浙江省農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作經(jīng)驗與問題分析

董 卉， 沈 穎， 黃曉華

(浙江省植保檢疫與農(nóng)藥管理總站，浙江 杭州 310020)

農(nóng)藥是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，隨著農(nóng)藥的廣泛應(yīng)用，農(nóng)藥包裝廢棄物逐漸成為農(nóng)業(yè)面源污染的主要來源之一。浙江省經(jīng)過多年的試點和6年多的全面實施，歷經(jīng)“摸索——試點——普及——完善”的過程，取得了明顯成效。

1 工作歷程

1.1 探索試點階段 杭州市余杭區(qū)自2009年起率先啟動農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作，隨后出臺的《浙江省農(nóng)作物病蟲害防治條例》(2010年版)明確規(guī)定將農(nóng)藥包裝廢棄物實行集中回收和無害化處理。2014年，原浙江省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)《農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置試點實施方案》(浙農(nóng)辦〔2014〕21號)，決定在余杭、海寧、松陽、遂昌等21個縣(市、區(qū))開展農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置試點工作，探索建立不同地區(qū)農(nóng)藥包裝物廢棄回收與處置模式、政策和監(jiān)管體系，為在全省范圍內(nèi)全面實施農(nóng)藥廢棄包裝物回收處置積累實踐經(jīng)驗。

1.2 全面實施階段 2015年7月，浙江省政府辦公廳印發(fā)《浙江省農(nóng)藥廢棄包裝物回收和集中處置試行辦法》(浙政辦發(fā)〔2015〕82號)，在全國率先全面推行農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置工作，明確部門職責(zé)分工，按照市場運作、政府扶持、屬地管理的原則，構(gòu)建以“市場主體回收、專業(yè)機構(gòu)處置、公共財政扶持”為主要模式的回收處置體系。2021年4月，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)《關(guān)于做好2021年農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作的通知》(浙農(nóng)專發(fā)〔2021〕24號)，貫徹落實《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部令2020年第6號)的精神，進一步完善工作機制，強化回收歸集環(huán)節(jié)安全生產(chǎn)，探索農(nóng)藥包裝廢棄物減量和資源化利用途徑。2022年3月，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合浙江省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置體系數(shù)字化升級的通知》，有效銜接回收豁免與危廢處置，提升數(shù)字化監(jiān)管水平。

2 工作經(jīng)驗

2.1 建立健全回收網(wǎng)絡(luò)體系 浙江省各縣(市、區(qū))出臺回收處置實施細則，明確了回收模式、責(zé)任分工、資金撥付和監(jiān)督檢查方式，確立了縣級政府負總責(zé)、職能部門各司其職、政府購買服務(wù)、企業(yè)市場化運作、農(nóng)戶主動參與的農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置運行機制。通過農(nóng)藥經(jīng)營店折價回收、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體自主回收、村鎮(zhèn)保潔員清潔回收等多種方式，構(gòu)建起一個覆蓋全域、架構(gòu)完整、運行流暢、方式多樣的回收網(wǎng)絡(luò)體系。

2.2 有償回收與無償回收模式并存 據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，浙江86個涉農(nóng)縣(市、區(qū))中有77個縣(市、區(qū))都采用了有償回收模式，通過回收網(wǎng)點進行折價回收，其中66個縣(市、區(qū))是按照回收數(shù)量計價，其余11個是按照回收重量計價；另有鎮(zhèn)海、鄞州、長興等9個縣(市、區(qū))采取無償回收模式，主要集中在寧波地區(qū)。有償回收的地區(qū)大多采取“回收點——歸集點——處置點”的三點兩線型回收處置模式，無償回收的地區(qū)依賴行政推動，主要采取“村回收——鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集——縣級歸集/處置”的三級回收處置模式。

2.3 推進歸集中心和回收網(wǎng)點規(guī)范化建設(shè) 自回收處置工作開展以來，各地通過項目建設(shè)、環(huán)保督促、監(jiān)督巡查等方式逐步推進縣級歸集中心、回收網(wǎng)點規(guī)范化建設(shè)，清退不合格回收網(wǎng)點。海鹽、景寧、磐安、浦江等區(qū)縣直接引入有資質(zhì)的危廢儲存企業(yè)為歸集中心，上虞、遂昌、天臺、松陽、平湖等地也投資建設(shè)了符合環(huán)保要求的縣級歸集中心。嵊州對15家農(nóng)藥廢棄包裝物回收點按照“有基礎(chǔ)、有設(shè)施、有專人、有數(shù)據(jù)、有成效”的五有標(biāo)準(zhǔn)進行提升改造；吳興、天臺、松陽等區(qū)縣開展回收點規(guī)范化整治，踢除一些回收條件不好、不回收和回收量少的回收點。

2.4 強化回收處置工作目標(biāo)責(zé)任制考核 浙江省將農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作納入“平安浙江”“無廢城市”“美麗浙江”“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”等考核指標(biāo)，明確制定了年度回收率、處置率均達到90%的考核目標(biāo)任務(wù)，強化各級政府責(zé)任。部分縣(市、區(qū))還將農(nóng)藥包裝廢棄物回收與基本農(nóng)田保護激勵資金、農(nóng)業(yè)扶持政策、各類認證、先進榮譽及信用等級評定、定點服務(wù)的農(nóng)資網(wǎng)點年度考評等掛鉤，夯實農(nóng)藥經(jīng)營門店、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體及村級組織的主體責(zé)任。上虞、象山、長興等地還開展回收點績效評比，對表現(xiàn)突出的回收點進行資金獎勵。

2.5 探索開展豁免清單管理 農(nóng)藥包裝廢棄物屬于危險廢物，但根據(jù)《國家危險廢物名錄(2021版)》附錄《危險廢物豁免管理清單》，在滿足豁免條件的基礎(chǔ)上，可實施收集、運輸、利用、處置環(huán)節(jié)的豁免管理。2021年，常山、永康、武義、瑞安、海寧、柯城等地先后實施處置豁免，將農(nóng)藥包裝廢棄物按生活垃圾進行焚燒，大大降低了處置成本，每噸處置費用降至450～1 500元不等。舟山地區(qū)海島林立，部分島嶼尚不通公路，危廢運輸車輛難以到達所有農(nóng)藥包裝廢棄物歸集點，因此實施了危廢運輸豁免管理。

3 工作成效

截止2021年底，浙江省全域共設(shè)立回收網(wǎng)點7 312個，其中農(nóng)藥經(jīng)營門店5 036個，村回收點1 519個，其它類型回收點757個；建立農(nóng)藥包裝廢棄物縣級歸集點92個，其中33個歸集點通過了環(huán)評。2016～2021年間，全省累計回收農(nóng)藥包裝廢棄物2.65萬噸，處置2.68萬噸(包括處置2016年前庫存)，有效清理了田間地頭、房前屋后、溝堰渠塘的農(nóng)藥包裝廢棄物，農(nóng)業(yè)面源污染大幅減少，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到改善，農(nóng)戶環(huán)保意識不斷提升，有力推動了美麗田園建設(shè)。

4 存在的問題

4.1 各地有償回收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一客觀造成區(qū)域間農(nóng)藥包裝廢棄物流動 各地的有償回收的方式和標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣_定，但存在同一地級市所轄縣(市、區(qū))之間或相鄰縣(市、區(qū))之間不一致的情況。在66個按數(shù)量有償回收的縣(市、區(qū))中，以塑料瓶為例，39個縣(市、區(qū))按包裝規(guī)格分兩類回收，其中以200mL為界的占一半，其他的分別以50mL、100mL、250mL或300mL為界；19個縣(市、區(qū))分三類回收，大多數(shù)按照≤100mL、101～300mL、>301mL分類；且同一回收類別的不同地區(qū)間回收價格不同。另外8個縣(市、區(qū))則是無論農(nóng)藥瓶規(guī)格大小都按照同一價格回收，但不同區(qū)域價格也不相同。如一個500mL的農(nóng)藥塑料瓶，在寧波余姚市、紹興嵊州市的回收價格是0.3元，在毗鄰的紹興上虞區(qū)的回收價格就是1元，相差約2.3倍?；厥諛?biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致農(nóng)藥包裝廢棄物從回收價格低的區(qū)域流向回收價格高的區(qū)域，影響回收處置工作的順利開展。

4.2 農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置成本高 農(nóng)藥包裝廢棄物的回收處置經(jīng)費主要來源于財政資金，2016～2021年浙江共投入8.38億元，平均每噸廢棄物的回收處置成本為3.16萬元，包括回收成本、回收歸集的工時費、運輸費、處置費等，部分縣區(qū)工作經(jīng)費尚有缺口。目前，農(nóng)藥包裝廢棄物處置大多還是危廢專業(yè)化處置，處置價格較高，每噸處置費用從3 000～5 000多元不等。且農(nóng)藥包裝廢棄物回收與處置兩個環(huán)節(jié)目前仍存在一定脫節(jié)，2021年底尚余214.2噸未處置，存在二次污染的風(fēng)險隱患，也延緩了再回收進程。

4.3 區(qū)域農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作評價機制尚不完善 從2016年至今，浙江省農(nóng)藥包裝廢棄物回收率(圖1)一直居高不下，每年都超過100%，并逐年上升，2020年甚至高達164%，因此，2021年將產(chǎn)生系數(shù)從0.07調(diào)整至0.1，但回收率仍有131%。據(jù)筆者調(diào)研，原因較多：一是農(nóng)藥包裝廢棄物與不同包裝規(guī)格的農(nóng)藥使用量之間的系數(shù)關(guān)系尚未厘清；二是有部分地區(qū)為減少農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染，將獸藥、魚藥等包裝廢棄物一并回收，但計算回收率時未予以扣除；三是有外域農(nóng)藥包裝廢棄物流入，如去省外承包土地的農(nóng)戶將外地使用的農(nóng)藥包裝廢棄物帶回處置；四是通過網(wǎng)絡(luò)或外地經(jīng)銷商購買的農(nóng)藥量難以估算等。

圖1 浙江省農(nóng)藥包裝廢棄物回收率計算公式

4.4 部分主體回收積極性不足 農(nóng)藥包裝廢棄物隨手丟棄現(xiàn)象仍在一定范圍內(nèi)存在。合作社、種植大戶等規(guī)模主體基本都能按要求回收農(nóng)藥包裝廢棄物，但部分散戶環(huán)保意識不強，對農(nóng)藥包裝廢棄物亂丟亂棄危害性和回收處置工作的重要性缺乏足夠清醒的認識，特別是偏遠地區(qū)的農(nóng)戶，距離回收點較遠，農(nóng)藥用量少(多為小包裝農(nóng)藥)，即使有補貼也不愿意送至回收點。部分基層回收網(wǎng)點設(shè)施倉庫條件簡陋，密封性不良，易影響自身及周邊群眾，對回收工作不夠積極。

4.5 農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)回收責(zé)任落實缺位 《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》中明確規(guī)定了農(nóng)藥生產(chǎn)者有回收處理農(nóng)藥包裝廢棄物的義務(wù)，但從對浙江農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的走訪實際來看，除生產(chǎn)溴甲烷、硫酰氟的兩家企業(yè)因包裝物為壓力鋼瓶(特種設(shè)備)而進行了回收利用，其他農(nóng)藥企業(yè)雖然制定了相關(guān)的回收處置制度但并未有效執(zhí)行。究其原因，主要是由于我國現(xiàn)有農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)1 700余家，登記的制劑產(chǎn)品近4萬個，不同包裝類型及規(guī)格的農(nóng)藥產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)流通，如要求每個生產(chǎn)企業(yè)從其銷售渠道實際回收處置其產(chǎn)品的包裝廢棄物，分揀運輸操作難度較大；如要求農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)其產(chǎn)品包裝廢棄物回收處置成本，各級地方政府也難以合理計算并收回各農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的份額。

5 對策建議

5.1 推進數(shù)字化監(jiān)管，構(gòu)建“進銷用回”閉環(huán)管理 目前，農(nóng)藥產(chǎn)品包裝上均標(biāo)注了電子信息碼即“二維碼”， “一瓶一碼”奠定了可追溯管理的基礎(chǔ)。建議充分利用農(nóng)藥“二維碼”，推廣“箱碼”并實施瓶箱相關(guān)聯(lián)，制定全國統(tǒng)一的農(nóng)藥可追溯管理信息規(guī)范，開發(fā)完善農(nóng)藥管理數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)，運用“刷臉”“掃碼”等信息化技術(shù)，實行農(nóng)藥“實名制”購買，關(guān)聯(lián)的農(nóng)藥進銷和包裝廢棄物回收處置電子臺賬，實現(xiàn)國家、省、市、縣四級數(shù)據(jù)貫通，構(gòu)建“進銷用回”閉環(huán)管理，進一步夯實回收處置主體責(zé)任，重塑回收處置工作監(jiān)管評價機制，探索農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)履行回收處置義務(wù)的可行辦法。

5.2 多措并舉，降低回收處置成本 建議各地可根據(jù)實際情況下調(diào)農(nóng)藥包裝廢棄物有償回收標(biāo)準(zhǔn)或?qū)厥諝w集主體的補助，引入多家危廢處置企業(yè)競價投標(biāo)，并在確保環(huán)境風(fēng)險可控的條件下推動處置豁免管理政策落地，從回收、處置各環(huán)節(jié)降低成本，減輕各地財政壓力。有條件的地區(qū)可通過以獎代補、資源化利用等方式，與農(nóng)藥經(jīng)營許可審批、農(nóng)資市場執(zhí)法監(jiān)管等農(nóng)藥管理及其他農(nóng)業(yè)政策有效銜接，推動農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置財政補貼政策逐步有序退出。

5.3 加強宣傳引導(dǎo)，完善回收處置體系 利用各種媒體和活動廣泛宣傳回收處置工作的重要性，提高社會各界對隨意丟棄農(nóng)藥廢棄包裝物危害性的認識，引導(dǎo)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用主體積極參與，營造良好的回收處置工作氛圍。優(yōu)化回收網(wǎng)絡(luò)布局，持續(xù)推進回收點、歸集點的提升改造，強化日常監(jiān)督巡查和社會監(jiān)督，加強各部門間的溝通協(xié)作，探索資源化利用路徑，完善回收處置工作體系和機制，確保農(nóng)藥包裝廢棄物“應(yīng)收盡收，應(yīng)處盡處”。

5.4 強化源頭管理，減少廢棄物產(chǎn)生量 加強農(nóng)藥科學(xué)合理使用指導(dǎo)，推廣病蟲害綠色防控技術(shù)，持續(xù)推進農(nóng)藥減量；推進專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治，通過選用大包裝農(nóng)藥產(chǎn)品、由作業(yè)隊統(tǒng)一回收廢棄包裝物，減少甚至杜絕隨意丟棄包裝物現(xiàn)象；鼓勵農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)采用水溶袋等可降解的或可回收再利用的農(nóng)藥包裝物，減少廢棄物的產(chǎn)生量。