鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的困境與路徑
——基于馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的視角

吳玲玲，鄭興明

（福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州，350002）

基于新時(shí)代我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分的時(shí)空背景，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)我國(guó)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署，也是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中最重要的生產(chǎn)要素，如何合理開發(fā)和利用土地資源，充分發(fā)揮土地資源的生產(chǎn)功能和市場(chǎng)價(jià)值，對(duì)鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。在此背景下，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革有其內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力。我們必須堅(jiān)持以馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)，牢牢抓住農(nóng)地“三權(quán)分置”改革這個(gè)牛鼻子，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革事業(yè)，這對(duì)于建構(gòu)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)話語權(quán)，以及確保農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的正確方向具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的邏輯內(nèi)涵及其啟示

（一）馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論的邏輯內(nèi)涵

盡管馬克思在其經(jīng)典著作中并沒有對(duì)“土地產(chǎn)權(quán)”這一概念進(jìn)行明確的范疇定義，但在其土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容與外延上做出了精辟的論述。這些論述蘊(yùn)含著十分豐富且獨(dú)特的邏輯內(nèi)涵，構(gòu)成了一個(gè)完整的馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論邏輯體系。從邏輯框架來看，馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論主要涵蓋以下幾方面內(nèi)容。

1.土地產(chǎn)權(quán)是以土地所有權(quán)為核心的多種權(quán)能集合體

馬克思所論述的土地產(chǎn)權(quán)是指由終極所有權(quán)及其所衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)等多種權(quán)能組成的權(quán)利束。土地終極所有權(quán)又稱為最高所有權(quán)，其處于核心地位，具有明顯的排他性和唯一性；土地占有權(quán)是指經(jīng)濟(jì)主體實(shí)際掌握、控制土地的權(quán)利；土地的使用權(quán)是指土地使用者依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)一定土地加以實(shí)際利用的權(quán)利，是土地產(chǎn)權(quán)中最重要的權(quán)能之一；土地處分權(quán)是指土地所有者在事實(shí)上或法律上決定如何安排、處分土地的權(quán)利；土地的繼承權(quán)是指以土地所有權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的可繼承性；土地的收益權(quán)則是指土地產(chǎn)權(quán)主體根據(jù)自己享有的相應(yīng)權(quán)能而獲得一定收益的權(quán)利。

2.土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的可分離性

在《資本論》和《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》等相關(guān)著作中，馬克思考察了不同社會(huì)形態(tài)下土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的結(jié)合和分離等情況。他認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)能既可以全部統(tǒng)一起來由一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體來行使，也可以從中分離出一項(xiàng)或幾項(xiàng)權(quán)能獨(dú)立運(yùn)作。馬克思認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束還包含了出租權(quán)、抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能。當(dāng)土地終極所有者把自己的土地出租給農(nóng)場(chǎng)主或小農(nóng)去耕種的時(shí)候，土地產(chǎn)權(quán)就內(nèi)在地體現(xiàn)了土地的出租權(quán)?！八烤故亲约菏杖氲刈猓€是必須再把它付給一個(gè)抵押債權(quán)人，這不會(huì)在租地農(nóng)場(chǎng)本身的經(jīng)營(yíng)上引起任何變化?！边@就表明，土地產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)能的抵押權(quán)已經(jīng)被馬克思所提及。在馬克思看來，土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是土地的所有權(quán)享有者可以把自己享有的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓出去；二是土地權(quán)利束中其它權(quán)利的享有者在一定條件下也可以把自身享有的權(quán)利進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

3.地租是土地所有權(quán)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)及增值的形式

在馬克思的論述中，土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離是地租得以產(chǎn)生的前提條件，地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式，而地租又可以分為絕對(duì)地租和級(jí)差地租。絕對(duì)地租是由土地所有權(quán)產(chǎn)生的，即無論租種何種土地，不管是劣等的還是優(yōu)質(zhì)的，都必須繳納一定的地租。級(jí)差地租是由投資形成的，且由于土地肥力和地理位置等因素的不同而形成級(jí)差地租I和級(jí)差地租II。由于耕種肥力較好及位置較近的土地所產(chǎn)生的勞動(dòng)產(chǎn)品的個(gè)別生產(chǎn)價(jià)格會(huì)低于社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格，從而獲取一定的超額利潤(rùn)，而這個(gè)超額利潤(rùn)就轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租I。級(jí)差地租II是指在對(duì)同一塊土地連續(xù)進(jìn)行追加投資后，勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，獲取到的超額利潤(rùn)從而轉(zhuǎn)化為地租。

4.土地產(chǎn)權(quán)的交易商品化和配置市場(chǎng)化

隨著資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地產(chǎn)權(quán)的交易商品化和配置市場(chǎng)化成為一種必然趨勢(shì)。由于土地的位置是固定不變的，而人類要想使用土地進(jìn)行各種生產(chǎn)生活活動(dòng)就必須取得該土地的相應(yīng)權(quán)能，在這種情況下，土地的部分權(quán)能便極易成為可以交易的商品。一旦成為商品的土地進(jìn)入市場(chǎng)，便會(huì)受到價(jià)值及供求關(guān)系的影響。在商品經(jīng)濟(jì)條件下，土地產(chǎn)權(quán)為了尋求產(chǎn)權(quán)權(quán)能的最優(yōu)配置，同樣會(huì)按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，從而使土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能得到市場(chǎng)化的最優(yōu)配置。另外，這也說明了土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的交易商品化是土地產(chǎn)權(quán)配置市場(chǎng)化的前提條件。

（二）馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論對(duì)“三權(quán)分置”改革的啟示

馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論內(nèi)涵豐富、見解獨(dú)特。雖然馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論是基于資本主義社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的分析框架，但其所蘊(yùn)含的許多思想從來就沒有因制度的不同、時(shí)代的變遷而喪失其理論的先進(jìn)性和向?qū)?，它?duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革仍有著重大的啟發(fā)意義。

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)必須清晰化

馬克思的土地產(chǎn)權(quán)理論指出，土地所有權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中最核心、最重要、最基本的一項(xiàng)權(quán)能，具有明顯的排他性和唯一性，“一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的、只服從自己個(gè)人意志的領(lǐng)域”。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革進(jìn)程中，必須明確界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)主體，強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能；同時(shí)，必須落實(shí)農(nóng)地確權(quán)工作，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能。2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置'制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”這就充分表明，一種土地產(chǎn)權(quán)制度是否合理有效，關(guān)鍵取決于產(chǎn)權(quán)的明晰化，并得到法律的嚴(yán)格保護(hù)。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革必須堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向

隨著我國(guó)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)由之前的計(jì)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的市場(chǎng)運(yùn)作。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響下，以土地作為載體的農(nóng)村其它生產(chǎn)要素也不斷流動(dòng)。馬克思指出：“借助于商品的各小部分的所有權(quán)證書，商品能夠一部分一部分地投入流通?！边@就表明，在土地走向市場(chǎng)的過程中，土地產(chǎn)權(quán)和技術(shù)勞動(dòng)力等要素也走向市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)配置。市場(chǎng)化導(dǎo)向是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革有效性的重要內(nèi)容，也是土地資源動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置的前提所在。作為一種特殊且稀缺的資源，土地資源的優(yōu)化配置和土地產(chǎn)權(quán)的科學(xué)劃分能使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生新的增長(zhǎng)點(diǎn)，從而成為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革新的助力點(diǎn)。

3.堅(jiān)持以法制化推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革

馬克思在《資本論》中論述各種土地產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，不單單是從商品經(jīng)濟(jì)角度來考慮的，而且還從法律上或事實(shí)上加以闡明。同樣，任何一種完整的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，都應(yīng)該借助于法律法規(guī)、機(jī)制體制的保護(hù)和確認(rèn)。通過合理有效的機(jī)制體制的構(gòu)建和具有權(quán)威性、公正性的法律法規(guī)的保障，不同利益主體或者同一利益主體的不同權(quán)利都能得到真正的實(shí)現(xiàn)。因此，我們堅(jiān)持以法制化方式推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，借助于法律法制的力量，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的困境

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)地土地產(chǎn)權(quán)制度的演變經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程。盡管每一次歷史演進(jìn)都是對(duì)前一階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的更新與完善，然而，在農(nóng)村社會(huì)主要矛盾已然發(fā)生轉(zhuǎn)化和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)空背景下，我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革仍然存在著諸多困境。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明確

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出來的所有權(quán)歸屬現(xiàn)狀表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)主體不明確，權(quán)利歸屬不清晰。盡管我國(guó)憲法和法律都明確指出集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的土地（依法使用的國(guó)有土地除外）屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同共有，所有成員權(quán)利平等且不可分割。但是在實(shí)際生活和生產(chǎn)實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員處于變動(dòng)之中。對(duì)于抽象的、沒有經(jīng)濟(jì)收益的所有權(quán)歸屬?zèng)]有產(chǎn)生實(shí)際的影響，但對(duì)于具體量化且具有收益的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就可能發(fā)生重大影響，特別是承包期滿、開始新輪承包的時(shí)候，這也就說明了農(nóng)村集體土地所有權(quán)并沒有得到清晰的界定，土地產(chǎn)權(quán)的主體依然不明確。因?yàn)樾姓搴痛迕裥〗M我們既可以認(rèn)定是基層政權(quán)組織、行政機(jī)構(gòu)、自治團(tuán)體、集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以說它兼而有之（或代行職能），且取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的條件是取得戶口還是成為家庭成員也并沒有明確規(guī)定。這樣一來，農(nóng)村土地究竟歸誰所有？誰又能真正行使所有權(quán)？其導(dǎo)致的結(jié)果不是“一權(quán)多主”就是“主體虛置”。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺失

按照馬克思的理論，完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括土地終極所有權(quán)及其由終極所有權(quán)衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等多種權(quán)能，但在現(xiàn)實(shí)生活中，我們的各項(xiàng)權(quán)能是不健全的，并且不斷地被弱化，從而造成產(chǎn)權(quán)權(quán)能的缺失。在農(nóng)村集體所有權(quán)上，農(nóng)地的用途被嚴(yán)格限制，任何組織和個(gè)人都無權(quán)買賣、轉(zhuǎn)讓，但國(guó)家一旦出于公共利益的需要就可以無條件征用集體土地，由此可見，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)行使遭到嚴(yán)重限制；在農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和抵押權(quán)上，法律規(guī)定承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等途徑依法轉(zhuǎn)讓，但法律尚未在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方面做出明確的界定，也未能對(duì)地方政府強(qiáng)行征用、村委會(huì)提前收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況進(jìn)行法制的規(guī)范和約束。總之，農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和抵押權(quán)尚未得到強(qiáng)有力的法制保障；在使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)上，農(nóng)民的土地權(quán)利僅僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，如果想要變更土地的用途就得通過縣級(jí)以上各個(gè)相關(guān)部門的嚴(yán)格審批，農(nóng)民不能自行處分，遇到國(guó)家征地只能被動(dòng)接受，且征地補(bǔ)償費(fèi)用與土地市場(chǎng)價(jià)格嚴(yán)重脫節(jié)，影響農(nóng)民的實(shí)際收益。

（三）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

盡管農(nóng)地“三權(quán)分置”是符合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的最佳方案，但在經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方面仍面臨的許多問題。一是經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作滯后。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)工作是農(nóng)村土地制度改革過程中的基礎(chǔ)，但在實(shí)際中，農(nóng)民誤解政府確權(quán)工作的目的，加上政府與農(nóng)民間信息不對(duì)等、交換不及時(shí)、信任度不夠等因素影響了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作的進(jìn)程，使得確權(quán)工作的開展需要耗費(fèi)更多的人力物力；二是經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制未真正建立。在“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)提出時(shí)，國(guó)家就曾明確表示農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以用來抵押，但在實(shí)施過程中我們發(fā)現(xiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值如何進(jìn)行有效評(píng)估和合理計(jì)算，在缺乏專業(yè)評(píng)估手段、正規(guī)機(jī)構(gòu)和有效指導(dǎo)下，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押就成了一句空話；三是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已運(yùn)轉(zhuǎn)了多年，但在具體實(shí)踐中時(shí)常發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛，不管是農(nóng)民與農(nóng)民之間還是農(nóng)民與政府之間的糾紛，其主要原因在于社會(huì)化的服務(wù)體系不夠健全，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，糾紛仲裁的流程不夠公開。

（四）農(nóng)地資源大量流失、非農(nóng)化嚴(yán)重

由于信息不對(duì)稱，在集體所有權(quán)歸屬不明晰，且土地法規(guī)不健全的情況下，面對(duì)城市工商資本下鄉(xiāng)帶來的沖擊，農(nóng)民在土地利益博弈中往往處于弱勢(shì)地位，由此導(dǎo)致農(nóng)村利益矛盾與糾紛問題不斷涌現(xiàn)。處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民難以與強(qiáng)大的工商資本抗衡，而工商資本基于利潤(rùn)最大化原則，對(duì)農(nóng)村集體土地濫用、亂用，改變農(nóng)地的本來用途，對(duì)之進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)占有，致使農(nóng)地資源大量流失、國(guó)土資源嚴(yán)重破壞、耕地面積驟減、土地征收利益分配不平等、不合理等現(xiàn)象滋生。再者，種植經(jīng)濟(jì)作物的收益要遠(yuǎn)大于種植糧食作物，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在利益的驅(qū)使下很大可能會(huì)選擇大規(guī)模種植經(jīng)濟(jì)作物，從而導(dǎo)致糧食作物的種植面積急劇降低，農(nóng)地的“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重，我國(guó)的糧食安全受到嚴(yán)重威脅。此外，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的消息來看，少數(shù)農(nóng)村地區(qū)存在地方政府、開發(fā)商、村委會(huì)非法侵占耕地現(xiàn)象，致使農(nóng)民疏離土地、生產(chǎn)積極性降低，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策路徑

鄉(xiāng)村振興事關(guān)中國(guó)全面建成小康社會(huì)、建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的大事。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略繞不開的重要課題。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中存在的一系列問題，我們必須以馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體，科學(xué)劃分承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置，從而繪制鄉(xiāng)村振興新藍(lán)圖。

（一）明確土地產(chǎn)權(quán)主體

根據(jù)馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論，土地的終極所有權(quán)是最高所有權(quán)或股權(quán)，是得到社會(huì)公認(rèn)的權(quán)利。因此，中國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)，必須是明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體。無論土地制度怎么改，農(nóng)村土地集體所有制這一底線都不能被突破。這是由我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家的基本國(guó)情決定的。只有鞏固公有制的主體地位，國(guó)家才不會(huì)改旗易幟，偏離正確的改革方向。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，我們要對(duì)所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)一步明確：一是集體成員權(quán)的顯現(xiàn)化。原來的“三級(jí)所有”法律框架雖然具有一定的合理性，也考慮到了人民公社所有制關(guān)系的慣性，但它不適用于現(xiàn)實(shí)情況中的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)變化，這也出現(xiàn)了之前提到的“主體虛置”或“一權(quán)多主”現(xiàn)象。要改變這一現(xiàn)狀就必須明確農(nóng)地所有權(quán)的主體與客體、明確“農(nóng)民集體”和“農(nóng)民個(gè)體”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、明確集體經(jīng)濟(jì)組織的具體成員內(nèi)涵以及取得成員資格的條件，通過農(nóng)村集體土地股份制配置股權(quán)，從而顯化集體成員；二是明確規(guī)定能行使土地所有權(quán)的集體所有者有哪些，禁止鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織代表集體所有者通過行使自己手中的行政權(quán)進(jìn)而侵犯農(nóng)村集體土地的所有權(quán)及農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是賦予農(nóng)村集體土地享有與國(guó)有土地同等的權(quán)利，逐步落實(shí)農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記頒證工作，給農(nóng)民定心丸。

（二）科學(xué)劃分承包權(quán)及經(jīng)營(yíng)權(quán)

馬克思指出，明晰、獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)有利于各項(xiàng)權(quán)能的充分發(fā)揮和有效利用。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是中國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的最大特點(diǎn)，處理好這二者的權(quán)利關(guān)系自然而然成為了中國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵所在。一是合理分離土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包權(quán)作為物權(quán)可以包含承包地位維持權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、到期收回承包權(quán)、土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、有償退出權(quán)等。而經(jīng)營(yíng)權(quán)則根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的不同來區(qū)分為債權(quán)和物權(quán)。當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)時(shí)，其本身存在著不穩(wěn)定性，為了讓土地租賃者的權(quán)利不受侵害，只能將其進(jìn)行物權(quán)化；二是拓展農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在符合相關(guān)規(guī)定的情況下就可以獲得承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地的資格，而非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員如要獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只要本集體經(jīng)濟(jì)組織成員自愿放棄承包土地且三分之二的集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意即可。取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員有實(shí)際支配、控制該土地并獲取該土地收益的權(quán)利。在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，承包者在遵守法律法規(guī)的情況下可以將部分或全部土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押；三是厘清二者的權(quán)能邊界和相互關(guān)系。財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的核心，在社會(huì)保障體系不健全的情況下，承包權(quán)是農(nóng)戶最基本的生活保障；農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不能波及承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)的收益；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心是收益權(quán)，優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民有土地，農(nóng)業(yè)有農(nóng)地才能使其創(chuàng)新。

（三）積極構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

馬克思認(rèn)為，土地的位置是固定不變的，能進(jìn)行流轉(zhuǎn)的便是土地的各項(xiàng)權(quán)能，且法律意義上的產(chǎn)權(quán)若不能成為經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)就毫無價(jià)值。以馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論作指導(dǎo)，積極構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，無論從理論上，還是從實(shí)際操作來看，都是勢(shì)在必行的。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、允許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)是農(nóng)地制度改革的目的所在。但不可否認(rèn)，放活和允許抵押流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)必然出現(xiàn)問題，嚴(yán)加管理和規(guī)范才能有的放矢。一是加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，建立高效便捷的農(nóng)地監(jiān)管體系。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限長(zhǎng)短、規(guī)模大小、價(jià)格多少、用途在哪要嚴(yán)格管控、程序監(jiān)管，提高對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的甄別能力和警惕能力，將風(fēng)險(xiǎn)防患于未然；二是對(duì)租賃土地的工商資本進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，制定出相對(duì)應(yīng)的資金審查、信用審查、用途審查、風(fēng)險(xiǎn)審查，事中事后的監(jiān)管等規(guī)章制度，對(duì)因工商資本流轉(zhuǎn)土地后造成的農(nóng)地閑置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受影響、惡意囤地和擅自改變耕地用途等行為要追究法律責(zé)任并予與相應(yīng)處罰；三是積極探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的多種抵押形式。對(duì)于自然條件、經(jīng)濟(jì)條件較好、制度管理較為規(guī)范的地區(qū)，抵押形式可以適度放活、放寬，從而降低農(nóng)地抵押的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)；四是嚴(yán)格把關(guān)借款者的融資資格。對(duì)借款人的信用狀況、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬狀況、從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)間狀況等進(jìn)行一一了解；五是構(gòu)筑土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)基金和虧損補(bǔ)償機(jī)制。通過政府的大力支持，成立專門的土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保公司，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、流轉(zhuǎn)抵押的多元化格局，降低農(nóng)民的貸款風(fēng)險(xiǎn)。另外，還需推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作不斷完善、保險(xiǎn)范圍不斷擴(kuò)大。

（四）不斷推進(jìn)農(nóng)村土地資源市場(chǎng)化配置

馬克思在其著作《資本論》中論述了商品，他指出商品是用于交換的勞動(dòng)產(chǎn)品，是價(jià)值和使用價(jià)值的統(tǒng)一體。很明顯，作為一種資源的土地并不是人們的勞動(dòng)產(chǎn)品，但它卻可以在不同的主體間進(jìn)行交換。另外，馬克思還寫到：“資本化的地租表現(xiàn)為土地價(jià)格或者土地價(jià)值，土地因此和其他商品一樣進(jìn)行買賣?！币虼?，馬克思在論述土地及土地產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，是把它們當(dāng)做商品來理解的。我們要以馬克思土地產(chǎn)權(quán)的交易商品化和配置市場(chǎng)化的理論為根據(jù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置。一是政府要在土地資源市場(chǎng)化配置的過程中做好守衛(wèi)者工作，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控，以確保土地資源配置的有條不紊；二是完善相應(yīng)的法律法規(guī)，成立專門的評(píng)估、審查機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村集體土地的使用、流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格審查，通過建立公開、規(guī)范、統(tǒng)一、有序的土地市場(chǎng)，嚴(yán)厲打擊工商資本及地方政府腐敗人士對(duì)集體土地的非法侵占；三是通過制定土地利用總體規(guī)劃、年度甚至季度供應(yīng)計(jì)劃等具體文件，有效調(diào)控農(nóng)村土地資源，協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村的利益，使集體土地與國(guó)有土地在用途、地位、價(jià)格、收益等方面具有平等地位。