功能分區(qū)布局，突出生態(tài)文明建設(shè)要求，深入挖掘項(xiàng)目特色，合理整合工程項(xiàng)目，科學(xué)控制投入成本，編制好設(shè)計(jì)方案，擬定好實(shí)施方案，為工程施工提供源頭支撐。

（三）聚焦三大目標(biāo)，精心推進(jìn)

聚焦國土空間格局優(yōu)化、鄉(xiāng)村用地治理和服務(wù)鄉(xiāng)村振興三大目標(biāo)。以生態(tài)文明建設(shè)為戰(zhàn)略引領(lǐng)，以自然資源大保護(hù)為原則，精心選擇和實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，高標(biāo)定位建設(shè)內(nèi)容和品質(zhì)需求，努力重構(gòu)“三生布局清晰、形態(tài)高效集約”的空間格局；聚焦“耕地利用破碎化、村莊用地?zé)o序化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)散亂化”的鄉(xiāng)村用地三化治理；用足用好“帶空間、帶指標(biāo)、帶占補(bǔ)平衡”、增存掛鉤指標(biāo)獎勵、永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)以及經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)日撸蚝谜呓M合拳，全力服務(wù)支持鄉(xiāng)村振興。

（四）打造四種模式，分類推進(jìn)

打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型、生態(tài)環(huán)境修復(fù)型、美麗農(nóng)田建設(shè)型、農(nóng)居環(huán)境改善置換型四種模式。創(chuàng)新推進(jìn)方式，在部、省尚未出臺具體政策的情況下，探索總結(jié)以“一選二調(diào)三平四定五實(shí)施”的五步項(xiàng)目推進(jìn)方式先行先試，一選：選地塊；二調(diào)：調(diào)查摸清資源底數(shù)、需求和目標(biāo)；三平：算好土地、資金平衡賬；四定：定規(guī)劃、定設(shè)計(jì)、定內(nèi)容、定計(jì)劃；五實(shí)施：報方案、現(xiàn)場施工。按整治模式分類指導(dǎo)推進(jìn)，主要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)型（平湖市廣陳鎮(zhèn)服務(wù)支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)、秀洲區(qū)新塍鎮(zhèn)服務(wù)支持田園綜合體建設(shè)）、生態(tài)環(huán)境修復(fù)型（海寧市袁花鎮(zhèn)廢棄礦山修復(fù)治理和低散亂企業(yè)騰退）、美麗農(nóng)田建設(shè)型（桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)結(jié)合千畝方萬畝方建設(shè)美麗農(nóng)田）、農(nóng)居環(huán)境改善置換型（嘉善縣大云鎮(zhèn)繆家村農(nóng)房集聚、秀洲區(qū)王江涇鎮(zhèn)城郊結(jié)合部臟亂差和亂搭亂建搬遷提升人居環(huán)境）等四種模式。

（五）構(gòu)建五項(xiàng)保障，強(qiáng)力推進(jìn)

構(gòu)建組織保障、質(zhì)量保障、激勵保障、資金保障、考核保障五項(xiàng)保障。加強(qiáng)組織保障，市縣兩級成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，如嘉善縣成立了書記、縣長雙組長的全域土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組。加強(qiáng)質(zhì)量保障，出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)土地整治全流程監(jiān)管的通知》，從立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)、結(jié)算5 大關(guān)鍵流程15 個環(huán)節(jié)實(shí)施全流程監(jiān)管。加強(qiáng)激勵保障，浙江省規(guī)定全域整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地復(fù)墾按2∶1 增存掛鉤指標(biāo)獎勵，節(jié)余指標(biāo)可全省調(diào)劑。嘉興市鼓勵各地每年安排5%以上的計(jì)劃指標(biāo)、預(yù)留5%左右的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，專項(xiàng)支持一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。加強(qiáng)資金保障，除政府補(bǔ)助獎勵、涉農(nóng)資金整合外，市財政專門給予市區(qū)項(xiàng)目財政貼息政策。加大與金融機(jī)構(gòu)合作，獲取農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行累計(jì)授信290.5 億元，實(shí)際投放180.7 億元。積極爭取省級資金，獲省級新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)返還2.1996 億元專項(xiàng)支持全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，省級精品工程獎勵資金3000 萬元。加強(qiáng)考核保障，鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)列入市重點(diǎn)改革突破項(xiàng)目，考評結(jié)果納入黨委、政府工作目標(biāo)責(zé)任制，耕地保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、共同富裕等相關(guān)工作考核。

二、工作成效

（一）優(yōu)化了空間布局，推動了城鄉(xiāng)融合發(fā)展

通過實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，調(diào)整優(yōu)化各類用地布局，有效破解耕地保護(hù)碎片化、村莊用地?zé)o序化、農(nóng)村發(fā)展低散弱等農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板問題。通過“小田”變“大田”，田、水、路、林、渠等綜合配套，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)水平。一是農(nóng)田更加集中連片。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市累計(jì)減少5 畝以下耕地圖斑數(shù)3003 個，新增100 畝以上集中連片耕地塊數(shù)380 塊，永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)部零星非耕地面積下降率達(dá)30%。二是建設(shè)用地更加集中集聚。全市累計(jì)減少零星農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模1.81 萬畝，盤活存量建設(shè)用地0.19萬畝，零星建設(shè)用地圖斑數(shù)較現(xiàn)狀平均下降32% 以上。三是生態(tài)空間更加山清水秀。共新增生態(tài)用地960 多畝，其中新增森林面積470畝，森林覆蓋率有所提升。

（二）提升了保障能力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)融合興旺

根據(jù)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，建立了城鄉(xiāng)土地要素流動機(jī)制，有效緩解了耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求之間的矛盾。2018—2021 年，通過實(shí)施全域土地綜合整治和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，共產(chǎn)生建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)6.6 萬畝，其中4.0 萬畝用于農(nóng)民安置與新農(nóng)村建設(shè)。通過增存掛鉤獲取獎勵新增計(jì)劃指標(biāo)2.3 萬畝，占同期新增計(jì)劃指標(biāo)（單獨(dú)選址除外）的36.5%。統(tǒng)籌合理安排城鎮(zhèn)村建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新活力。鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)為美麗鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城市建設(shè)用地提供了保障，已成為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地保障的重要來源。

（三）強(qiáng)化了治理水平，改善了人居環(huán)境

通過實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)，不僅提升了整治效率，優(yōu)化了空間布局，還提高了城鄉(xiāng)一體新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)水平，縮小了城鄉(xiāng)差距，改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，推動了生產(chǎn)生活生態(tài)深度融合。通過多年來的農(nóng)村土地綜合整治，已建成百戶以上城鄉(xiāng)一體新社區(qū)264 個。全市新增清潔田園面積59907 畝，土壤污染綜合防治面積3075 畝，整治廢棄礦山4 座，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率、農(nóng)村生活垃圾分類覆蓋率、農(nóng)村飲用水質(zhì)達(dá)標(biāo)率都達(dá)到100%。另外，因地制宜，挖潛當(dāng)?shù)靥厣瑒?chuàng)建鄉(xiāng)村振興精品村20 個，創(chuàng)建A級景區(qū)村42 個，創(chuàng)建美麗宜居示范村19 個，創(chuàng)建一村萬樹示范村31 個，不僅推動了具有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村特色的旅游文化產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，也壯大了村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

▲平湖市廣陳鎮(zhèn)全域土地綜合整治后引入東郁國際植物新品種研究院。

三、下一步工作方向

“十四五”期間，嘉興市將繼續(xù)把實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)作為德政工程、希望工程、民生工程來抓，下一步將重點(diǎn)圍繞深化理念、強(qiáng)化協(xié)同、生態(tài)修復(fù)、示范引領(lǐng)等方面深化推進(jìn)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，努力打造具有江南特色的鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)2.0 版。

（一）持續(xù)理念深化，抓好重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)

深化理念落實(shí)，按照“內(nèi)涵綜合、目標(biāo)綜合、手段綜合、效益綜合”等四個“綜合”導(dǎo)向，用長遠(yuǎn)思維、戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維看待全域整治，統(tǒng)籌考慮政府推力、經(jīng)濟(jì)社會需求、整治潛力、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等情況，因地制宜、合理選址，并加大在項(xiàng)目謀劃深度、生態(tài)修復(fù)結(jié)合力度、文化傳承挖掘度、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目導(dǎo)入等方面的研究。切實(shí)做好重點(diǎn)項(xiàng)目特別是國家級項(xiàng)目深化和推進(jìn)工作，力爭形成一批整治有力度、建設(shè)有深度、財力可承受、農(nóng)民可接受、工作可推廣的示范典型項(xiàng)目，助推鄉(xiāng)村振興和共同富裕典范城市建設(shè)。

（二）完善機(jī)制管理，強(qiáng)化系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)

深化完善五項(xiàng)工作機(jī)制。一是完善項(xiàng)目聯(lián)合論證制度，實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位聯(lián)合項(xiàng)目論證，分析項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀，以問題和需求為導(dǎo)向，重點(diǎn)審查包含村莊整治、農(nóng)田整治、生態(tài)修復(fù)等3 項(xiàng)基本整治內(nèi)容，同時挖掘文化傳承、導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)形成整治特色，算好土地、資金、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、民生“五本賬”。二是繼續(xù)健全涉農(nóng)資金整合長效機(jī)制，在建立項(xiàng)目儲備庫的基礎(chǔ)上，提前預(yù)算謀劃，強(qiáng)化資金整合。三是完善項(xiàng)目系統(tǒng)推進(jìn)制度，改變以往單要素單項(xiàng)工程為主的實(shí)施模式，探索實(shí)行按規(guī)劃功能區(qū)或者整治分區(qū)為整治空間單元的全域全要素系統(tǒng)推進(jìn)實(shí)施模式。四是規(guī)范項(xiàng)目整體驗(yàn)收制度，明確驗(yàn)收程序，實(shí)行整體驗(yàn)收結(jié)果與省級精品工程推薦掛鉤。五是落實(shí)強(qiáng)化后期管護(hù)機(jī)制，按屬地管理原則，明晰管護(hù)責(zé)任，落實(shí)管護(hù)措施，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。通過健全完善機(jī)制，明確部門工作職責(zé)，以強(qiáng)化系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)，進(jìn)一步提升項(xiàng)目全域化、綜合化水平。

（三）增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)意識，精準(zhǔn)生態(tài)修復(fù)內(nèi)容

積極爭取將嘉興市列為平原地區(qū)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)省級試點(diǎn)，先行開展探索研究。研究針對嘉興平原型地區(qū)占主體的全域土地綜合整治與農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)工作，完善修復(fù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)技術(shù)方法和工程措施，精準(zhǔn)生態(tài)修復(fù)保護(hù)內(nèi)容。

（四）強(qiáng)化數(shù)字督查，加強(qiáng)服務(wù)宣傳引導(dǎo)

充分利用數(shù)字化手段，依托浙江省國土空間生態(tài)修復(fù)監(jiān)管系統(tǒng)，利用“天空地”一體化監(jiān)管手段，開展不定期巡查和專項(xiàng)檢查，對全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施動態(tài)監(jiān)測。充分利用各種媒介渠道，大力宣傳全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作相關(guān)政策和惠民利民措施，進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會力量等宣傳力度，引導(dǎo)參與整治，共享整治成果。及時總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效工作方法，發(fā)揮精品工程的示范引領(lǐng)作用。