完善北京市政府投資公園建設(shè)機(jī)制措施的思考

北京市工程咨詢有限公司 趙思宇

在各類園林綠化建設(shè)項(xiàng)目中，公園是最能體現(xiàn)城市生態(tài)和諧、最能直接服務(wù)市民休閑游憩的重要載體。自2007年開始，北京市開展了對(duì)第一道綠化隔離地區(qū)進(jìn)行近自然化、公園化改造，2012年及2018年平原造林工作逐步推進(jìn)，2017年開始建設(shè)城市森林公園。“十三五”時(shí)期北京市新建城市休閑公園190處、城市森林52處、小微綠地和口袋公園460處，北京市各類公園已達(dá)到1090個(gè)，公園綠地面積達(dá)到3.57萬公頃，人均公園綠地面積達(dá)到16.59平方米，公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率達(dá)到86.85%，明顯提高了人民群眾的綠色獲得感。公園在改善區(qū)域環(huán)境、提升城市形象和品質(zhì)的同時(shí)，也為廣大市民提供了良好的休閑空間，深受市民好評(píng)。隨著第一道綠隔地區(qū)、新城城區(qū)已基本完成城市化，中心城區(qū)城市化進(jìn)一步加深，市民對(duì)公園的各類需求不斷增長，對(duì)公園所承載的功能及建設(shè)水平提出了更高的要求。當(dāng)前北京市不少公園還存在著服務(wù)功能單一、缺乏吸引力、留不住人等現(xiàn)象，綠色生態(tài)產(chǎn)品不平衡不充分的供給與人民群眾對(duì)美好生活的需求之間的矛盾較為明顯?；诠珗@的公益屬性，北京市公園建設(shè)資金渠道主要為市、區(qū)固定資產(chǎn)投資及市、區(qū)財(cái)政投資，公園主要承載的功能包括游憩、生態(tài)景觀、健身娛樂、應(yīng)急避險(xiǎn)、科普教育、文化傳承等方面，具體根據(jù)公園類型不同而有所側(cè)重?；谡顿Y的特點(diǎn)及使用情況，目前本市公園建設(shè)內(nèi)容與功能需求尚未完全匹配，結(jié)合《北京政府性投資園林綠化項(xiàng)目功能“功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單”》（以下簡稱建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單）的相關(guān)內(nèi)容，在公園建設(shè)層面仍有優(yōu)化完善的空間。

一、功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單主要內(nèi)容及執(zhí)行建議

《北京政府性投資園林綠化項(xiàng)目功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單》①是針對(duì)北京市政府投資園林綠化項(xiàng)目而確立的統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，旨在推進(jìn)園林綠化項(xiàng)目的高質(zhì)量[1]發(fā)展，解決部分建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模政府資金支持無依據(jù)的情況，提高政府資金使用效率。功能標(biāo)準(zhǔn)清單各指標(biāo)內(nèi)容基本成熟，待相關(guān)部門批復(fù)后，將面相北京市園林綠化項(xiàng)目執(zhí)行。功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單基于城市公園作為綠色基礎(chǔ)設(shè)施所承擔(dān)的功能出發(fā)，針對(duì)公園調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題和現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中的不足之處，從建設(shè)層面提出了多項(xiàng)解決方案：

（一）細(xì)化功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單中公園高質(zhì)量發(fā)展的要求

功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單除了規(guī)定基本建設(shè)內(nèi)容要求及相關(guān)指標(biāo)外，還完善了多項(xiàng)尚無參考的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一現(xiàn)行存在爭議的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。編制過程中將高質(zhì)量發(fā)展、成長型園林、全齡友好公園、綠色基礎(chǔ)設(shè)施等理念落實(shí)到功能清單之中，體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（1）功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單細(xì)化了項(xiàng)目的前期工作的要求，首先明確在項(xiàng)目前期需開展問卷調(diào)研，根據(jù)各公園的不同情況，合理確定使用受眾、使用人數(shù)，將功能需求作為公園設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)；其次對(duì)前期勘察、土壤調(diào)查、建筑垃圾使用、智慧園林等方面作出了更加細(xì)致和明確的要求。（2）改善公園內(nèi)外交通便捷性，新建公園入口應(yīng)與現(xiàn)有或規(guī)劃公交和地鐵站點(diǎn)進(jìn)行銜接，規(guī)定了距離范圍，兒童團(tuán)游樂場等場地應(yīng)靠近交通便利的出入口。公園內(nèi)道路設(shè)置應(yīng)考慮改善區(qū)域慢行系統(tǒng)的便利性，承擔(dān)區(qū)域非機(jī)動(dòng)車通行或行人快速通達(dá)的功能。（3）提升公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)水平，設(shè)置多形式、多類型的公共服務(wù)設(shè)施、對(duì)部分直接關(guān)系游客使用便利性的公共服務(wù)設(shè)施作出了更加細(xì)致的要求，如根據(jù)公園人流量峰值進(jìn)行廁位測算、提倡設(shè)置母嬰廁所和無障礙廁所等、提高男女廁位的比例等。（4）豐富公園承擔(dān)的社會(huì)功能，如郊野及濕地公園可試點(diǎn)自行車進(jìn)入以及設(shè)置寵物活動(dòng)區(qū)等；視公園場地條件解決公園周邊居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等停車?yán)щy的情況；加強(qiáng)體育場地的建設(shè)等。為引導(dǎo)公園建設(shè)朝著更符合游客需求的方向發(fā)展，對(duì)于新建公園項(xiàng)目應(yīng)盡快啟動(dòng)試行功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單，將公園的功能與需求相融合，并且通過項(xiàng)目的實(shí)踐也可進(jìn)一步檢驗(yàn)功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單的可操作性和實(shí)施效果。

（二）參考功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單執(zhí)行層面的建議

功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單立足于提高投資效益的原則，適用于北京地區(qū)政府性投資的綠化項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告及初步設(shè)計(jì)概算階段的建設(shè)內(nèi)容應(yīng)參照清單進(jìn)行項(xiàng)目劃分并相應(yīng)進(jìn)行投資測算。功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單規(guī)定了政府性投資綠化項(xiàng)目中關(guān)于綠化、庭園、給排水、電氣等主要建設(shè)內(nèi)容的基本要求，不包括征地、拆遷、補(bǔ)償?shù)冉ㄔO(shè)內(nèi)容及其投資，前期工作開展應(yīng)參照功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單各類型的建設(shè)詳細(xì)要求進(jìn)行執(zhí)行。

（1）開展前期工作立足于清單使用。項(xiàng)目單位及設(shè)計(jì)單位應(yīng)根據(jù)功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單技術(shù)指標(biāo)，結(jié)合工程實(shí)際進(jìn)行方案設(shè)計(jì)；咨詢單位在評(píng)估時(shí)應(yīng)依據(jù)本清單對(duì)上報(bào)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的合理性進(jìn)行評(píng)估，其他評(píng)估依據(jù)中涉及技術(shù)指標(biāo)及建設(shè)規(guī)模與功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單中規(guī)定不一致的，參照功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單執(zhí)行；建設(shè)單位可依據(jù)本清單項(xiàng)目內(nèi)容，對(duì)上報(bào)項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初步判別。

（2）建設(shè)需求與功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單相結(jié)合。公園作為城市區(qū)域綠色基礎(chǔ)設(shè)施，不僅能夠通過與其他城市設(shè)計(jì)元素整合引導(dǎo)城市形態(tài)持續(xù)發(fā)展。公園建立城市與自然空間的基本保障，公園功能體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境、游憩休閑、綠色出行、體育健身、親子康養(yǎng)、科普教育、文化傳承、活動(dòng)展覽、應(yīng)急避險(xiǎn)、寵物互動(dòng)等方面。公園開展前期工作時(shí)首先應(yīng)詳盡調(diào)研周邊情況、交通條件、遠(yuǎn)期規(guī)劃等因素，確定使用受眾、使用人數(shù)、功能需求等作為公園設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)；其次根據(jù)周邊遠(yuǎn)期規(guī)劃，預(yù)測未來5年、10年后或更遠(yuǎn)期公園承載功能，預(yù)留市政配套接口、場地鋪裝可擴(kuò)展空間等建設(shè)內(nèi)容。

（3）先期開展試點(diǎn)項(xiàng)目前期工作。試點(diǎn)新建公園以功能與群眾需求為導(dǎo)向，以改善區(qū)域生態(tài)及服務(wù)水平為目標(biāo)，按照功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單的各項(xiàng)要求試點(diǎn)開展公園前期工作。推動(dòng)個(gè)別公園項(xiàng)目率先突破，實(shí)現(xiàn)前期工作與功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單雙向校驗(yàn)，為后期各類綠化項(xiàng)目按照功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單要求開展前期工作打好基礎(chǔ)。

二、改善公園交通可達(dá)性

公園的交通可達(dá)性成為影響游客去公園并決定游客滿意度的關(guān)鍵因素，目前針對(duì)北京市公園停車不方便、缺乏公共交通工具或站點(diǎn)設(shè)置不合理等問題反饋較為突出。通過對(duì)高人口密度世界級(jí)城市的研究，可以得出高密度城市主要采取均衡的綠色空間供給、密集的軌道交通站點(diǎn)、智能化的停車平臺(tái)、完善的綠道體系等解決公園可達(dá)性問題。

（一）豐富區(qū)域內(nèi)綜合性公園的功能性

北京市公園存在一定程度上的跨區(qū)域游園情況，其中功能豐富的綜合性公園會(huì)吸引各區(qū)市民，各區(qū)會(huì)對(duì)區(qū)內(nèi)綜合性公園的功能進(jìn)行補(bǔ)充和完善，形成多中心綜合公園的格局，從而方便各區(qū)居民就近游園。

（二）完善綠道系統(tǒng)

應(yīng)鼓勵(lì)綠色出行，進(jìn)一步提升游園路上的體驗(yàn)，緩解交通壓力。城六區(qū)應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)水、路、綠三網(wǎng)融合，加強(qiáng)巡河路、園林綠道與城市慢行系統(tǒng)互聯(lián)互通，打通“最后一公里”。探索跨環(huán)線的自行車專用道路，打造可串聯(lián)公園綠地的騎行空間。對(duì)已建綠道的慢行系統(tǒng)、服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、交通銜接系統(tǒng)進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，確保安全高效使用，為市民打造出高品質(zhì)的休閑、娛樂、游憩、健身的綠色慢行系統(tǒng)。

（三）增加公共交通的運(yùn)力

根據(jù)調(diào)研顯示，東西城居民對(duì)公交普遍較為滿意，問題主要集中在面積較大的公園，該類公園普遍出入口較多，部分出入口存在與公交站點(diǎn)步行距離較長的問題。各區(qū)應(yīng)在大尺度公園周邊增設(shè)公交場站或調(diào)整公交場站位置，保證公園大門在300米之內(nèi)要有1處公交站點(diǎn)。在游覽旺季，還可增加公園專線公交車，并適時(shí)縮短發(fā)車時(shí)間間隔，提升公共交通的便捷性，方便市民出行。

（四）增加停車位

根據(jù)調(diào)研情況，群眾對(duì)停車場的需求主要為增加停車場停車位，具體情況參見圖1，公園可參考《公園設(shè)計(jì)規(guī)范（GB 51192-2016）》②中公園配建地面停車位指標(biāo)，依據(jù)周末高峰或節(jié)假日停車數(shù)量，綜合測算公園停車位需求，合理配置固定停車場、臨時(shí)停車場和立體停車場。城六區(qū)公園應(yīng)綜合考慮公園用地情況，經(jīng)過充分論證后，可新建立體停車設(shè)施，在有限的土地空間設(shè)計(jì)立體分層停車，提高土地集約化利用水平，提升公園的承載力。平原新城區(qū)建議可采用擴(kuò)建現(xiàn)有停車場、增設(shè)應(yīng)急停車位等方式解決部分熱點(diǎn)公園的高峰停車需求。門頭溝、懷柔、平谷、密云、延慶等生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，可新建林蔭停車場提高公園停車位數(shù)量。

圖1 游客對(duì)停車場的需求

（五）創(chuàng)新停車管理模式

各區(qū)可推進(jìn)停車場智慧化改造，充分利用車牌識(shí)別技術(shù)、數(shù)字人民幣支付等方式，做到出入口不停車，提升停車場管理效率。加快對(duì)接高德地圖、騰訊地圖等地圖APP，完成線上公園固定停車場的位置標(biāo)注及停車場剩余停車位數(shù)量的顯示，以便游客能快速方便停車。探索在熱點(diǎn)公園的游園高峰期實(shí)施預(yù)約停車機(jī)制，通過小程序預(yù)約停車位，做到有序入園停車。

二、完善公園公共服務(wù)功能

公園的服務(wù)功能是決定游客滿意度的關(guān)鍵要素，同時(shí)也是游客日常投訴最為集中的內(nèi)容。在公園建設(shè)層面，重點(diǎn)是要做好公園配套服務(wù)設(shè)施設(shè)置與建設(shè)，特別是針對(duì)已建成時(shí)間長、承擔(dān)游客量大、設(shè)施嚴(yán)重不足的老舊公園，要盡快啟動(dòng)提升改造計(jì)劃，提升公園公共服務(wù)設(shè)施，主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）完善社會(huì)服務(wù)

隨著城市的不斷發(fā)展，公園對(duì)于提升生態(tài)價(jià)值與人居環(huán)境具有日益重要的作用。公園已經(jīng)從單一的城市生態(tài)布局理念逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)以人為本、城市生態(tài)、文化傳承、經(jīng)濟(jì)圈共榮等方向，開始承擔(dān)更多的社會(huì)服務(wù)功能。公園建設(shè)應(yīng)結(jié)合非機(jī)動(dòng)車通行、防災(zāi)集散、應(yīng)急醫(yī)療、活動(dòng)組織、寵物游園等社會(huì)功能，規(guī)劃建設(shè)配套建筑、場地，并預(yù)留給排水、電氣配套管線。如建筑及場地可實(shí)現(xiàn)“平、災(zāi)”兩用，提升城市公共安全的應(yīng)對(duì)能力，服務(wù)建筑應(yīng)兼顧游憩及展陳功能，從而使公園后期發(fā)揮出公園的社會(huì)服務(wù)功能，提升公園的服務(wù)能力。

（二）建設(shè)全齡友好公園

公園新建及改造應(yīng)優(yōu)先滿足為老、為幼服務(wù)，考慮不同年齡段人群使用需求，合理配置服務(wù)設(shè)置、無障礙設(shè)施，因地制宜設(shè)置兒童活動(dòng)和適老化設(shè)施，鼓勵(lì)開展兒童游樂場地、慢行步道、特色運(yùn)動(dòng)場地的建設(shè)。著力解決好老年人進(jìn)公園景區(qū)的數(shù)字鴻溝問題，發(fā)揮公園休閑、康養(yǎng)的功能。

（三）提升公共設(shè)施的服務(wù)水平

根據(jù)目前評(píng)審工作與相關(guān)周邊調(diào)研情況顯示，居民訪問公園的目的已經(jīng)從單純的欣賞自然景觀，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c健康和社交相關(guān)的綜合游賞。對(duì)于運(yùn)動(dòng)設(shè)施、社交設(shè)施（餐廳/茶室、展覽館）與輔助設(shè)施（存包柜、飲水點(diǎn)、遮陽設(shè)施）的滿意度較低。根據(jù)部分反饋總結(jié)，公園場地和設(shè)施數(shù)量滿意度顯著相關(guān)，即指標(biāo)數(shù)值越高，使用者的數(shù)量滿意度越高。如建設(shè)可供游玩的設(shè)施越多，則使用者滿意度越高。同時(shí)，公園建設(shè)應(yīng)與文化、體育、新媒體、紅色資源等元素進(jìn)行有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)公園差異化設(shè)計(jì)，提升公園設(shè)施服務(wù)水平。

三、樹立項(xiàng)目全生命周期的思想

樹立項(xiàng)目全生命周期[2]的思想，建設(shè)景觀成長、功能復(fù)合的公園，將建設(shè)與運(yùn)行相協(xié)調(diào)。措施主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）公園前期建設(shè)預(yù)留遠(yuǎn)期發(fā)展空間

公園在規(guī)劃階段需考慮公園周邊未來的發(fā)展情況，在項(xiàng)目前期明確預(yù)留空間的基本功能和規(guī)模?？紤]好道路交通、給排水、電氣等各項(xiàng)配套設(shè)施的建設(shè)，預(yù)估配套服務(wù)建筑、活動(dòng)場地、停車場等設(shè)施的建設(shè)規(guī)模并適度留白。為社會(huì)資本引入預(yù)留空間，更好地發(fā)揮項(xiàng)目的整體功能和綜合效益。

（二）提供公眾參與開放平臺(tái)

采用意見反饋、座談、現(xiàn)場體驗(yàn)等多種廣泛的參與方式，識(shí)別人民群眾的建設(shè)訴求，加強(qiáng)對(duì)地域文化等場地精神的挖掘，增加公眾對(duì)公園的滿意度和認(rèn)同感。對(duì)于項(xiàng)目范圍較大的公園或遠(yuǎn)期周邊發(fā)展尚不確定的公園，可以試點(diǎn)采取“邊使用、邊打造”的策略，探尋居民使用需求最契合的公園建設(shè)需求，減少政府一次性投入，并分擔(dān)公園運(yùn)營和維護(hù)中的資金壓力。

（三）多渠道資金同步推動(dòng)公園建設(shè)

隨著公園承擔(dān)的社會(huì)功能日益增多，對(duì)項(xiàng)目的成本設(shè)計(jì)可試行限額設(shè)計(jì)，給予設(shè)計(jì)單位自主發(fā)揮的空間，允許在適當(dāng)條件內(nèi)使用創(chuàng)新施工方式、材料開展建設(shè)試點(diǎn)。對(duì)于施工工藝及材料的選擇，考慮建設(shè)及后期維護(hù)修繕成本進(jìn)行綜合計(jì)算。公園設(shè)計(jì)方案在獲得行業(yè)主管部門的意見后，各渠道資金可同步開展支持范圍內(nèi)的資金審查，做到同步撥付同步建設(shè)，這有利于提高公園建設(shè)效率，完善公園功能。

（四）引入社會(huì)資本，建設(shè)與運(yùn)營統(tǒng)籌考慮

要求在前期文件中明確運(yùn)行管理的單位、模式、經(jīng)費(fèi)來源等內(nèi)容?？稍圏c(diǎn)在公園特定范圍內(nèi)集中規(guī)劃建筑及娛樂設(shè)施，按一定比例由企業(yè)經(jīng)營，采取“政府主導(dǎo)、市場主體、商業(yè)化運(yùn)作”模式。（1）運(yùn)營政策支持。允許部分建筑可由企業(yè)經(jīng)營，其他用于公園管理或公益活動(dòng)；（2）成立專業(yè)的運(yùn)營公司。政府注入資本金，按市場化原則開展公園投資、建設(shè)和運(yùn)營。（3）強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理。通過市屬國企統(tǒng)籌組織實(shí)施，將各領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營進(jìn)行統(tǒng)一管理，避免出現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)各公司分散運(yùn)行、各自為政的現(xiàn)象。（4）運(yùn)營反推規(guī)劃建設(shè)。運(yùn)營公司提前介入，盡量參與到公園的規(guī)劃建設(shè)中，在不違背規(guī)劃原則的前提下盡量考慮利于運(yùn)行維護(hù)，提高建設(shè)方案的科學(xué)性、可操作性。（5）強(qiáng)化商業(yè)化邏輯。通過市場化公開方式招引專業(yè)化市場主體進(jìn)行運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，如公園運(yùn)動(dòng)場采用計(jì)費(fèi)運(yùn)動(dòng)場形式、草坪可作為商業(yè)演出場地、淋浴間按時(shí)計(jì)費(fèi)等。

四、小結(jié)

公園作為綠地系統(tǒng)最重要的組成要素之一，對(duì)于提高人民幸福生活指數(shù)具有重要意義。啟動(dòng)執(zhí)行功能建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單，將功能與需求相融合，可提升北京市公園高質(zhì)量發(fā)展水平，重點(diǎn)從改善公園交通可達(dá)性、提升完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)入手，樹立項(xiàng)目全生命周期的思想，將建設(shè)與養(yǎng)護(hù)相協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)公園的長期健康發(fā)展。

注釋

①北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、北京市財(cái)政局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目成本管控的若干規(guī)定（試行）》（京發(fā)改［2019］990號(hào)).

②中國建筑工業(yè)出版社.《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB51192-2016）.