工業(yè)園區(qū)清潔生產審核推進現(xiàn)狀與建議

劉曉宇，周長波，任慧，王幸智，鐘玲，李娜娜

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心綠色低碳發(fā)展研究與促進中心，北京 100029）

引言

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質量改善由量變到質變的關鍵時期[1]。在新的發(fā)展階段，工業(yè)領域依然是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支柱，工業(yè)增加值占國內生產總值（GDP）的31%，全國29%的就業(yè)人口來自工業(yè)領域[2]。工業(yè)領域蓬勃發(fā)展對于我國經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定、民生福祉持續(xù)改善具有重要作用。然而，工業(yè)領域也是能源消耗的主體，排放了大量的溫室氣體和污染物。工業(yè)能源消費占全國能源消費總量的65%以上[3]，排放了全國80%以上的二氧化碳[4]和75%以上的二氧化硫、顆粒物等大氣污染物[5]。因此，工業(yè)領域綠色低碳轉型是我國實現(xiàn)碳達峰碳中和和落實深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)必須要牽住的“牛鼻子”。

工業(yè)園區(qū)是工業(yè)發(fā)展尋求高效、可持續(xù)發(fā)展模式的產物，不僅是工業(yè)發(fā)展的空間載體，也是工業(yè)經(jīng)濟的產業(yè)組織形式[6]。工業(yè)園區(qū)具有企業(yè)聚集性強、產業(yè)共生顯著、產業(yè)鏈和供應鏈協(xié)同創(chuàng)新潛力巨大、基礎設施集約化程度高、行政管理體系相對獨立等先發(fā)優(yōu)勢[7]。推進我國工業(yè)園區(qū)建設和發(fā)展既是順應全球工業(yè)發(fā)展的普遍規(guī)律，也是我國工業(yè)領域高質量發(fā)展的必然趨勢。與此同時，工業(yè)園區(qū)也是資源能源集中消費的主要群體，存在一定的環(huán)境風險，是溫室氣體、污染物、有毒有害物質集中排放的場所，已成為工業(yè)污染防治和節(jié)能減排的主戰(zhàn)場。在國家大力推進“雙碳”目標和加快綠色低碳發(fā)展的背景下，工業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同治理將成為“十四五”期間的重要舉措，為我國實現(xiàn)工業(yè)領域綠色低碳轉型提供有效途徑。

清潔生產審核作為推進清潔生產最有效的手段，對于企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能、降耗、減排、增效具有重大意義[8]。經(jīng)過十幾年的探索和實踐，清潔生產審核已成為促進我國工業(yè)領域綠色低碳轉型的有效工具[9]。近年來，以重點企業(yè)為主體開展強制性清潔生產審核取得了顯著成效，參與企業(yè)數(shù)量大幅增加，清潔生產技術支撐體系進一步完善，污染物排放強度明顯降低[10]。然而，相比于我國數(shù)以千萬計的企業(yè)基數(shù)，實施清潔生產審核的企業(yè)占比仍然很低，對于我國工業(yè)領域的綠色低碳發(fā)展促進作用仍十分有限。相比之下，工業(yè)園區(qū)作為企業(yè)集聚的組織方式，在擴大清潔生產審核范圍、提高審核效果方面具有顯著優(yōu)勢。在企業(yè)入園政策的持續(xù)推動下，工業(yè)園區(qū)的數(shù)量和規(guī)模逐漸增加，經(jīng)濟效益顯著增強的同時也伴隨著日益突出的資源浪費、環(huán)境污染等問題，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有巨大的影響[11]。因此，推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核是解決當前工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境問題的關鍵步驟，對于工業(yè)領域實現(xiàn)綠色低碳轉型尤為迫切。

1 我國工業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

1.1 我國工業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程

工業(yè)園區(qū)的建設和發(fā)展是我國改革開放的偉大創(chuàng)舉之一，40 多年的發(fā)展歷程大致可以分為6 個階段：

（1）試點創(chuàng)建階段（1979—1983 年）。改革開放初期，我國工業(yè)基礎薄弱，生產力較為落后，通常以“三來一補”的貿易方式承接出口加工業(yè)務。1979年，中共中央、國務院在深圳、珠海、汕頭、廈門四市試辦出口特區(qū)，并于1980 年將出口特區(qū)改稱為經(jīng)濟特區(qū)。位于深圳南頭半島的蛇口工業(yè)區(qū)是這個階段的典型代表，是我國第一個對外開放的工業(yè)園區(qū)。這一時期的園區(qū)具有顯著的行政化特征，尚未形成園區(qū)概念[12]。

（2）初期探索階段（1984—1991 年）。1984 年，我國政府總結了深圳經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)驗，決定進一步開放沿海14 個港口城市，這些城市可以劃定一個有明確地域界限的區(qū)域興辦經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，大力引進我國急需的先進技術，加強中外合作，增加出口創(chuàng)匯，向內地傳播新工藝、新技術和科學的管理經(jīng)驗[13]。1988 年，國務院開始批準建立高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，標志著知識密集、技術密集的產業(yè)在我國破土而出。

（3）高速發(fā)展階段（1992—2002 年）。1992 年初，鄧小平南巡標志著我國改革開放與經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，工業(yè)園區(qū)建設也隨之進入了高速發(fā)展期。國家陸續(xù)開放了一大批沿長江、沿內陸邊境城市和內陸省會（自治區(qū)首府）城市，開發(fā)區(qū)和高新區(qū)加速實現(xiàn)產業(yè)集聚和優(yōu)化升級，上海張江高科技園區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等先后成立。與此同時，保稅區(qū)、出口加工區(qū)等各類工業(yè)園區(qū)紛紛涌現(xiàn)，形成了工業(yè)園區(qū)蓬勃發(fā)展的熱潮[14]。然而，“開發(fā)區(qū)熱”也暴露出了一系列問題。部分地區(qū)盲目開發(fā)園區(qū)，擅自批準設立名目繁多的各類開發(fā)區(qū)，越權出臺優(yōu)惠政策，財政稅收極大損失，耕地大面積侵占，資源浪費現(xiàn)象普遍存在，亟須清理整頓園區(qū)發(fā)展亂象[15]。

（4）整頓調整階段（2003—2006 年）。2003 年7月，國務院辦公廳發(fā)布《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的通知》（國辦發(fā)明電〔2003〕30 號），宣告工業(yè)園區(qū)邁入規(guī)范經(jīng)營階段。經(jīng)過3 年多清理整頓，全國各類開發(fā)區(qū)數(shù)量從6866 個核減至1568 個，規(guī)劃面積從3.86萬平方公里壓縮至9949 平方公里[16]。2006 年，多部委聯(lián)合發(fā)布了《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》[17]，核定開發(fā)區(qū)四至范圍，有效保障了開發(fā)區(qū)的規(guī)范管理和有序發(fā)展。

（5）升級轉型階段（2007—2020 年）。在中國加入世界貿易組織（WTO）和改革開放進一步深化的背景下，我國工業(yè)發(fā)展迎來新高潮，宏觀經(jīng)濟形勢要求工業(yè)園區(qū)必須邁向轉型升級、科學發(fā)展的階段。此前，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的影響下，我國已開始了生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)的試點探索，而2007 年發(fā)布的《關于開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設工作的通知》和《國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)管理辦法（試行）》則正式拉開了我國工業(yè)園區(qū)升級轉型的序幕。此后，循環(huán)經(jīng)濟工業(yè)園、低碳工業(yè)園區(qū)、綠色園區(qū)、智慧園區(qū)等多樣化的園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展理念方興未艾，以試點示范帶動工業(yè)園區(qū)綠色低碳轉型[18]。

（6）“雙碳”目標階段（2021 年至今）。我國在2020 年提出了“雙碳”目標戰(zhàn)略，對工業(yè)園區(qū)低碳發(fā)展提出了新要求。2021 年9 月1 日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于推進國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)碳達峰碳中和相關工作的通知》，要求示范園區(qū)強化“雙碳”目標要求，開展碳排放現(xiàn)狀調查，編制《園區(qū)碳達峰碳中和實施路徑專項報告》[19]。在園區(qū)層面開展“雙碳”工作將有利于推動園區(qū)產業(yè)結構向低碳新業(yè)態(tài)發(fā)展，促進能源結構的調整改善，充分利用園區(qū)中高新技術企業(yè)和科研院所的研發(fā)能力推動低碳技術的產業(yè)化，提高園區(qū)管理的科學性和精準性，為我國實現(xiàn)“雙碳”目標提供有力保障。

1.2 我國工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

歷經(jīng)40 余年的建設和發(fā)展，工業(yè)園區(qū)已成為推動我國工業(yè)化快速發(fā)展的重要平臺，持續(xù)推動國家經(jīng)濟穩(wěn)步增長[20]。截至2022 年4 月，國家級和省級工業(yè)園區(qū)共有2773 家，其中國家級工業(yè)園區(qū)663 家，省級工業(yè)園區(qū)2110 家（圖1）。近年來，我國各類園區(qū)數(shù)量均持續(xù)增長，國家級工業(yè)園區(qū)占比顯著提升，表明國家對于園區(qū)的建設力度不斷加大，園區(qū)質量也在逐年提升。在區(qū)域分布方面，工業(yè)園區(qū)遍布全國各地，東部地區(qū)是園區(qū)的集中區(qū)域，多數(shù)園區(qū)位于環(huán)渤海、長三角、珠三角地區(qū)，河南、江蘇、山東、河北、浙江、廣東的工業(yè)園區(qū)數(shù)量領先全國（圖2）。工業(yè)園區(qū)的蓬勃發(fā)展既需要國家政策的有力推動，更需要各級部門加強管理提升園區(qū)質量。在國家進入綠色低碳發(fā)展的新階段，工業(yè)園區(qū)的發(fā)展也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，普遍存在以下幾個問題。

圖1 2006—2022年國家級和省級工業(yè)園區(qū)變化趨勢及類型占比

圖2 2022年各地區(qū)國家級和省級工業(yè)園區(qū)分布

第一，工業(yè)園區(qū)底數(shù)不清。我國分別于2018 年發(fā)布了最新的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》，明確了國家級和省級工業(yè)園區(qū)的數(shù)量[21]。然而，我國工業(yè)園區(qū)的數(shù)量極其龐大，各地區(qū)的中小型工業(yè)園區(qū)不計其數(shù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2014 年，全國各類工業(yè)園區(qū)約22 000 個[22]。近年來，隨著新興產業(yè)的崛起，種類繁多的創(chuàng)意園、孵化園、實驗園接踵而至，不斷擴充工業(yè)園區(qū)的覆蓋范圍。目前，官方尚未發(fā)布工業(yè)園區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，亟須摸清底數(shù)，加強監(jiān)管，防止工業(yè)園區(qū)無序擴張。

第二，工業(yè)園區(qū)邊界混亂。雖然我國明確了國家級和省級工業(yè)園區(qū)的核心區(qū)面積，但園區(qū)的實際開發(fā)和管轄面積往往超過劃定的核心區(qū)面積。在環(huán)境數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作中，時常存在采用實際管理邊界還是批準邊界的問題，增加了統(tǒng)計工作難度，統(tǒng)計口徑不一致降低了數(shù)據(jù)質量和可比性。此外，部分工業(yè)園區(qū)還存在“一區(qū)多園”現(xiàn)象，核心園區(qū)代管周邊園區(qū)，從而增加了公共基礎設施和產業(yè)共生的建設及運行成本。

第三，工業(yè)園區(qū)發(fā)展嚴重失衡。我國工業(yè)園區(qū)數(shù)量龐大，產業(yè)類別、規(guī)模大小、發(fā)展階段以及所處地域各不相同，綠色低碳發(fā)展程度存在巨大差異。東部地區(qū)的工業(yè)園區(qū)發(fā)展基礎較好，建設資金相對充足，綠色低碳轉型成效顯著。相比之下，中西部地區(qū)的部分園區(qū)因為基礎較差、資金緊張等原因導致發(fā)展滯后。此外，部分試點園區(qū)已開展物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等精細化和智慧化管理手段的創(chuàng)新實踐，但是很多非試點工業(yè)園區(qū)在污染物達標排放等基本運行管理方面仍存在問題，距離試點園區(qū)的標準相去甚遠。

第四，試點園區(qū)的帶動作用不明顯。我國開展園區(qū)試點項目多集中在一批經(jīng)濟技術條件好、管理能力強的園區(qū)。截至2019 年7 月，只有305 家工業(yè)園區(qū)至少一次入選試點項目，試點園區(qū)數(shù)量較少，且大部分為國家級和省級園區(qū)，對于其他中小型園區(qū)的示范作用有限。與此同時，一部分園區(qū)“身兼數(shù)職”，如天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)目前已先后被評為“國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)”“國家循環(huán)化改造示范試點園區(qū)”“國家低碳工業(yè)示范園區(qū)”和“綠色園區(qū)”，致使試點園區(qū)的質量不斷提升，而條件較差的園區(qū)沒有搭上“試點項目”順風車，缺乏升級改造的動力，差距日益增加。

第五，工業(yè)園區(qū)管理能力仍需提升。近年來，部分工業(yè)園區(qū)疏于管理，在資源浪費、環(huán)境污染方面顯現(xiàn)出了較為突出的問題。根據(jù)2021 年中央環(huán)保督察反饋，安徽省滁州市定遠鹽化工業(yè)園企業(yè)通過雨水管網(wǎng)偷排污水、治污設施不正常運行現(xiàn)象普遍；河南省開封市精細化工園區(qū)污水處理廠長期“吃藥運行”，在尾端大量投加COD 去除劑，污泥未經(jīng)危險廢物鑒定即經(jīng)脫水處理用于綠化。這些案例反映出了我國工業(yè)園區(qū)管理仍存在巨大的漏洞，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成了顯著影響，亟須加強園區(qū)管理能力建設。

由此可見，雖然我國工業(yè)園區(qū)的建設和發(fā)展取得了階段性成果，但是綠色低碳發(fā)展之路仍困難重重。然而，工業(yè)園區(qū)既是區(qū)域資源環(huán)境問題的制造者，同時也是解決問題的關鍵突破口[23]。通過推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核，運用科學的手段查找園區(qū)發(fā)展中的資源環(huán)境問題，分析問題產生的原因，進而提出改進方案，可以提高工業(yè)園區(qū)資源能源效率、減少污染物產生、降低溫室氣體排放，進而提升工業(yè)園區(qū)的環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益，為工業(yè)領域綠色低碳轉型提供有力支撐。

2 推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的進展

近年來，我國已逐步推行工業(yè)園區(qū)清潔生產審核工作，在政策層面、研究層面和實踐層面積累了寶貴經(jīng)驗。

2.1 政策層面

在政策引導方面，我國近十年來持續(xù)出臺了推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的相關政策文件（表1）。早期的政策中并沒有明確提出開展工業(yè)園區(qū)清潔生產審核，主要側重于提升園區(qū)企業(yè)和行業(yè)的清潔生產水平。直到2016 年，原環(huán)境保護部在《環(huán)境保護部推進綠色制造工程工作方案》中提出“制定工業(yè)園區(qū)推進清潔生產指導意見和《工業(yè)園區(qū)清潔生產審核指南》《工業(yè)園區(qū)清潔生產評價指標體系》，開展工業(yè)園區(qū)清潔生產審核試點”，工業(yè)園區(qū)清潔生產審核首次作為部委重要工作內容出現(xiàn)在政策文件中，同時要求制定配套的審核指南和指標體系等技術指導工具。此外，文件還提到從園區(qū)規(guī)劃、空間布局、環(huán)境準入、環(huán)境基礎設施建設、環(huán)境監(jiān)管體系和環(huán)境風險管控等方面開展園區(qū)清潔生產示范，標志著工業(yè)園區(qū)清潔生產審核示范項目正式啟動，為政策落地實施提供了平臺和指導性意見。此后，國務院、國家發(fā)展改革委、工信部等部門陸續(xù)推出探索工業(yè)園區(qū)審核模式、提升清潔生產水平的政策文件，將工業(yè)園區(qū)清潔生產審核推到了前所未有的高度。

表1 近十年我國頒布的工業(yè)園區(qū)清潔生產審核相關政策

2021 年出臺的《“十四五”全國清潔生產推行方案》對工業(yè)園區(qū)清潔生產審核工作提出更明確的要求，鼓勵有條件的地區(qū)開展行業(yè)、園區(qū)和產業(yè)集群整體審核試點，研究將碳排放指標納入清潔生產審核，并選取100 個園區(qū)或產業(yè)集群開展整體清潔生產審核創(chuàng)新試點。由此可見，工業(yè)園區(qū)清潔生產審核將成為“十四五”期間在清潔生產方面重要推進工作之一，不僅要形成完整成熟的審核體系和方法，還要在試點工作中體現(xiàn)創(chuàng)新的審核模式并與“雙碳”工作內容相結合，在工業(yè)園區(qū)清潔生產審核中突顯減污降碳協(xié)同治理，為今后審核工作的進一步拓展奠定堅實的基礎。

2.2 研究層面

在工業(yè)園區(qū)清潔生產審核研究方面，早期的研究主要考慮園區(qū)中的企業(yè)清潔生產審核，通過提高被審核企業(yè)的清潔生產水平帶動園區(qū)生態(tài)化水平的提高[24]。雖然研究視角放在工業(yè)園區(qū)層面，并且拓展了審核內容，將審核時從僅關注生產過程向產品的全生命周期和服務拓展[25]，但是審核主體依然是企業(yè)。近年來，隨著國家政策中不斷提出工業(yè)園區(qū)清潔生產審核模式創(chuàng)新，更多的研究突破了原有的審核思路，將審核實施對象和適用范圍進一步擴大到工業(yè)園區(qū)層面[26]。例如，魏峣等[27]將企業(yè)審核和園區(qū)審核相結合，提出搭建生態(tài)鏈、完善設施、優(yōu)化清潔生產方案等措施促進園區(qū)清潔生產；劉錚等[28]提出環(huán)保新形勢下工業(yè)園區(qū)推進清潔生產框架思路，從環(huán)境元素出發(fā)提出了宏觀（園區(qū)整體）、中觀（企業(yè)間）、微觀（重點行業(yè)和企業(yè)）三個角度的具體實施方案。在園區(qū)層面開展清潔生產審核有利于發(fā)現(xiàn)企業(yè)之間的資源循環(huán)，穩(wěn)固和加強原產業(yè)鏈，由單個企業(yè)線性模式拓展為園區(qū)整體閉環(huán)模式，使清潔生產審核發(fā)揮更大作用。

與此同時，學者們也在工業(yè)園區(qū)清潔審核方法上不斷創(chuàng)新。針對不同行業(yè)的污染特征和園區(qū)特點，有研究分別對化工園區(qū)[29]和制革工業(yè)園區(qū)[30]清潔生產審核的適用性進行了分析并提出審核實施方法。針對綜合性園區(qū)，張蕓等[31]提出了重點企業(yè)篩選方法，孫曉陽[32]提出了園區(qū)內產業(yè)鏈分析模型，周璐[33]針對園區(qū)內的生產型、研發(fā)型、服務型企業(yè)分別提出差異化的審核方法。此外，在“雙碳”目標背景下，學者們開始關注工業(yè)園區(qū)的碳排放核算方法[34]、低碳發(fā)展路徑[35]、減污降碳協(xié)同增效模式等[36]，研究將碳排放指標納入清潔生產審核。這些研究突破了常規(guī)清潔生產審核方法的框架，提出了適用于園區(qū)的創(chuàng)新審核方法，為工業(yè)園區(qū)開展清潔生產審核提供了技術支持。

2.3 實踐層面

我國的工業(yè)園區(qū)清潔生產審核實踐始于“十二五”期間。2013—2015 年，河北省[37]、江西省[38]、浙江?、賲⒁娬憬?jīng)濟和信息化委員會和浙江省原環(huán)境保護廳印發(fā)的《關于開展園區(qū)清潔生產示范試點的通知》（浙經(jīng)信資源〔2014〕132 號）。、貴州?、趨⒁娰F州省經(jīng)濟和信息化委員會、貴州省原環(huán)境保護廳、貴州省財政廳印發(fā)的《關于組織開展貴州省清潔生產試點示范園區(qū)創(chuàng)建工作的通知》（黔經(jīng)信資源〔2015〕6 號）。先后開展了工業(yè)園區(qū)清潔生產的探索，通過自愿申報的方式確定試點園區(qū)參與清潔生產示范項目。這一時期的工業(yè)園區(qū)清潔生產審核主要為企業(yè)個體清潔生產審核的疊加，并未形成系統(tǒng)的審核方法。2016 年，原環(huán)境保護部正式提出開展工業(yè)園區(qū)清潔生產審核試點，在重點區(qū)域選擇典型工業(yè)園區(qū)，開展園區(qū)清潔生產示范。自此，工業(yè)園區(qū)清潔生產審核實踐有了明確的政策指導。借此契機，四川省積極開展工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的試點工作，以新津工業(yè)園區(qū)為案例推進清潔生產，為其他省份開展工業(yè)園區(qū)清潔生產試點提供一定的借鑒[39]。廣州對以電鍍行業(yè)為主的工業(yè)園區(qū)推進整體清潔生產項目，并發(fā)布了《廣東省電鍍工業(yè)園區(qū)清潔生產評價指標體系（試行）》[40]，進一步完善清潔生產審核評價體系。

隨著《“十四五”全國清潔生產推行方案》的發(fā)布，新一輪工業(yè)園區(qū)清潔生產審核實踐工作在各地落實。海南省[41]、浙江省[42]、山東省[43]等地陸續(xù)出臺指導建議推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核。其中，山東省率先開展園區(qū)（產業(yè)集群）整體清潔生產審核創(chuàng)新試點申報工作，最終選取10 個園區(qū)（產業(yè)集群）作為創(chuàng)新試點開展清潔生產審核工作，對于工業(yè)園區(qū)清潔生產審核方法學的研究與實際運用具有重要意義。

3 推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的問題

工業(yè)園區(qū)清潔生產審核從政策、研究與實踐層面進行了相應的探索與推進，并取得了一定成效，但仍有大量的問題亟待研究和解決。

3.1 政策體系有待進一步完善

近年來，我國在國家層面和地方層面已出臺了推動工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的系列政策文件，為推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核提供政策保障。但目前的政策體系仍存在不健全、不完善的問題。

現(xiàn)有政策措施主要是宏觀上的引導文件，尚未出臺推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的專門性政策，對于推進園區(qū)審核工作的要求不具體，缺乏指導性的政策文件與標準規(guī)范。目前，關于工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的政策建議多出現(xiàn)在推動全社會綠色低碳轉型的文件中，而對如何推進園區(qū)審核工作則沒有具體內容和明確要求。即使在《“十四五”全國清潔生產推行方案》等專門政策文件中，關于園區(qū)審核的工作部署也僅提出“鼓勵有條件的地區(qū)開展行業(yè)、園區(qū)和產業(yè)集群整體審核試點”，而對于工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的思路、原則、目標、任務、標準、規(guī)范等則沒有涉及，地方政府在試點工作中不清楚做什么、怎么做、做到什么程度，從而影響試點工作的效果。

3.2 尚未形成成熟的審核方法學

工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的研究尚處于起步階段，當前主要集中在概念上的探索，缺乏對具體審核方法和模式的研究，主要存在以下問題：

第一，審核理念需要突破。目前的工業(yè)園區(qū)清潔生產審核理念仍未脫離企業(yè)層面審核的制約，相關研究及實踐多是企業(yè)清潔生產審核的疊加，在園區(qū)層面的探索較少且未形成體系。雖然部分研究提出了“點+面”“宏觀、中觀、微觀”等復合型工業(yè)園區(qū)清潔生產審核方法，但是方法的可操作性和效果仍有待進一步評估，需要通過更多實踐應用加以完善。

第二，審核方法需要創(chuàng)新。常規(guī)的企業(yè)清潔生產審核模式具有相對固定的程序，要求按照7 個階段35個步驟實施清潔生產審核，整個審核過程大約需要長達數(shù)月甚至1 年的時間。工業(yè)園區(qū)的建設規(guī)模大，園區(qū)內工業(yè)流程、產排污環(huán)節(jié)要比單一企業(yè)復雜得多，常規(guī)審核方法周期過長，不利于園區(qū)層面配合和實施，也不利于管理部門監(jiān)督與管理。

第三，審核工具需要更新。常規(guī)的企業(yè)清潔生產審核工具包括水平衡、能源平衡和物料守恒等，這些工具能有效地發(fā)現(xiàn)問題所在，進而提出相應的解決方案。然而，在開展實際工作時，這些審核工具通常無法發(fā)揮作用。一方面，這些工具需要盡量完善的數(shù)據(jù)支撐，企業(yè)層面往往無法滿足，更不用提園區(qū)層面；另一方面，運用這些審核工具往往需要投入巨大的時間成本和經(jīng)濟成本，從而增加了園區(qū)層面的實施難度。因此，亟須開發(fā)適用于園區(qū)層面更具操作性、簡單易行的審核工具。

3.3 缺乏有效的實踐探索經(jīng)驗

自“十二五”時期起，我國很多地區(qū)開展工業(yè)園區(qū)清潔生產審核實踐工作取得了一定成效，但是實踐方式和落實效果仍有待商榷。

首先，試點工作扶持政策不足。早期的工業(yè)園區(qū)清潔生產審核試點實踐工作主要以自愿申報形式，且很少有政策扶持，園區(qū)的參與熱情不高。

其次，試點工作力度不足。在《“十四五”全國清潔生產推行方案》的清潔生產審核創(chuàng)新試點工程中，提出“十四五”期間選100 個園區(qū)或產業(yè)集群開展整體清潔生產審核創(chuàng)新試點。然而，相比于我國2700 多家國家級和省級工業(yè)園區(qū)和數(shù)以萬計的各類園區(qū)，試點數(shù)量嚴重不足。此外，目前僅有山東省開展了審核創(chuàng)新試點申報工作，其他地區(qū)尚未啟動相關工作。

最后，試點實踐經(jīng)驗沒有及時總結凝練。近十年來，河北省、江西省、浙江省、貴州省、四川省、廣東省等地先后開展了工業(yè)園區(qū)清潔生產審核試點實踐工作，積累了一定的實踐經(jīng)驗。但相關工作沒有及時總結凝練成適用于園區(qū)層面的清潔生產審核方法學，也未能形成成熟的推廣模式，對非試點園區(qū)的借鑒作用有限。

4 推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的建議

“十四五”時期，我國進入了以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效的發(fā)展時期，工業(yè)園區(qū)清潔生產審核作為推動工業(yè)領域綠色低碳轉型的有效工具要充分發(fā)揮作用。為加快推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核，亟須在政策支撐、方法學研究和試點示范等方面予以加強。

4.1 完善政策支撐體系

一是加強法律保障。適時修訂《中華人民共和國清潔生產促進法》，考慮將促進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核相關工作納入法律體系，為工業(yè)園區(qū)清潔生產審核提供法律保障。加強工業(yè)園區(qū)清潔生產審核與相關法律法規(guī)的銜接協(xié)調，強化相關主體權力和責任。

二是建立推進機制。生態(tài)環(huán)境部等相關部委負責推進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核工作的統(tǒng)籌部署和組織協(xié)調，加強政策滲透和宣傳引導，推動各地方主管部門和園區(qū)管委會落實主體責任。

三是強化政策保障。適時發(fā)布促進工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的政策文件，如工業(yè)園區(qū)清潔生產推進指導意見、工業(yè)園區(qū)清潔生產審核管理辦法、工業(yè)園區(qū)清潔生產推進工作方案等，不斷完善政策體系。

四是強化考核力度。將工業(yè)園區(qū)清潔生產審核工作和相關指標納入地方生態(tài)環(huán)境工作考核體系，將工業(yè)園區(qū)清潔生產審核作為各部門推薦申報國家級、省級生態(tài)工業(yè)園區(qū)和綠色園區(qū)的重要條件。

4.2 加強方法學研究

一是開展審核方法研究。以企業(yè)清潔生產審核方法學為基礎，立足于園區(qū)層面，結合工業(yè)園區(qū)特點和需求，綜合運用清潔生產、生態(tài)工業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟、運籌學等理論和方法，從系統(tǒng)工程和全生命周期角度在產業(yè)結構優(yōu)化、生態(tài)產業(yè)鏈建設、資源能源高效循環(huán)利用、減污降碳協(xié)同治理、基礎設施共建共享等重點環(huán)節(jié)開展工業(yè)園區(qū)清潔生產審核方法學研究。加快編制如《工業(yè)園區(qū)清潔生產審核指南》《工業(yè)園區(qū)污染防治可行技術指南》《工業(yè)園區(qū)清潔生產審核評估驗收技術規(guī)范》等文件。

二是加強審核工具創(chuàng)新。研究應用先進的、具有可操作性的園區(qū)清潔生產審核工具，如工業(yè)園區(qū)大氣污染防治層面的環(huán)境分析方法、衛(wèi)星遙感、走航監(jiān)測等快速有效的診斷方法和技術。

三是加快標準體系建立。加快推進建立工業(yè)園區(qū)清潔生產水平評價方法、工業(yè)園區(qū)清潔生產審核重點企業(yè)選取方法、入園企業(yè)清潔生產標準體系等。

4.3 強化試點示范作用

一是加大試點力度。在國家層面和地方層面擴大試點覆蓋范圍，增加試點數(shù)量，選擇重點區(qū)域典型工業(yè)園區(qū)開展清潔生產審核創(chuàng)新試點，以點帶面推動我國工業(yè)園區(qū)清潔生產審核工作的開展。

二是強化政策扶持。鼓勵地方政府設立專項資金，擴大綠色信貸投放，將工業(yè)園區(qū)清潔生產審核項目納入生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫，將重大項目招商引資要素資源向開展清潔生產審核的工業(yè)園區(qū)傾斜，激發(fā)工業(yè)園區(qū)參與清潔生產審核的主動性與積極性。鼓勵地方建立工業(yè)園區(qū)清潔生產審核專家?guī)?，不定期組織專家開展現(xiàn)場技術指導幫扶，支持工業(yè)園區(qū)依托第三方服務機構扎實開展清潔生產審核。

三是加強經(jīng)驗總結。在試點實踐工作中進一步完善工業(yè)園區(qū)清潔生產審核的相關政策和制度，及時總結經(jīng)驗凝練成果，強化試點成果推廣，促進更多園區(qū)加入清潔生產審核工作中，從而廣泛實現(xiàn)園區(qū)健康發(fā)展，不斷提高園區(qū)清潔生產水平。