東盟—美國特別峰會：戰(zhàn)略博弈與自主性維護

張潔

5月12日至13日，第二次“東盟—美國特別峰會”在華盛頓召開。在中美戰(zhàn)略博弈加劇、俄烏沖突戰(zhàn)事正酣，以及新冠疫情持續(xù)肆虐之際，東盟多國領(lǐng)導(dǎo)人赴美與會，聲勢頗顯“浩大”，然而成果卻相當(dāng)有限。會后發(fā)表的“共同愿景聲明”在一些關(guān)鍵性問題上采取了更具東盟色彩的表述，反映了東盟國家在處理對美關(guān)系時不甘妥協(xié)的一面。

東盟組織和國家與美國的整體關(guān)系是在冷戰(zhàn)期間醞釀發(fā)展起來的。雙方于1977年建立對話關(guān)系，2009年啟動年度領(lǐng)導(dǎo)人會議機制，2013年起將領(lǐng)導(dǎo)人會議改稱“東盟—美國峰會”（Summit），每年一度在東盟輪值主席國召開，到2021年一共辦了九屆。2015年，東盟與美國的關(guān)系進一步升級為“戰(zhàn)略對話關(guān)系”。

“東盟—美國特別峰會”（Special leaders’ Summit）非定期召開，算上這屆總共舉辦了兩次。首次特別峰會于2016年2月在美國加利福尼亞州舉行，時值東盟宣布建立“共同體”，其與美國的關(guān)系升級至“戰(zhàn)略伙伴”。剛剛舉行的第二次特別峰會旨在慶祝東盟—美國建立對話關(guān)系45周年，相較于雙方之間的年度例行峰會更具政治象征意義。

這次特別峰會從提議到實現(xiàn)一波三折。在2019年11月舉行的第七次東盟—美國峰會期間，時任美國總統(tǒng)特朗普動議舉行第二次特別峰會，以紀念東盟—美國建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系五周年，初定2020年3月在拉斯維加斯召開，后因新冠疫情而推遲。2021年10月第九次東盟—美國峰會（線上舉行）期間，新任總統(tǒng)拜登重申了美方關(guān)于召開第二次特別峰會的倡議。2022年1月，拜登致函東盟輪值主席國柬埔寨的洪森總理，向東盟各國正式發(fā)出邀請。一個月后，洪森復(fù)函拜登表示全力支持，雙方進而商定3月下旬以線下方式在華盛頓舉辦特別峰會，后因東盟多國領(lǐng)導(dǎo)人另有重要活動不能缺席而再次推遲。4月中旬，雙方重新確定了現(xiàn)在這個會期。

出席此次特別峰會的東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人包括文萊國王博爾基亞、柬埔寨總理洪森、印度尼西亞總統(tǒng)佐科、老撾總理潘坎、馬來西亞總理薩布里、新加坡總理李顯龍、泰國總理巴育和越南總理范明正。菲律賓因處于總統(tǒng)大選后的過渡期而由外交部長洛欽代表杜特爾特總統(tǒng)參會，緬甸則因眾所周知的國內(nèi)政治問題被排除在峰會之外。

本次特別峰會最終得以召開，反映出在國際變局加速演化的背景下，東盟方面與美國在戰(zhàn)略和現(xiàn)實意義上相互需要的一面。作為峰會最具象征意義的成果，雙方宣布將在2022年11月舉行的第十次東盟—美國峰會上將彼此關(guān)系進一步升格為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，拜登得意洋洋地向眾多媒體記者宣稱美與東盟關(guān)系“進入新時代”。

從具體成果看，本次“東盟—美國特別峰會”強調(diào)了新冠疫情、“經(jīng)濟連通性”、海上安全、人文交流、次區(qū)域發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、氣候變化、維護和平和建立信任等八大合作議程。不過，圍繞這些領(lǐng)域開展合作在近年雙方高層交往成果文件中常被提及，比如2020年9月發(fā)布的《東盟—美國戰(zhàn)略伙伴行動計劃（2021～2025）》、2021年10月拜登在第九次東盟—美國峰會上提出的“美國—東盟新倡議”，也與2022年2月白宮發(fā)布的《美國印太戰(zhàn)略》文件重合，因此了無新意、難言“突破”。

美方在本次特別峰會上承諾為相關(guān)合作提供總額1.5億美元的配套資金，其中6000萬用于加強“海上安全合作”，由美海岸警衛(wèi)隊負責(zé)制定具體計劃和進行分配。消息傳出，引發(fā)國際輿論訕笑，有媒體譏稱這點“毛毛雨”少到對東盟帶有“侮辱性”。美方在單方面發(fā)布的“情況簡報”中稱，這1.5億美元官方援助將會激發(fā)私人融資，規(guī)?？蛇_“數(shù)十億美元”。對此，連美國學(xué)者都表示質(zhì)疑。從有關(guān)資金主要用于“海上安全合作”這一點也可看出，美對東盟政策仍難跳出以安全、政治為重點的思維定式，無意也無力補足東盟在經(jīng)濟發(fā)展上的“短板”需求，“全方位加強與東盟合作”在相當(dāng)程度上是虛張聲勢。

俄烏沖突爆發(fā)后，美一方面全力投入歐洲打“代理人戰(zhàn)爭”，一方面強行維護“印太戰(zhàn)略”的實施勢頭，明確加強對華遏制的基本方向不會因歐洲發(fā)生的變故而松動，甚至試圖將中俄“捆綁”在一起打壓。為此，美在“印太”加緊拉攏日本、澳大利亞、韓國、印度等盟友伙伴國家，同時爭取越南、印度尼西亞等國的轉(zhuǎn)化，亞太地區(qū)面臨被美拖入“新冷戰(zhàn)”的更大危險。在此背景下，外界非常關(guān)注東盟將會與極力拉其“入伙”的美國在特別峰會上“碰撞”出怎樣的“火花”。事實證明，東盟展現(xiàn)了高度的戰(zhàn)略自主性。

2022年5月12日，東盟—美國特別峰會在華盛頓開幕，美國總統(tǒng)拜登在白宮南草坪與東盟八個與會國家的領(lǐng)導(dǎo)人集體合影。

就在特別峰會召開前的5月5日，美國國會參議院外交委員會通過一項決議，支持特別峰會召開。該決議大篇幅利用南海問題“抹黑”中國，“建議”東盟就所謂“南海仲裁案的國際裁決”盡快出臺“共同立場文件”，還批評東南亞個別國家出現(xiàn)“民主倒退”和“人權(quán)侵犯”。拜登政府則在俄烏沖突爆發(fā)后多次敦促東盟參與對俄羅斯的譴責(zé)和制裁，并極力推動本次特別峰會突出所謂“共同價值觀”的重要性。然而，峰會發(fā)表的共同聲明整體上沒有附和美方行政當(dāng)局和國會預(yù)設(shè)的基調(diào)，對所謂“民主”“人權(quán)”問題只字未提，在緬甸問題上強調(diào)支持東盟努力促進“符合緬甸人民利益的和平解決”，歡迎東盟主席緬甸問題特使與聯(lián)合國秘書長緬甸問題特使展開協(xié)調(diào)。關(guān)于俄烏沖突及敏感的海上問題，沒有點名批評任何國家，刻意避免使用針對性和排他性的表述。這樣的聲明具有鮮明的“東盟特色”，反映出東盟堅持“大國平衡”戰(zhàn)略、拒絕“選邊站隊”的一貫態(tài)度沒有松動。

當(dāng)然，也應(yīng)看到，峰會共同聲明寫入了“尊重烏克蘭主權(quán)、政治獨立和領(lǐng)土完整”的內(nèi)容，這與俄烏沖突爆發(fā)后東盟兩次發(fā)表的中立色彩突出的集體聲明還是有所區(qū)別的，表明東盟無法完全回避美方的關(guān)切。在南海問題上，共同聲明出現(xiàn)了“需要維護和促進有利于‘南海行為準則’談判環(huán)境”以及“實施有助于緩解緊張局勢、減少事故和誤解誤判風(fēng)險的切實可行措施”等有所暗指的措辭，顯然是東盟顧及本地區(qū)其他國家感受與美艱難溝通后才確定的，但沒有觸及底線，沒有從根本上改變東盟的立場。

值得一提的是，美國近期曾多次施壓，要求2022年度東盟輪值國主席柬埔寨、二十國集團（G20）輪值主席國印尼以及亞太經(jīng)合組織（APEC）輪值主席國泰國將俄羅斯拒于有關(guān)峰會門外。5月4日，柬、印尼、泰三國外長發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將繼續(xù)邀請包括俄在內(nèi)的所有成員參加各自承辦的峰會，印尼則在此前向烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基發(fā)出了出席G20峰會的邀請。這波操作起到了為東盟—美國特別峰會提前“掃雷”的效果，也助推了東盟戰(zhàn)略自主意識在外交實踐中的加強。

第二次東盟—美國特別峰會結(jié)束后，拜登即赴日本參加美日印澳四邊機制（QUAD）線下峰會并訪問韓國，繼續(xù)推動對抗性集團在亞太的生成。QUAD將越南等東盟成員國圈定為擴容目標(biāo)。拜登政府醞釀中的“印太經(jīng)濟框架”也將更加具體，新加坡、菲律賓等國已表明歡迎態(tài)度。這些新動向會加劇中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢，沖擊東盟在區(qū)域合作事務(wù)中的“統(tǒng)一性”和“中心地位”，加大其保持戰(zhàn)略自主性的難度。

可以預(yù)計，東盟將繼續(xù)以《東盟印太展望》為抓手，通過加強東盟共同體建設(shè)，利用東盟主導(dǎo)的地區(qū)機制，積極在本地區(qū)各主要力量之間發(fā)揮“穿針引線”的作用，同時以高度務(wù)實的態(tài)勢多頭取利，目的是緩沖大國博弈，引導(dǎo)構(gòu)建開放、包容、合作的地區(qū)秩序，從而繼續(xù)充當(dāng)“橋梁”，避免淪為“棋子”。對我們而言，不斷提高對周邊外交的重視度，加強對自身亞洲戰(zhàn)略的謀劃，保持中國與東盟關(guān)系的良好發(fā)展勢頭，切實維護雙方互利共贏，勢在必行。