談農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的問(wèn)題及對(duì)策研究

北京工商大學(xué) 李沄聰

一、研究意義

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó) 60 周歲以上老年人口比重呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，我國(guó) 65周歲以上人口比重持續(xù)增加，且增長(zhǎng)速度迅猛，1953—2020年不同年齡段人口比重見(jiàn)圖1。我國(guó)鄉(xiāng)村 60 歲及以上老年人的比例為 23.81%、65歲及以上老年人的比例為17.72%，老齡人口比重大，農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)峻。加之，農(nóng)村青年人逐步在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期工作或定居，農(nóng)村人口流失使得農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象不斷加劇、農(nóng)村老人面臨養(yǎng)老困境、公共養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)加重[1]。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并指出要不斷提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力，同時(shí)還提出積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題事關(guān)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)村家庭幸福生活。因此，通過(guò)分析我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中存在的不足，并提出相關(guān)建議，從而對(duì)農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老需求和晚年生活質(zhì)量保障水平不充分的問(wèn)題予以解決，這對(duì)全面推進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至關(guān)重要。（見(jiàn)圖1）

圖1 1953-2020年不同年齡段人口比重

二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的問(wèn)題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)設(shè)施配備不足

我國(guó)城鄉(xiāng)之間公共資源配置不均衡，城市社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施占比72.5%，而農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率僅為6.5%，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施一體化進(jìn)程緩慢，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)村養(yǎng)老面臨著更大壓力[2]。雖然農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題逐漸得到重視，城市資源要素正在逐步向農(nóng)村傾斜，但農(nóng)村地區(qū)的敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位（144萬(wàn)張，僅占全國(guó)15%）等供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施數(shù)量仍然不足，農(nóng)村高齡老人、失能老人的晚年生活品質(zhì)難以得到基本保障，2020年醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及床位數(shù)見(jiàn)表1[3]。此外，在農(nóng)村老年人看病難、看病貴、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障程度低的背景下，農(nóng)村老年人能否獲得較為及時(shí)、水平較高的醫(yī)療服務(wù)取決于其家庭的原始資本積累以及收入狀況是否可負(fù)擔(dān)高昂的醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用和養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，老年人之間醫(yī)療消費(fèi)水平上的差距會(huì)通過(guò)差異感知形成相對(duì)剝奪感，即因經(jīng)濟(jì)差距導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況較差的老年人無(wú)法與經(jīng)濟(jì)狀況較好的老年人得到同等必要的、可提升健康水平和生活品質(zhì)的服務(wù)，因此造成部分農(nóng)村老年人在心理上產(chǎn)生懸殊差異，從而影響其晚年幸福感[4]。

表1 2020年醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及床位數(shù)

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平不高

由于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員培養(yǎng)和人才引進(jìn)機(jī)制不夠完善，掌握醫(yī)學(xué)、心理學(xué)知識(shí)的人員尤其是護(hù)理人員的數(shù)量難以滿足實(shí)際需要（全國(guó)衛(wèi)生人員1347.5萬(wàn)人，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員共79.2萬(wàn)人，全國(guó)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)見(jiàn)表2），使得農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)的質(zhì)量無(wú)法得到保證，同時(shí)也造成農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化進(jìn)程難度大[5]。另外，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老公共服務(wù)的資金補(bǔ)貼不足，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的資金吸引和聘請(qǐng)專門的管理人員以及掌握醫(yī)養(yǎng)知識(shí)的醫(yī)護(hù)人員、心理疏導(dǎo)人員參與到養(yǎng)老服務(wù)工作之中，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員分工的不明確以及人員專業(yè)程度不高、服務(wù)流程不完善等問(wèn)題都將導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平不高、農(nóng)村老年人基本養(yǎng)老需求無(wú)法得到充分滿足等情況出現(xiàn)。

表2 2020年全國(guó)各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員數(shù)（萬(wàn)人）

（三）農(nóng)村老年人支付能力不足

多數(shù)農(nóng)村老年人主要依靠耕作、子女贍養(yǎng)、政府補(bǔ)貼、基本養(yǎng)老金來(lái)獲取養(yǎng)老資金，人均可支配收入普遍較低，大部分農(nóng)村老年人在正常生活開(kāi)銷之余可用來(lái)就醫(yī)、療養(yǎng)、購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的剩余資金非常有限。值得注意的是，失能老人、高齡老人已不具備勞動(dòng)能力，除子女贍養(yǎng)、政府補(bǔ)貼外無(wú)法通過(guò)其勞動(dòng)獲得其他收入，其可支配資金不足以購(gòu)買充足的養(yǎng)老服務(wù)，不能維持其長(zhǎng)期的養(yǎng)老服務(wù)需求。但這類群體的身體、心理狀況往往需要特別照護(hù)服務(wù)、特殊關(guān)懷服務(wù)且長(zhǎng)期用藥醫(yī)療費(fèi)用開(kāi)銷大，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求最大。由于支付能力的不足，導(dǎo)致此類人群的基本就醫(yī)需求得不到保證，其晚年幸福感會(huì)因?yàn)樯斫】祫儕Z形成相對(duì)剝奪感而更加難以維系。

（四）農(nóng)村老年人缺少必要的精神慰藉

農(nóng)村老年人非常需要精神寄托和他人的關(guān)愛(ài)與陪伴。雖然目前大部分農(nóng)村地區(qū)已普及互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，但由于大多數(shù) 60周歲以上農(nóng)村老年人的文化程度不高且不會(huì)熟練使用電子設(shè)備等高科技產(chǎn)品，老年人缺少與外界溝通的渠道，容易感到孤獨(dú)、空虛、心情低落，這對(duì)老年人的身體、心理健康造成不利影響。尤其是對(duì)于由于子女不在身邊或配偶離世的農(nóng)村老年人來(lái)講，老年人無(wú)人陪伴、傾訴，需要獨(dú)自面對(duì)病痛、出行不便等一系列難題，導(dǎo)致農(nóng)村老年人晚年幸福感較低。

三、解決對(duì)策

（一）加大政府補(bǔ)貼力度

加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，需要政府在政策補(bǔ)貼、設(shè)施、人員等方面加大資金補(bǔ)貼力度。在政策補(bǔ)貼方面，政府應(yīng)當(dāng)大力支持農(nóng)村互助養(yǎng)老行動(dòng)的深入開(kāi)展，為各地政府提供專項(xiàng)財(cái)政撥款，同時(shí)向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予稅收優(yōu)惠，切實(shí)解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足的問(wèn)題。在設(shè)施供給方面，需要政府加大資金的投入，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充分利用農(nóng)村閑置資源提供充足的公共養(yǎng)老服務(wù)供給設(shè)施，以滿足農(nóng)村老年人的實(shí)際需要。在人員方面，通過(guò)資金的扶持加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在崗人員的專業(yè)培訓(xùn)，通過(guò)薪酬補(bǔ)貼吸引醫(yī)養(yǎng)、心理疏導(dǎo)專業(yè)人員以及復(fù)合型護(hù)理人才加入養(yǎng)老服務(wù)的工作之中去，同時(shí)鼓勵(lì)專業(yè)人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，從而全面提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率，實(shí)現(xiàn)基本生活服務(wù)和長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，以及醫(yī)養(yǎng)護(hù)資源一體化發(fā)展[6]。

（二）推動(dòng)建立互助養(yǎng)老模式

在家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化、市場(chǎng)化養(yǎng)老供給不足的背景下，發(fā)展互助養(yǎng)老是破解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足的有效途徑。因此，大力宣傳鄰里守望互助精神、弘揚(yáng)我國(guó)敬老愛(ài)老傳統(tǒng)、提升鄰里間相互扶持的意識(shí)和主動(dòng)性，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村互助養(yǎng)老具有積極的推動(dòng)作用。另外，政府通過(guò)提供財(cái)政補(bǔ)貼撥款等方式，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村發(fā)動(dòng)本村力量，基層組織通過(guò)開(kāi)展基層調(diào)研工作，在充分地了解本地區(qū)老年人口分布、空巢老人占比、失能老人人數(shù)等實(shí)際情況以及當(dāng)?shù)乩夏耆说膶?shí)際需求和本地區(qū)特色的基礎(chǔ)上，制定出適合本地區(qū)的、具有可行性的解決方案。進(jìn)一步高效地發(fā)揮低齡健康老人和婦女組織等基層組織的作用,為本地區(qū)老年人尤其是貧困且失能老年人提供必要的日常生活照料與精神慰藉服務(wù)。

（三）大力倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老，強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任

在我國(guó)“侍疾”“孝老敬親”文化的倡導(dǎo)下，家庭應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村老年人養(yǎng)老問(wèn)題上發(fā)揮根本性作用。為達(dá)到使進(jìn)城工作并定居的子女積極、主動(dòng)贍養(yǎng)農(nóng)村老年人的目的，政府可對(duì)其提供一定的政策、資金補(bǔ)貼支持以及稅收優(yōu)惠政策，如給予贍養(yǎng) 60 周歲以上農(nóng)村老年人的年輕子女一定假期并適當(dāng)減免其個(gè)人所得稅[7]。一方面能夠切實(shí)為子女減輕資金、時(shí)間等實(shí)際困難，為子女親自照護(hù)陪伴老年人、給予老年人足夠的關(guān)心和精神慰藉創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)和條件。另一方面，家庭養(yǎng)老能夠極大程度上減輕農(nóng)村公共養(yǎng)老服務(wù)供給方面的壓力。

（四）實(shí)行分級(jí)分類的差別化定額報(bào)銷機(jī)制

發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼和醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用，根據(jù)農(nóng)村老年人的實(shí)際需要并按照其身體健康狀況分別擬定當(dāng)其接受醫(yī)療專護(hù)、機(jī)構(gòu)護(hù)理、居家養(yǎng)老三類服務(wù)時(shí)的可報(bào)銷金額及起付線。報(bào)銷額度的規(guī)定需要通過(guò)科學(xué)測(cè)算不同狀況老年人所需的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用，力求找到群眾可負(fù)擔(dān)、財(cái)力可承受的契合點(diǎn)，最大限度減輕農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、解決農(nóng)村老年人支付能力不足的問(wèn)題。與此同時(shí)，在制定出合理合規(guī)的運(yùn)作流程及相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，能夠最大限度地節(jié)約中央、地方的財(cái)政支出。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障的綜合提升，從而促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)一步完善，保證農(nóng)村老年人獲得的幸福感、安全感最大化。

（五）推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式建設(shè)

建立不同層級(jí)和不同類別的醫(yī)養(yǎng)融合實(shí)體，完善醫(yī)養(yǎng)服務(wù)保障網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)資源供給效率的提升。一方面，推動(dòng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院、敬老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)型，提高其醫(yī)療服務(wù)能力。在提供養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)增加健康檢測(cè)等服務(wù)和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，為農(nóng)村老年人提供全面的居家養(yǎng)老、醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、保健等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)[8]。另一方面，支持二級(jí)以上的綜合醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)依托其醫(yī)療資源優(yōu)勢(shì)拓展養(yǎng)老服務(wù)，豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，增加養(yǎng)老服務(wù)供給量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)老年醫(yī)學(xué)科、康復(fù)科等建設(shè)，例如增加康復(fù)床位、護(hù)理床位，增設(shè)老年養(yǎng)護(hù)床位，拓展其養(yǎng)老服務(wù)職能。政府可以通過(guò)給予農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的醫(yī)療實(shí)體稅收優(yōu)惠等措施，加快醫(yī)養(yǎng)結(jié)合建設(shè)的進(jìn)程。同時(shí)，各層級(jí)類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)各自發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和渠道，主動(dòng)扛起農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的責(zé)任，立足客觀實(shí)際和農(nóng)村老年人的迫切需要，大力開(kāi)拓具有創(chuàng)新性、可行性的項(xiàng)目，并加快建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型實(shí)體的步伐，助力農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的逐步完善和進(jìn)一步發(fā)展，為農(nóng)村老年人謀幸福。

四、結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建完善的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，需要國(guó)家、鄉(xiāng)村和家庭的共同努力，從經(jīng)濟(jì)支持、健康護(hù)理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、精神關(guān)愛(ài)幾個(gè)方面進(jìn)行解決。結(jié)合各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及老年人口特征不斷實(shí)踐和探索，努力破解農(nóng)村養(yǎng)老困境，切實(shí)地從物質(zhì)上和精神上為農(nóng)村老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，提升農(nóng)村老年人晚年幸福感及獲得感。在各方的積極推動(dòng)下，使農(nóng)村老年人實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所安、老有所樂(lè)。在鄉(xiāng)村振興的背景之下，積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化，實(shí)事求是地分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中遇到的問(wèn)題并逐步地妥善解決，推動(dòng)建設(shè)具有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展體系，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。