國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評估報(bào)告2021

郝春旭，董戰(zhàn)峰，程翠云，龍鳳，李曉亮，葛察忠

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

2021 年是中國共產(chǎn)黨成立100 周年和“十四五”規(guī)劃開啟之年，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新與改革形勢發(fā)生了多方面的新變化，這給環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，生態(tài)補(bǔ)償、綠色金融、資源價(jià)格、環(huán)境污染市場治理等政策取得積極進(jìn)展，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系不斷健全完善，為生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善提供了重要推動力，充分支撐服務(wù)了宏觀經(jīng)濟(jì)全面綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，在生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用更加凸顯[1,2]。

1 研究方法

本年度評估方法采取自下而上的方法，針對年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展情況開展系統(tǒng)評估，評估政策對象為我國正在實(shí)踐的10 項(xiàng)重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，包括環(huán)境財(cái)政、環(huán)境資源價(jià)格、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、環(huán)境權(quán)益等，本文分門別類進(jìn)行系統(tǒng)評估，進(jìn)而形成年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展形勢研判。

2 重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估

2.1 環(huán)境財(cái)政政策引導(dǎo)支持效果顯著

（1）全社會環(huán)境污染治理投資力度有待提升。環(huán)境污染治理投資總額從2010 年6654.2 億元增加到2020 年的10 638.9 億元，持續(xù)而穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)保投入為各項(xiàng)生態(tài)環(huán)保工作的有效開展提供了有力保障，但占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重依然過低，從2012年 的1.53% 下降到2020 年1.05%。2012—2020 年，全社會污染治理資金投入平均增長率為3.69%，而同期GDP 平均增長率9.45%，全社會污染治理投資平均增速小于GDP 平均增速，環(huán)境污染投資總額占GDP比例呈降低趨勢?？傮w來看，財(cái)政投入總量與生態(tài)環(huán)境治理資金需求之間仍有很大差距。新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)社會沖擊仍在加深，盡管用于環(huán)境污染治理的財(cái)政投入不斷增加，但環(huán)保投入資金保障的壓力趨大，疫情防控形勢下，國家也明確提出各地繼續(xù)保障財(cái)政污染防治資金投入，分配污染防治資金時(shí)向受疫情影響較重的市縣傾斜，這為疫情期間持續(xù)深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供了重要資金保障。另外，需要盡快研究解決的關(guān)鍵問題是，環(huán)境投資統(tǒng)計(jì)口徑亟須適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作新進(jìn)展以及生態(tài)文明建設(shè)亟須進(jìn)一步完善，以有利于科學(xué)測度生態(tài)環(huán)保投入的真實(shí)水平，以有效支撐生態(tài)環(huán)保投入的科學(xué)決策。

（2）中央財(cái)政持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度。2021 年中央財(cái)政生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入較2020 年增長10%。其中，中央財(cái)政安排水污染防治專項(xiàng)資金217億元，大氣污染防治專項(xiàng)資金275 億元，土壤污染防治專項(xiàng)資金44 億元，用于支持深入打好藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。2021 年全國地級及以上城市空氣質(zhì)量明顯改善，優(yōu)良天數(shù)比例達(dá)87.5%，全國重點(diǎn)流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)斷面數(shù)量增加，飲用水水源地水質(zhì)穩(wěn)中向好。生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策下一步的改革與創(chuàng)新，需要制定中長期生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)算，保障環(huán)境財(cái)政支出政策效益的連貫性；需要調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對綠色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支持力度；需要完善中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金項(xiàng)目儲備庫，提升中央財(cái)政專項(xiàng)資金的實(shí)施能力。

（3）環(huán)境補(bǔ)貼政策方向在逐步調(diào)整。補(bǔ)貼是在諸多政策工具手段中導(dǎo)向性最強(qiáng)的政策手段之一，從環(huán)境補(bǔ)貼政策可以看出生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展方向信號，涉及環(huán)保電價(jià)、新能源汽車、“雙替代”補(bǔ)貼等。2021年6 月11 日，國家發(fā)展改革委《關(guān)于2021 年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833 號）發(fā)布，明確新能源上網(wǎng)電價(jià)水平、穩(wěn)定收益預(yù)期、支持綠色電力發(fā)展。2021 年，財(cái)政部下達(dá)國家電網(wǎng)有限公司可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金年度預(yù)算共計(jì)761.01 億元。其中，風(fēng)力發(fā)電263.46 億元、太陽能發(fā)電452.72 億元、生物質(zhì)能發(fā)電44.83 億元。財(cái)政部、工信部、科技部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》，明確2021 年新能源汽車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在2020年的基礎(chǔ)上退坡20%。2021 年3 月，財(cái)政部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于組織申報(bào)北方地區(qū)冬季清潔取暖項(xiàng)目的通知》，明確提出中央財(cái)政對納入支持范圍的城市給予清潔取暖改造定額獎(jiǎng)補(bǔ)，連續(xù)支持3 年，每年獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為省會城市（自治區(qū)首府）7 億元、一般地級市3 億元。2021 年，中央財(cái)政總計(jì)安排清潔取暖試點(diǎn)補(bǔ)助資金73.4 億元。環(huán)境補(bǔ)貼政策在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用，但是補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)不合理，缺乏導(dǎo)向性及精準(zhǔn)性設(shè)計(jì)，市場積極性不高，政策效果有待進(jìn)一步評估。新能源汽車補(bǔ)貼、“雙替代”補(bǔ)貼等正在逐步退坡，如何建立長效機(jī)制需要探討。下一步，需要謀劃如何進(jìn)一步健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，并加強(qiáng)補(bǔ)貼政策與天然氣價(jià)格、電價(jià)等政策之間的協(xié)調(diào)性。

2.2 環(huán)境資源價(jià)格政策改革穩(wěn)步前行

（1）進(jìn)一步完善電價(jià)政策機(jī)制。完善風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源上網(wǎng)電價(jià)政策，對高耗能行業(yè)實(shí)行差別化電價(jià)政策，完善峰谷分時(shí)電價(jià)政策，引導(dǎo)用戶錯(cuò)峰用電。2021 年5 月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動方案的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕689 號），明確要發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的激勵(lì)、約束作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。2021 年7 月26日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善分時(shí)電價(jià)機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1093 號），提出完善峰谷電價(jià)機(jī)制、建立尖峰電價(jià)機(jī)制、健全季節(jié)性電價(jià)機(jī)制、強(qiáng)化分時(shí)電價(jià)機(jī)制執(zhí)行等要求，更好引導(dǎo)用戶削峰填谷，改善電力供需狀況，促進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展，提高電力系統(tǒng)運(yùn)行效率。由于差別電價(jià)執(zhí)行過程中主要以能耗標(biāo)準(zhǔn)作為主要因素，未計(jì)入碳排放、溫室氣體排放等排放標(biāo)準(zhǔn)對高耗能企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，難以適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的要求，需要進(jìn)一步調(diào)整完善。

（2）積極推動完善環(huán)境價(jià)格相關(guān)政策落地。本年度出臺的《“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動方案》，明確要求進(jìn)一步完善污水處理收費(fèi)機(jī)制，結(jié)合污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)提高情況，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，助力水污染防治和水生態(tài)修復(fù)。目前我國居民污水處理費(fèi)無法覆蓋現(xiàn)狀排放標(biāo)準(zhǔn)條件下的運(yùn)行成本，需要進(jìn)一步統(tǒng)一污水處理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)并完善污水處理費(fèi)征收相關(guān)規(guī)范[3]。同時(shí)，明確了推動縣級以上地方政府建立生活垃圾處理收費(fèi)制度，合理制定、調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并推進(jìn)非居民餐廚垃圾計(jì)量收費(fèi)，具備條件的地區(qū)探索建立農(nóng)戶生活垃圾處理付費(fèi)制度，以解決居民生活垃圾減量化激勵(lì)機(jī)制尚不健全等問題。此外，水價(jià)政策綜合改革有待深化，針對再生水實(shí)行政府定價(jià)管理的地區(qū)，需要按照市場化方向，完善再生水價(jià)格形成機(jī)制和水價(jià)價(jià)格體系。

2.3 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策探索不斷深化

（1）深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的路線圖進(jìn)一步明晰。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)，調(diào)動各方參與生態(tài)保護(hù)積極性，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。2021 年3 月13 日，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，完善國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，完善森林、草原和濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算制度。2021年9 月12 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，針對生態(tài)環(huán)境要素分類補(bǔ)償需要進(jìn)一步完善，橫向補(bǔ)償需要進(jìn)一步加強(qiáng)，市場化、多元化補(bǔ)償機(jī)制有待進(jìn)一步突破，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步科學(xué)量化等，提出要進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼邔?dǎo)向作用，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子[4]。但生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的法律基礎(chǔ)還沒有解決，生態(tài)補(bǔ)償政策還存在包括生態(tài)保護(hù)紅線在內(nèi)的空間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，補(bǔ)償范圍偏小、標(biāo)準(zhǔn)偏低，保護(hù)者和受益者良性互動的體制機(jī)制尚不完善，發(fā)展權(quán)益公平導(dǎo)向的可持續(xù)生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制不完善等問題，這都需要通過進(jìn)一步深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革予以解決。此外，還需要強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)支撐體系建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償與綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的協(xié)同性，推進(jìn)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策合力。

（2）長江、黃河重點(diǎn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索不斷深入。2021 年4 月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等聯(lián)合發(fā)布《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》，明確提出中央財(cái)政支持引導(dǎo)長江流域上下游省份建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，每年從水污染防治資金中安排一部分資金作為引導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)資金，重點(diǎn)支持干流跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，兼顧對重要支流跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的支持[5]。黃河流域（四川—甘肅段、山東—河南段）橫向生態(tài)補(bǔ)償制度探索在逐步推進(jìn)。2021 年1月—2022 年12 月，在黃河干流四川、甘肅段（黃河干流甘肅省、四川省為左右岸）開展首輪橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，將兩省境內(nèi)黃河流域國控跨省考核斷面水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到國家考核標(biāo)準(zhǔn)作為考核目標(biāo)，四川、甘肅兩省按照1∶1 的比例共同出資1 億元設(shè)立黃河流域川甘橫向生態(tài)補(bǔ)償資金，專項(xiàng)用于流域內(nèi)污染綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)保能力建設(shè)等。黃河流域（山東—河南段）將水質(zhì)基本補(bǔ)償和水質(zhì)變化補(bǔ)償作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在國家規(guī)定Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，劉莊國控?cái)嗝嫠|(zhì)年均值每改善一個(gè)水質(zhì)類別，山東省給予河南省6000 萬元補(bǔ)償資金，劉莊國控?cái)嗝婺甓汝P(guān)鍵污染物（COD、氨氮、總磷）指數(shù)每同比下降1個(gè)百分點(diǎn)，山東省給予河南省100 萬元補(bǔ)償[6]。

（3）國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)化實(shí)施。2021 年7 月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于下達(dá)2021 年中央對地方第二批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的通知》（財(cái)預(yù)〔2021〕84 號），按照重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，將2021 年第二批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)各?。▍^(qū)、市），總計(jì)下達(dá)881.90 億元。其中針對甘肅省的補(bǔ)助最多，為74.06 億元；就用途而言，重點(diǎn)補(bǔ)助數(shù)額最大，為700.92 億元。通知要求省級財(cái)政部門要根據(jù)本地財(cái)力情況，制定?。▍^(qū)、市）以下重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，將相關(guān)資金落實(shí)到位。

（4）濕地生態(tài)補(bǔ)償納入相關(guān)專項(xiàng)立法。2021 年12月，我國《濕地保護(hù)法》頒布，第三十六條明確要建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，國務(wù)院和省級人民政府應(yīng)當(dāng)按照事權(quán)劃分原則加大對重要濕地保護(hù)的財(cái)政投入，加大對重要濕地所在地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。國家鼓勵(lì)濕地生態(tài)保護(hù)地區(qū)與濕地生態(tài)受益地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者市場機(jī)制進(jìn)行地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

（5）第三輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)持續(xù)推進(jìn)。2021 年11 月，國家林草局辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于落實(shí)第三輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策切實(shí)做好草原禁牧和草畜平衡有關(guān)工作的通知》，部署第三輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施期間草原禁牧和草畜平衡有關(guān)工作，“十四五”期間，繼續(xù)在內(nèi)蒙古等13 個(gè)省份以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和北大荒農(nóng)墾集團(tuán)有限公司實(shí)施第三輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，第三輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策投入資金有增無減，實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

2.4 環(huán)境權(quán)益交易政策改革有序推進(jìn)

（1）全國自然資源資產(chǎn)基本情況已全面摸清。2021 年10 月召開的十三屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取和審議《國務(wù)院關(guān)于2020 年度國有自然資源資產(chǎn)管理情況的專項(xiàng)報(bào)告》，該報(bào)告全面明確了建設(shè)用地、耕地、園地、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)、海洋、自然保護(hù)地、野生動植物等11 個(gè)類別的國有自然資源資產(chǎn)狀況，第一次摸清了自然資源國有資產(chǎn)家底。海南、廣西等?。▍^(qū)、市）不斷推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建立與改革，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的具體措施，推進(jìn)改革工作的深化落實(shí)。要看到的是，自然資源產(chǎn)權(quán)政策存在產(chǎn)權(quán)交易定價(jià)、準(zhǔn)入和分配機(jī)制未完整，經(jīng)營性資產(chǎn)市場化配置受限，增值收益分配機(jī)制仍不合理，弱勢主體權(quán)益的保護(hù)機(jī)制匱乏，其用益物權(quán)得不到有效保障和實(shí)現(xiàn)等問題。

（2）地方自主探索運(yùn)行主要污染物排污權(quán)二級交易市場。截至2021 年底，寧夏回族自治區(qū)、江西省、江蘇省等全國大部分省份實(shí)施了排污權(quán)交易。2021 年部分地方通過啟動排污權(quán)交易二級市場、制定排放權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格等方式推動了市場發(fā)展。但是，當(dāng)前我國排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的開展均以行政區(qū)域劃定界限，局限于省級市級層面的交易導(dǎo)致市場規(guī)模有限，加之政府主導(dǎo)的總量控制和配額指標(biāo)分配機(jī)制銜接機(jī)制不完善等問題，致使交易市場的活躍性不夠，市場交易手段在提升污染減排效率方面的作用有待提升。

（3）全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動。建設(shè)碳交易市場是我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要手段，也是利用市場力量推動碳減排行動的主要措施。2021 年2 月1 日，《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式實(shí)施，全國碳市場第一個(gè)履約周期配額分配方案印發(fā)，碳排放權(quán)交易作為運(yùn)用市場手段降碳的方式開始從發(fā)電行業(yè)全面推開。7 月16 日，全國碳市場啟動上線交易，納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162 家，覆蓋約45 億噸二氧化碳排放量，這是在國別層面上全球規(guī)模最大的碳市場。截至2021 年12 月31 日，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計(jì)成交量達(dá)1.79 億噸，成交額達(dá)76.84 億元。碳市場存在結(jié)構(gòu)、碳交易產(chǎn)品類型單一，信息披露、市場監(jiān)管機(jī)制不健全，配額分配方式和配額方法不完善等問題，需要通過探索盡快予以解決。

（4）用能權(quán)的交易量與交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。2021 年9 月11 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》指出，進(jìn)一步完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國用能權(quán)交易市場。截至2021 年底，全國已有浙江、福建、河南、四川等省份開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，這些省份均出臺了省級層面的政策文件，努力探索一條體現(xiàn)地方特色的能源資源市場化配置改革之路。但是，用能權(quán)交易依然存在跨區(qū)域交易機(jī)制不順暢、企業(yè)能源統(tǒng)計(jì)和核算方法不統(tǒng)一、用能權(quán)存量交易實(shí)施難度大等問題。

2.5 綠色稅收政策機(jī)制不斷健全

（1）環(huán)境保護(hù)稅的調(diào)節(jié)激勵(lì)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。環(huán)境保護(hù)稅收入規(guī)?；颈３址€(wěn)定，根據(jù)財(cái)政部公布的2021 年1—11 月財(cái)政收支情況，環(huán)境保護(hù)稅征收額為201 億元，同比下降1.9%。環(huán)境保護(hù)稅開征以來，2018、2019、2020 年分別為151 億元、221 億元、207 億元，整體收入規(guī)模保持穩(wěn)定。2021 年4 月28 日，生態(tài)環(huán)境部、財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于發(fā)布計(jì)算環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)稅污染物排放量的排污系數(shù)和物料衡算方法的公告》，就環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)稅污染物排放量的計(jì)算方法作了進(jìn)一步完善，提高了環(huán)境保護(hù)稅政策適用的確定性。環(huán)境保護(hù)稅政策存在一些問題需要突破，主要為稅額標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，過半省份采用較低稅額標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)稅額標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不匹配；差異化優(yōu)惠政策不足，稅收優(yōu)惠條件比較單一，政策工具的調(diào)節(jié)力度有待提升，以加大對企業(yè)的激勵(lì)約束力度；征收范圍有待擴(kuò)展，如考慮增加揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）稅目，推動將非甲烷總烴等納入征稅范圍；稅收征管機(jī)制還須強(qiáng)化，如加快固體廢物的涉稅信息共享，落實(shí)企業(yè)納稅責(zé)任[7]。

（2）資源稅稅改助推企業(yè)綠色發(fā)展。資源稅法施行后，稅務(wù)部門增加了按季申報(bào)納稅，最大限度減輕納稅人的辦稅負(fù)擔(dān)。2021 年1—11 月，資源稅征收額為2138 億元，同比增長33.6%。2020 年9 月資源稅法實(shí)施，2020 年寧夏為符合優(yōu)惠條件的企業(yè)共減免資源稅3247 萬元，2021 年1—8 月減免資源稅4083 萬元。2020 年9 月至2021 年9 月，云南省累計(jì)申報(bào)減免資源稅超1 億元，稅收杠桿撬動綠色發(fā)展成果日益顯現(xiàn)。山東省稅務(wù)部門積極落實(shí)對充填開采置換出來的煤炭，資源稅減征50%優(yōu)惠政策，每年可為煤炭行業(yè)充填開采減免稅4500 萬元，促進(jìn)了生態(tài)開采，緩解了企業(yè)經(jīng)營壓力。資源稅政策尚存在一些關(guān)鍵問題需要進(jìn)一步突破，主要包括征收范圍仍較窄，僅包含能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)和鹽等五大類，其他的自然資源還沒有被納入征收范圍；稅率過低，導(dǎo)致調(diào)節(jié)作用不能有效發(fā)揮，不同資源之間的稅率差距較小，不能體現(xiàn)稀缺資源的“特殊地位”。下一步，需要繼續(xù)推進(jìn)資源稅改革，逐步擴(kuò)大資源稅的征收調(diào)節(jié)范圍，進(jìn)一步優(yōu)化資源稅稅率，可根據(jù)各地區(qū)資源條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、企業(yè)承受能力等因素，規(guī)定資源稅率變動幅度，推進(jìn)省級政府按照稅費(fèi)平移原則，適當(dāng)提高稀缺資源的稅率，對稀缺性資源、非替代性資源、不可再生性資源，調(diào)高現(xiàn)行稅率標(biāo)準(zhǔn)；動態(tài)調(diào)整稅收優(yōu)惠目錄，及時(shí)更新、修訂并擴(kuò)大優(yōu)惠企業(yè)范圍，細(xì)化、優(yōu)化目錄規(guī)定，提高優(yōu)惠政策的適用性；適度提高加工環(huán)節(jié)增值稅稅收優(yōu)惠力度。

（3）其他環(huán)境相關(guān)稅收政策繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化。本年度相關(guān)稅收改革主要涉及增值稅、所得稅、消費(fèi)稅、進(jìn)出口退稅等政策。2021 年3 月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化增值稅優(yōu)惠政策辦理程序及服務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的公告》（國家稅務(wù)總局公告2021 年第4 號），進(jìn)一步精簡增值稅優(yōu)惠政策流程。目前來看，增值稅優(yōu)惠政策尚存在資源回收環(huán)節(jié)稅賦過高、增值稅稅收優(yōu)惠力度不大、增值稅即征即退比例較低、增值稅優(yōu)惠條件較為嚴(yán)苛等問題，只有極少數(shù)再生資源加工企業(yè)能夠滿足要求，各地區(qū)對增值稅優(yōu)惠政策的使用存在差異，也影響了市場競爭環(huán)境的公平性。2021 年4月，國家稅務(wù)總局、國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實(shí)從事污染防治的第三方企業(yè)所得稅政策有關(guān)問題的公告》，提出從2021 年6 月1 日起，對污染防治第三方治理企業(yè)減按15%稅率征收，企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策采取“自行判別、申報(bào)享受、相關(guān)資料留存?zhèn)洳椤钡姆绞睫k理，積極推進(jìn)地方更好地落實(shí)污染防治第三方治理企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。污染防治第三方治理企業(yè)稅收政策存在優(yōu)惠力度不足問題，第三方治理的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策將于年底到期，尚未出臺延期或其他稅收優(yōu)惠政策，這將不利于促進(jìn)第三方治理行業(yè)的發(fā)展。企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有更新，2021 年12 月16 日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、國家發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于公布〈環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2021 年版）〉以及〈資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2021 年版）〉的公告》（財(cái)政部 國家稅務(wù)總局 國家發(fā)展改革委 生態(tài)環(huán)境部公告2021 年第36 號），更有效地促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021 年4 月，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于取消部分鋼鐵產(chǎn)品出口退稅的公告》（財(cái)政部稅務(wù)總局公告2021 年第16 號），提出自2021 年5 月1 日起取消146 個(gè)鋼鐵產(chǎn)品出口退稅。2021 年7 月，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于取消鋼鐵產(chǎn)品出口退稅的公告》（財(cái)政部 國家稅務(wù)總局公告2021 年第25 號），提出自2021 年8 月1 日起取消部分冷軋卷板、電鍍鋅板、鍍錫板、硅電鋼、石油管等23 類鋼鐵產(chǎn)品的出口退稅，這有利于減少國內(nèi)鋼材出口，保障國內(nèi)鋼鐵資源供應(yīng)，緩解鋼材生產(chǎn)帶來的產(chǎn)品出口國外、污染留在國內(nèi)問題。2021 年5 月，財(cái)政部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于對部分成品油征收進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅的公告》（財(cái)政部 海關(guān)總署 國家稅務(wù)總局公告2021 年第19 號），對混合芳烴、輕循環(huán)油和稀釋瀝青等成品油視同石腦油或燃料油征收進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅，有利于抑制不符合標(biāo)準(zhǔn)的燃油加工生產(chǎn)，及其造成嚴(yán)重環(huán)境污染的狀況。消費(fèi)稅還存在征稅范圍較窄、與環(huán)境保護(hù)政策契合度不夠等問題，消費(fèi)稅的環(huán)境保護(hù)功能還有待進(jìn)一步發(fā)揮。

2.6 綠色金融政策從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“小政策”逐漸發(fā)展成為“大政策”

（1）綠色金融政策創(chuàng)新處于快速發(fā)展期。本年度綠色金融發(fā)展進(jìn)入快車道。為鼓勵(lì)引導(dǎo)包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類社會資金主體進(jìn)入綠色金融領(lǐng)域，支持實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系、深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，綠色金融政策頻出，綠色金融政策、標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善。2021 年2 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，提出要大力發(fā)展綠色金融，發(fā)展綠色信貸和綠色直接融資，加大對金融機(jī)構(gòu)綠色金融業(yè)績評價(jià)考核力度。2021 年3 月15 日，中央財(cái)經(jīng)委員會第九次會議強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)展綠色金融。2021 年5 月27 日，中國人民銀行印發(fā)《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色金融評價(jià)方案》，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極拓展綠色金融業(yè)務(wù)，加強(qiáng)對高質(zhì)量、綠色低碳發(fā)展的金融支持。2021 年9 月11 日，國家發(fā)展改革委制定《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制方案》，要求健全綠色金融體系，完善綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系和政策措施，對節(jié)能給予多元化支持。2021 年11 月6 日，工信部、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)融合作推動工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》，要求建立健全碳核算和綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，加大綠色融資支持力度，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，助推工業(yè)全面綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。2021 年11 月8 日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》指出，大力發(fā)展綠色信貸、綠色債券、綠色基金，加快發(fā)展氣候投融資，在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域依法推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)的綠色金融業(yè)績評價(jià)。2021 年11 月10 日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》提出，在不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，支持金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，拓寬投融資渠道。但是，綠色金融還面臨諸多困境，政策標(biāo)準(zhǔn)有待完善，還不能適應(yīng)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)及支撐生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善需求；市場回報(bào)機(jī)制不健全，難以吸引金融機(jī)構(gòu)投資；綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足，信托、融資租賃等相關(guān)金融工具還未將碳減排問題考慮在內(nèi)；我國綠色金融尚無上位法支撐，相關(guān)部門出臺的綠色金融規(guī)范性文件缺乏剛性約束；當(dāng)前綠色金融標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制建立依舊以歐美等國為主導(dǎo)，缺乏國際綠色金融規(guī)則制定話語權(quán)。這些都需要通過深化改革予以解決。

（2）綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度加大。一是綠色信貸市場穩(wěn)健發(fā)展。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2021年三季度末，本外幣綠色貸款余額14.78 萬億元，同比增長27.9%，比上季末高1.4 個(gè)百分點(diǎn)，占總體貸款7.8%，高于各項(xiàng)貸款增速16.5 個(gè)百分點(diǎn)，前三季度增加2.74 萬億元。其中，投向具有直接和間接碳減排效益項(xiàng)目的貸款分別為6.98 萬億元和2.91 萬億元，合計(jì)占綠色貸款的66.9%。分用途看，基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級產(chǎn)業(yè)貸款和清潔能源產(chǎn)業(yè)貸款余額分別為6.99 萬億元和3.79 萬億元，同比分別增長25.7%和22.8%。銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年9 月末，國內(nèi)21 家主要銀行機(jī)構(gòu)綠色信貸余額達(dá)14.08 萬億元，較年初增長21%以上，預(yù)計(jì)每年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤超4 億噸，減排二氧化碳當(dāng)量超7 億噸。綠色信貸資產(chǎn)質(zhì)量整體良好，近五年不良貸款率均保持在0.7%以下，遠(yuǎn)低于同期各項(xiàng)貸款整體不良水平。二是加強(qiáng)綠色債券的國際接軌。2021 年4 月，中國人民銀行、國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》，采納國際通行的“無重大損害”原則，實(shí)現(xiàn)與國際主流綠色資產(chǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)接軌。2021 年發(fā)行的綠色債券以中期票據(jù)為主，總共發(fā)行107 期，發(fā)行規(guī)模為1210.97 億元。從發(fā)布行業(yè)分布來看，綠色債券以電力和商業(yè)銀行發(fā)行為主，發(fā)行規(guī)模為1749.45 億元，約占所有發(fā)行總額的52.34%，綠色債券發(fā)行主體已由金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向?qū)嶓w企業(yè)。三是綠色保險(xiǎn)政策持續(xù)平穩(wěn)推進(jìn)。2021 年5 月，中國保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會發(fā)布《助推實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)倡議書》，提出保險(xiǎn)資管行業(yè)積極探索綠色投資標(biāo)準(zhǔn)，建立健全綠色投資評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，多家頭部險(xiǎn)企業(yè)將環(huán)境、社會和公司治理（Environmental Social Governance，ESG）理念納入中長期發(fā)展規(guī)劃。截至2021 年8 月，保險(xiǎn)資金實(shí)體投資項(xiàng)目中涉及綠色產(chǎn)業(yè)的債券投資計(jì)劃登記規(guī)模達(dá)10 601.76 億元，保險(xiǎn)資金以股權(quán)投資計(jì)劃形式進(jìn)行綠色投資的登記規(guī)模為114 億元。保險(xiǎn)資金通過債券、股票、資管產(chǎn)品等方式投向碳達(dá)峰碳中和和綠色發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模接近1 萬億元。

（3）氣候金融政策力度持續(xù)加大。2021 年9 月22日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》明確提出，我國在碳達(dá)峰碳中和工作中做好金融政策與市場體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。2021 年10 月18 日，國家發(fā)展改革委、工信部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格能效約束推動重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能減排降碳的若干意見》，提出要積極發(fā)展綠色金融，設(shè)立碳減排支持工具，支持金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，向碳減排效應(yīng)顯著的重點(diǎn)項(xiàng)目提供高質(zhì)量的金融服務(wù)。2021 年10 月24日，國務(wù)院印發(fā)的《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》指出，深化綠色金融國際合作，積極參與碳定價(jià)機(jī)制和綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系國際宏觀協(xié)調(diào)，與有關(guān)各方共同推動綠色低碳轉(zhuǎn)型。2021 年12 月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展氣候投融資試點(diǎn)工作的通知》以及《氣候投融資試點(diǎn)工作方案》，標(biāo)志著我國氣候投融資地方試點(diǎn)工作正式啟動，為我國綠色金融在“雙碳”工作中發(fā)揮作用提供了重要抓手。碳減排支持工具等碳金融政策不斷出臺。2021 年2 月，中國銀行間市場交易商協(xié)會在綠色債務(wù)融資工具下創(chuàng)新推出碳中和債，3 月印發(fā)《關(guān)于明確碳中和債相關(guān)機(jī)制的通知》，提出募集資金專項(xiàng)用于具有碳減排效益的綠色項(xiàng)目，明確披露碳減排等環(huán)境效益信息。碳中和債發(fā)行持續(xù)加溫，2021 年前三季度，碳中和債發(fā)行規(guī)模持續(xù)增長，發(fā)行數(shù)量192 支，募集規(guī)模達(dá)到1904.72 億元，發(fā)行規(guī)模占綠色債券市場四成，碳中和債需求80%來自清潔能源領(lǐng)域，清潔能源領(lǐng)域成為碳中和債新的增長點(diǎn)。2021 年3 月30 日，生態(tài)環(huán)境部公布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》，首次明確提出設(shè)立碳排放政府基金，即國家碳排放交易基金，保障有償分配收入用途。2021 年11 月8 日，中國人民銀行推出碳減排支持工具，人民銀行通過“先貸后借”機(jī)制，對金融機(jī)構(gòu)向碳減排重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)發(fā)放的符合條件的碳減排貸款，提出貸款利率應(yīng)與同期限檔次貸款市場報(bào)價(jià)利率（LPR）大致持平，重點(diǎn)支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)三大領(lǐng)域發(fā)展，這一結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具將成為支持我國實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的一個(gè)長期性金融工具。

2.7 環(huán)境污染治理市場政策不斷發(fā)力

（1）生態(tài)環(huán)保政府和社會資本合作（PPP）政策不斷健全。2021 年11 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動，鼓勵(lì)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項(xiàng)目采用PPP 等模式，享受環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策等，但是PPP 模式等在吸引社會資本方面面臨諸多困難。社會資本在參與環(huán)境保護(hù)的招標(biāo)和審查過程中存在門檻過高等問題，社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資主要集中在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但由于其技術(shù)水平有限，無法大規(guī)模參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)高技術(shù)領(lǐng)域投資，顯著影響了投資結(jié)構(gòu)的均衡。

（2）生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式積極探索推進(jìn)。2021 年4 月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，批復(fù)天津市、河北省、江蘇省等省份36 個(gè)EOD 模式試點(diǎn)項(xiàng)目，探索將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化組織實(shí)施的方式?！蛾P(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》印發(fā)，向各地征集第二批EOD 模式備選項(xiàng)目，EOD 模式正在逐漸探索成為新型生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施方式?？傮w來看，當(dāng)前EOD模式行業(yè)跨度大，不同行業(yè)專業(yè)要求高，生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建需要專業(yè)的環(huán)保機(jī)構(gòu)完成，其模式應(yīng)用還需要進(jìn)一步深入。

2.8 環(huán)境資源價(jià)值核算實(shí)踐成果豐碩

（1）“上下互動”加快推進(jìn)探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2021 年4 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，提出建立健全生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測、價(jià)值評價(jià)、經(jīng)營開發(fā)機(jī)制等，推進(jìn)加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，為全面推進(jìn)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供了思路和重點(diǎn)方向。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院王金南院士團(tuán)隊(duì)探索開展國民經(jīng)濟(jì)“第四產(chǎn)業(yè)”研究，認(rèn)為隨著生態(tài)產(chǎn)品供給和價(jià)值實(shí)現(xiàn)形成的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，與傳統(tǒng)三次產(chǎn)業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別的生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)的形成條件已基本成熟，研究提出了生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)的概念及內(nèi)涵特征，設(shè)計(jì)了衡量生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)核算與發(fā)展指標(biāo)體系等。地方積極推進(jìn)探索，浙江省麗水市云和縣發(fā)布全市首個(gè)康養(yǎng)指數(shù)（Health Preservation Index，HPI），推進(jìn)生態(tài)氣候價(jià)值轉(zhuǎn)化，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。2021年6月，重慶市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《重慶市“碳匯通”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制管理暫行辦法（征求意見稿）》，探索通過“碳履約”“碳中和”“碳普惠”新模式，為社會、企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供多元化碳減排方式。地方探索實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算的經(jīng)濟(jì)性高漲。2021 年6 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》，明確探索完善具有浙江特點(diǎn)的GEP 核算應(yīng)用體系。2021 年8月，山東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管工作的實(shí)施意見》，明確提出探索構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算評價(jià)體系，將GEP 作為衡量區(qū)域生態(tài)保護(hù)成效的重要指標(biāo)。2021 年7 月，江蘇省南京市發(fā)布《生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范》，南京市高淳區(qū)率先制定發(fā)布全國首個(gè)縣域GEP 核算標(biāo)準(zhǔn)體系，出臺江蘇省首個(gè)GEP 專項(xiàng)考核意見，在推進(jìn)解決生態(tài)產(chǎn)品難度量、難交易、難考核、難抵押、難變現(xiàn)等方面取得積極進(jìn)展。2021 年3 月，深圳正式發(fā)布全國首個(gè)GEP 核算制度體系。2021 年9 月，在正式實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中納入GEP 核算體系建設(shè)。10 月，《深圳市2020 年度生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算報(bào)告》正式發(fā)布，結(jié)果顯示，調(diào)節(jié)服務(wù)和文化旅游服務(wù)是深圳生態(tài)系統(tǒng)提供的主要服務(wù)功能，全市單位面積GEP 為0.65 億元/千米2。總體來看，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)面臨的內(nèi)生動力不足、實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值面臨產(chǎn)權(quán)界定不清晰、估價(jià)及核算體系不完善等問題尚需進(jìn)一步深入探索。

（2）持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)。2021年5 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實(shí)施方案》，提出嚴(yán)厲打擊非法排放、傾倒、收集、貯存、轉(zhuǎn)移、利用、處置危險(xiǎn)廢物等環(huán)境違法犯罪行為，實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法、檢察公益訴訟的協(xié)調(diào)聯(lián)動。2021 年10 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見》，提出完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，健全生物多樣性損害鑒定評估方法和工作機(jī)制，完善打擊野生動植物非法貿(mào)易制度。2021 年11 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政持續(xù)強(qiáng)化依法治污的指導(dǎo)意見》，提出組織開展生態(tài)環(huán)境損害賠償立法研究，健全生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、司法確認(rèn)與訴訟銜接機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法體系，發(fā)布生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)湫桶咐?021 年12 月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)《第二批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例》，凝練近幾年來生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革成果，為探索生態(tài)環(huán)境損害賠償體制機(jī)制提供實(shí)踐借鑒。

2.9 行業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新力度加大

（1）持續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)綜合名錄研究與應(yīng)用。2021 年11 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2021 年版）》，該名錄包含“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄和環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)設(shè)備名錄，其中有932 項(xiàng)“雙高”產(chǎn)品，159 項(xiàng)產(chǎn)品除外工藝，79 項(xiàng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)設(shè)備。2021 年12 月，工信部、水利部編制了《國家鼓勵(lì)的工業(yè)節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備目錄（2021 年）》，共涉及共性通用技術(shù)、鋼鐵行業(yè)及石化化工行業(yè)等十四大行業(yè)152 個(gè)技術(shù)，包括循環(huán)水處理技術(shù)、循環(huán)水冷卻及回收利用技術(shù)、高鹽廢水處理技術(shù)等類別。越來越強(qiáng)調(diào)分行業(yè)的精細(xì)化管理、名錄式的清單管理手段在環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、氣候變化等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。

（2）環(huán)境信息依法披露改革實(shí)現(xiàn)突破。2021 年，環(huán)境信息依法披露工作取得突破性進(jìn)展，《環(huán)境信息依法披露制度改革方案》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》和《企業(yè)環(huán)境信息依法披露格式準(zhǔn)則》等多項(xiàng)政策密集出臺，從制度總體設(shè)計(jì)、披露內(nèi)容和披露的規(guī)范格式等方面對環(huán)境信息依法披露制度建設(shè)做了規(guī)定，搭建了環(huán)境信息依法披露制度框架，披露協(xié)同管理機(jī)制不斷加強(qiáng)。

（3）環(huán)保、能效、水效“領(lǐng)跑者”制度制定積極推進(jìn)。2021 年，環(huán)保、能效、水效“領(lǐng)跑者”制度積極實(shí)踐與實(shí)施，制定相關(guān)“領(lǐng)跑”標(biāo)桿標(biāo)準(zhǔn)，開展“領(lǐng)跑者”遴選評選工作。國家“十四五”規(guī)劃、工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃、節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃等十余項(xiàng)國家規(guī)劃和政策文件中明確了“完善能效、水效‘領(lǐng)跑者’制度”的部署和要求。國家發(fā)展改革委牽頭推進(jìn)高耗能行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能效“領(lǐng)跑”標(biāo)桿水平建設(shè)，工信部積極組織了2021 年度重點(diǎn)用能行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”遴選工作。各地積極探索實(shí)踐“領(lǐng)跑者”制度，以“領(lǐng)跑者”制度實(shí)踐為重要抓手，積極推進(jìn)完成能耗雙控、水耗雙控等目標(biāo)任務(wù)，節(jié)能降碳、節(jié)水降耗工作取得顯著成效。

（4）綠色供應(yīng)鏈管理政策要求不斷明晰。2021年1 月26 日，由全國綠色制造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC337）歸口、中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院牽頭組織制定的國家標(biāo)準(zhǔn)《電子信息制造業(yè)綠色供應(yīng)鏈管理規(guī)范》（20202950-T-469）對外正式征求意見?！丁笆奈濉惫I(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，構(gòu)建完整貫通的綠色供應(yīng)鏈，鼓勵(lì)汽車、家電等生產(chǎn)企業(yè)構(gòu)建數(shù)據(jù)支撐、網(wǎng)絡(luò)共享、智能協(xié)作的綠色供應(yīng)鏈管理體系。綠色制造體系建設(shè)不斷加快推進(jìn)，工信部辦公廳印發(fā)《關(guān)于公布工業(yè)產(chǎn)品綠色設(shè)計(jì)示范企業(yè)名單（第三批）的通知》（工信廳節(jié)函〔2021〕267 號），并對外公布了2021 年度綠色制造名單，包括綠色工廠662 家、綠色設(shè)計(jì)產(chǎn)品989 種、綠色工業(yè)園區(qū)52 家、綠色供應(yīng)鏈管理企業(yè)107 家?？傮w來看，綠色供應(yīng)鏈管理政策在不斷完善，激發(fā)了制造企業(yè)綠色發(fā)展的主動性，助推我國制造業(yè)鏈全面綠色升級中日益發(fā)揮作用。

2.10 環(huán)境與貿(mào)易政策不斷完善

由于全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟(jì)政治形勢，生態(tài)環(huán)境問題對經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的影響日益凸顯。2021 年，我國全面禁止進(jìn)口固體廢物，歐盟碳關(guān)稅立法議案等使我國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易面臨新的挑戰(zhàn)。一是推動環(huán)境可持續(xù)塑料貿(mào)易，減少全球塑料污染。2021年12 月15 日，世界貿(mào)易組織（WTO）貿(mào)易、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展相關(guān)部長聲明發(fā)布會以視頻方式舉行，并發(fā)布《塑料污染和環(huán)境可持續(xù)塑料貿(mào)易非正式對話部長聲明》，推進(jìn)加強(qiáng)減少塑料污染方面的全球努力和國際合作。二是歐盟碳邊界調(diào)節(jié)稅在國際引起廣泛熱議。2021 年7 月14 日，歐盟提出包括建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制在內(nèi)的一攬子提案，歐盟將對從碳排放限制相對寬松的國家和地區(qū)進(jìn)口的鋼鐵、水泥、鋁和化肥等商品征稅，現(xiàn)有低碳政策不足以應(yīng)對碳關(guān)稅對我國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的沖擊，需要加強(qiáng)研究跟蹤評估與預(yù)警，以規(guī)避碳關(guān)稅對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和國際貿(mào)易的影響。三是全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）環(huán)境規(guī)則凸顯了新一代自由貿(mào)易協(xié)定對環(huán)境議題的重視。2021 年9 月，我國正式遞交了加入CPTPP的申請，CPTPP 環(huán)境承諾水平對我國在信息公開、公眾參與、正當(dāng)程序下的環(huán)境管理與監(jiān)督具有一定的挑戰(zhàn)，需要加強(qiáng)國內(nèi)配套政策與機(jī)制的設(shè)立。四是全面禁止進(jìn)口固體廢物。2021 年1 月1 日起，我國全面禁止進(jìn)口固體廢物，禁止我國境外的固體廢物進(jìn)境傾倒、堆放、處置。生態(tài)環(huán)境部全面停止受理和審批限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物進(jìn)口許可證的申請。

3 結(jié)論與展望

總體來看，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)持續(xù)提供動力保障，有效支撐服務(wù)了高質(zhì)量發(fā)展，助推美麗中國建設(shè)加快推進(jìn)。

一是新形勢為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革提供了新的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新空間。在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)背景下，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的范圍進(jìn)一步拓展到減污降碳協(xié)同，國際上碳減排政策新形勢也對我國在基于WTO 國際貿(mào)易規(guī)則框架下，如何發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)政策手段作用以有效應(yīng)對提出了新訴求。污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換政策“堵點(diǎn)”的進(jìn)一步打破等，對環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新與應(yīng)用提出了更高的要求，為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展與實(shí)踐探索提供了前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

二是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系進(jìn)一步健全。綠色稅收、綠色金融等多項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革在穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)補(bǔ)償、碳交易等政策在探索深化，促進(jìn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，廣泛吸引了社會資本，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了長效機(jī)制和資金保障，為結(jié)構(gòu)調(diào)整和全面綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了動力。

三是重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革與創(chuàng)新進(jìn)一步深化。中央財(cái)政持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境資金的投入，推動突出生態(tài)環(huán)境問題解決，發(fā)揮了重要的資金投入引導(dǎo)和市場拉動效應(yīng)，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償制度探索不斷深化，成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要舉措。環(huán)境權(quán)益交易制度改革持續(xù)推進(jìn)，全國碳排放權(quán)市場正式啟動，水能、用能權(quán)制度建設(shè)不斷完善，交易量和交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。綠色金融政策支持綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度前所未有，EOD模式等新型生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目融資模式在探索前行，環(huán)境信息依法披露工作取得里程碑進(jìn)展。

四是關(guān)鍵環(huán)節(jié)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)作用進(jìn)一步加強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境資源價(jià)格改革不斷深入，水價(jià)、電價(jià)等相關(guān)價(jià)格政策取得積極進(jìn)展，污水處理收費(fèi)機(jī)制不斷完善，非居民廚余垃圾處理計(jì)量收費(fèi)制度開始推進(jìn)，城鎮(zhèn)生活垃圾收費(fèi)政策進(jìn)一步完善。穩(wěn)步推進(jìn)綠色稅收制度和綠色金融政策建設(shè)，各類綠色金融產(chǎn)品不斷推新，為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。環(huán)保、能效、水效“領(lǐng)跑者”制度進(jìn)一步制定與落實(shí)，引導(dǎo)激勵(lì)積極開展技術(shù)創(chuàng)新、清潔生產(chǎn)、污染治理，助推長效綠色發(fā)展[8]。

同時(shí)，雖然我國財(cái)稅、補(bǔ)貼、補(bǔ)償、金融等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮的作用越來越顯著，生態(tài)環(huán)境開發(fā)、利用、保護(hù)和改善的市場經(jīng)濟(jì)政策長效機(jī)制在逐步健全，但是與“雙碳”戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)調(diào)整、質(zhì)量改善、多元治理等需求依然存在政策供給不足，經(jīng)濟(jì)政策未充分實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用、保護(hù)和改善的全方位調(diào)控，支撐服務(wù)全面綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的政策供給力度還有待加強(qiáng)。隨著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的不斷深入推進(jìn)，多階段、多領(lǐng)域、多類型的生態(tài)環(huán)境問題交織，需要更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性和制度化建設(shè)，需要進(jìn)一步理順行政和市場手段這兩只“看得見的手”和“看不見的手”之間的關(guān)系，加大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新力度，實(shí)施系統(tǒng)設(shè)計(jì)、綜合調(diào)控、集成應(yīng)用，在環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

展望2022 年，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)尚需要通過改革與創(chuàng)新再上新臺階，需要繼續(xù)推進(jìn)建立行政手段引導(dǎo)、市場手段為主的長效環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制，進(jìn)一步整合現(xiàn)有各項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，強(qiáng)化政策手段的組合調(diào)控，強(qiáng)化政策協(xié)同與政策評估等支撐能力建設(shè)，以推進(jìn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮更大政策作用。從重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新方向來看，環(huán)境財(cái)政政策需要進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)支持力度，逐步健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政資金績效與項(xiàng)目庫機(jī)制。環(huán)境資源價(jià)格政策改革需要持續(xù)深化，在綠色低碳發(fā)展和深度推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮更加重要的市場信號引導(dǎo)和激勵(lì)作用。生態(tài)補(bǔ)償政策需要盡快在立法上取得突破，強(qiáng)化市場化、多元化補(bǔ)償，深入推進(jìn)制度化建設(shè)。環(huán)境權(quán)益交易政策要著力推進(jìn)建立公平與效率兼顧的市場環(huán)境，提升市場的活力與流動性。綠色稅收政策需要研究碳稅的可行性，在進(jìn)一步發(fā)揮好環(huán)境保護(hù)稅政策作用的同時(shí)，持續(xù)深化環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅收政策改革，進(jìn)一步促進(jìn)稅收的綠色化。綠色金融政策需要在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面進(jìn)一步強(qiáng)化。環(huán)境污染治理市場政策需要更大的創(chuàng)新力度，調(diào)動市場主體的積極性和能動性。環(huán)境資源價(jià)值核算工作的科學(xué)性和規(guī)范性需要提升，力求逐漸建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)能力。行業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策需要針對行業(yè)的特征，在細(xì)分政策領(lǐng)域下功夫，在名錄清單、產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的綠色低碳轉(zhuǎn)型政策方面進(jìn)一步突破。環(huán)境與貿(mào)易政策需要強(qiáng)化內(nèi)外協(xié)同，銜接好我國的全面綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。