20世紀30年代安徽省土地整理的試點
——基于東流八都湖的考察

劉長勝

（安徽大學(xué) 徽學(xué)研究中心，安徽 合肥 230039）

引言

土地整理，“其要義為實勘土地之面積、位置、房屋、樹木、及一切地形地物，皆有準確表明。各戶田地測量，并須銜接，連成整圖，俾便輯考。”[1]開展土地整理工作，能夠幫助政府掌握有關(guān)土地的準確數(shù)據(jù)，尤其對于土地田賦的征收有著極為重要的參考作用。1932年開展的八都湖土地整理的試點，是安徽省政府在設(shè)備、資金、測量人員等極端匱乏的情況之下，被迫采取的折中措施，也是民國時期安徽省土地整理工作的探索與試驗。

目前，學(xué)術(shù)界對于民國時期土地整理問題的研究，呈現(xiàn)出明顯的地域性特點，大多以某一地區(qū)為例進行討論，例如程郁華[2]對江蘇省這一時期土地整理背景、經(jīng)過以及土地整理推行受阻的原因進行了討論。有關(guān)民國時期安徽省土地整理問題的研究，成果較少，僅有劉巍[3]及崔光良[4]從宏觀的角度去討論安徽省的土地整理工作，都是對當(dāng)時的安徽省土地整理工作的推行背景展開闡述，并對土地整理工作進行評價，并未從微觀個案去研究安徽省的土地整理問題。在崔光良的文章中，有一章節(jié)是對八都湖試點的個案討論，但其研究較為淺顯，史料較為單一，未結(jié)合其他史料進行分析，并且未對八都湖試點的起因、過程等內(nèi)容進行細致的討論，因此，對于八都湖試點的研究，依舊有進一步深入發(fā)覆的必要。文章將在新史料《安徽試辦土地清丈特刊》①《安徽試辦土地清丈特刊》由安徽省土地整理籌備處于1933年發(fā)行，為地政刊物，內(nèi)容豐富，詳細記載了當(dāng)時安徽省土地丈量籌備及過程。以下引用此特刊內(nèi)容不再一一標注。的基礎(chǔ)上，結(jié)合各種報刊、行政資料進行研究，力爭從全新的角度去看安徽土地整理工作，即利用八都湖試點微觀個案的視角去反映那一時期安徽省土地整理運動。

一、安徽省開展土地整理的原因

在中國數(shù)千年的歷史長河中，歷朝歷代的統(tǒng)治者針對土地問題普遍采取大規(guī)模清丈、登記的方式來掌握土地數(shù)據(jù)，如北宋時期曾在王安石變法時推行的“方田均稅法”，明朝時曾清丈并登記土地，編制成“魚鱗圖冊”等等。在孫中山所創(chuàng)“三民主義”思想之中，土地問題尤為關(guān)鍵，“平均地權(quán)”以及“耕者有其田”的思想，可謂“三民主義”思想之核心。孫中山認為：“土地問題解決，則民生主義即可解決，是土地問題實為民生主義之中心。而田畝之整理，尤為刻不容緩之圖?！盵5]1927年南京國民政府建立以后，國內(nèi)局勢十分復(fù)雜，奉系軍閥仍控制著大量地區(qū)。為了解決北伐的軍費問題，南京國民政府開始在全國范圍內(nèi)著手整理土地，進而增加田賦收入。1930年，南京國民政府頒布《土地法》，作為一部正式頒布的有關(guān)土地的成文法，《土地法》針對土地整理有了較為詳細的規(guī)定，是指導(dǎo)全國土地整理工作的根本性的指導(dǎo)法規(guī)。在這一大背景之下，江蘇、浙江等省份紛紛開展土地整理工作。作為那一時期處于南京國民政府統(tǒng)治之下為數(shù)不多的省份之一，安徽省也相應(yīng)開展了土地整理的籌備工作。1927年，安徽省政府為了推進土地整理的工作，成立了土地局。1928年，土地局更名為土地管理局，1929年又改稱為土地整理委員會[6]。1932年9月，設(shè)立安徽省土地整理籌備處，安徽省政府任命何崇杰擔(dān)任土地整理籌備處主任，在全省推行土地整理的工作。

土地整理的開展，有利于促進土地的充分開發(fā)。安徽地處長江、淮河流域，每年夏季極易產(chǎn)生梅雨天氣，經(jīng)常發(fā)生水旱自然災(zāi)害。自1912年至1931年，安徽省大規(guī)模的水災(zāi)發(fā)生八次，小規(guī)模水災(zāi)不計其數(shù)，以1931年水災(zāi)為例：“蘇、皖、贛、鄂、湘、豫、浙八省大水……其中以皖省災(zāi)情最重，占八省百分之二十，縣份百四十四中間，有百三十一縣大地沉沒者達數(shù)個月，損失每戶平均達四百五十七元。”[7]因近代中國社會積貧積弱，安徽省政府無力開展水利設(shè)施修筑，每遇水災(zāi)，河流沿岸大量良田被洪水沖毀，農(nóng)民僅靠個人的力量根本無法修復(fù)，所以安徽省內(nèi)分布著大量荒地。1932年安徽省政府利用田賦資料進行統(tǒng)計，算得安徽全省荒地面積為4323015畝，占全省耕地面積的11%[8]。土地整理能夠在一定程度上了解荒地的具體數(shù)額以及分布情況，因地制宜開展荒地的開發(fā)與利用，進而分配給少地或無地的農(nóng)民耕種，緩解安徽省人地緊張之矛盾。

土地整理的開展，有利于平均分配土地，實現(xiàn)“耕者有其田”。清代時，安徽人地矛盾就十分尖銳，人多地少的問題十分突出。1853年太平天國運動興起，安徽地區(qū)是太平軍和清軍廝殺的主要戰(zhàn)場，在這一時期，安徽省人口因為戰(zhàn)爭顯著減少，人地矛盾得到了一定緩解。太平天國運動結(jié)束以后，安徽省人口數(shù)量又逐漸增長，總體呈現(xiàn)出耕地總面積緩慢增加，人口逐漸增加的趨勢，如下表1。

表1 安徽歷年耕地、人口指數(shù)表[9]

如表1所反映的趨勢，安徽省在清末民初時期土地面積總額緩慢增長，而人口數(shù)量大幅度上升，人均耕地面積呈現(xiàn)出快速下降的趨勢。安徽省人地矛盾在民國時期變得尤為突出，農(nóng)民無法利用自有的耕地生存，只得背井離鄉(xiāng)，普通農(nóng)民的生存問題受到了嚴重威脅。

當(dāng)時安徽省不僅人均耕地過低，土地的分配也極為不合理。太平天國運動結(jié)束后，大批荒地?zé)o人耕種，官僚士紳趁機大規(guī)模兼并土地，大量土地被少數(shù)人所占據(jù)。民國時期，這一情況并未得到改善，如下表2。

表2 1917年安徽省農(nóng)家戶數(shù)耕田多寡之比較[10]

由表2可知，擁有土地不足十畝的農(nóng)戶，占據(jù)了安徽全省農(nóng)戶的近40%，十畝以上三十畝以下的農(nóng)戶，占比接近35%，而擁有五十畝以上的農(nóng)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的近14%，這一小部分人卻擁有了數(shù)額龐大的土地。由此可見，民國時期安徽省土地分配極為不均，土地所有權(quán)呈金字塔式形狀，而土地擁有的實際數(shù)額卻是倒金字塔式形狀，非常不合理。大多數(shù)農(nóng)戶的土地數(shù)量十分稀少，根本無法滿足生存生活需要。開展必要的土地整理，能夠充分了解真實的土地所有狀況，給予少地?zé)o地的農(nóng)戶足夠的土地供其生存，減緩他們的生活壓力；同時對擁有大量土地的農(nóng)戶采取一定的限制措施，實現(xiàn)土地資源的充分調(diào)配。

土地整理的開展，有益于財政收入的增加。在民國時期，安徽省財政收入以田賦為大宗，“本省全年收入自民國十七年度起至二十四年度止，每年概算合計，約在九千數(shù)百萬元至一千數(shù)百萬元之間，而田賦概算總數(shù)，最少為二十一年度，四百三十五萬七千五百元，最多為二十年度，五百六十萬二千五百元，固勿論其實收數(shù)究竟幾何，所占歲入百分比不得不重。”[11]田賦收入對安徽省財政的重要性可見一斑。晚清時期，安徽經(jīng)歷了太平天國運動、北伐戰(zhàn)爭等戰(zhàn)亂，原有的地籍冊早已丟失，地方政府征收田賦時并無依據(jù)，“這些納糧的土地當(dāng)中，業(yè)戶所管畝數(shù)，往往又和量劵不符：或甲姓田多而糧少，或乙姓田少而糧多；或以居遠，飛寄他圖而戶籍失真；或因貼糧，久不過戶，而子孫受累。弊端既多，查考那能詳盡！”[12]上述現(xiàn)象嚴重制約著安徽省財政收入的增長，增加了普通農(nóng)民的負擔(dān)。開展土地整理工作，能夠幫助政府了解真實的土地數(shù)額及產(chǎn)權(quán)情況，從而增加田賦的征收。

二、八都湖土地整理：安徽省土地整理的試點

1932年，何崇杰擔(dān)任安徽省土地整理籌備處主任，主持安徽全省的土地整理工作。何崇杰，安徽至德人，時年四十四歲。他的上任，標志著安徽省土地整理工作開始付諸實踐。

（一）前期討論與準備階段

安徽省土地整理籌備處建立以后，理應(yīng)發(fā)揮其職能，開展土地清丈，但是，清丈經(jīng)費的嚴重不足阻礙著清丈活動的正常進行：“鈞府厲行地政之至意，但經(jīng)費為事業(yè)之母，本省目前財力能否充分籌撥，似不可不詳加考慮。蓋經(jīng)費充裕，始可廣儲人才，計日成功，否則未有不半途而廢望洋興嘆者矣。復(fù)查本省二十一年度預(yù)算，整理土地經(jīng)費一款，僅列洋十萬元，在省庫支出預(yù)算超出甚巨之時，已列此數(shù)，已屬非易?！泵鎸ω斦顩r的窘境，安徽省土地整理籌備處不得不采取了折中的方法展開土地清丈：“擬于四個月籌備期內(nèi)，在省城附近指定一地段，假為試辦區(qū)，實行測丈。俟測丈完竣，就其結(jié)果統(tǒng)計每組測丈隊每日能測丈田畝若干，每畝田需測丈費用幾何，依此標準以規(guī)劃全省擬具預(yù)算與實施?！奔赐ㄟ^設(shè)置土地整理試點的方式，算出清丈每畝田地所需之成本，進而預(yù)估清丈全省土地的成本。清丈完畢，隨即在該區(qū)域開展土地登記的試點。在試點位置的選擇上，安徽省土地整理籌備處決定以東流縣八都湖為試點區(qū)域，因為“東流八都湖之廣豐圩，自清季筑成以來，雖已過數(shù)次之查丈，然因圩內(nèi)湖沼之變遷，以及圩堤之改建，田畝數(shù)目，自亦不免有多少差異之處，茲土地整理籌備處即以該圩為開始試辦區(qū)域，俟有成效，并即推行至全省各縣，一俟全省土地查丈完竣，而平均地權(quán)，亦即可以著手實行。”八都湖地勢平坦，圩田密布，自清代土地清丈之后，土地情況多有變化，并且八都湖與當(dāng)時的安徽省府安慶僅一江之隔，便于省政府對試點工作進行監(jiān)督與指導(dǎo)。得天獨厚的優(yōu)勢使得八都湖成為此次試點工作的不二之選。

1932年10月，安徽省政府通過了《擬訂八都湖試辦土地測量計劃書》，詳細陳述了試辦八都湖土地清丈的程序、經(jīng)費、人員等內(nèi)容。在清丈程序上，分為訓(xùn)練清丈人員、基線測量、小三角測量、圖解圖根測量、地籍測圖、面積計算、制圖七個步驟。清丈完成后，將開展土地登記和圖籍統(tǒng)計的工作。在清丈隊人員構(gòu)成方面，設(shè)隊長一人，由安徽省陸地測量局局長焦山擔(dān)任；全隊分為十組，除第一組設(shè)正副組長以外，其余各組設(shè)組長一人，共有清丈員四十人、領(lǐng)丈員四十人、制圖員二人、登記員四人、事務(wù)員一人、丈手七十三人，共計一百七十一人。全部業(yè)務(wù)員工薪預(yù)計需一萬四千二百二十元。清丈所需儀器及材料有卷尺、測鎖、三角板等，預(yù)計需六千三百六十六元采辦所需物品。

（二）土地清丈階段

在清丈試點計劃通過以后，安徽省土地整理籌備處開始協(xié)調(diào)各方面力量，為清丈工作的開展做好準備。1932年10月19日土地整理委員會電函東流、懷寧兩縣政府，期望兩縣政府能夠在土地清丈時期提供協(xié)助與保護；10月20日電函測量局，請測量局代印小三角測算簿；10月29日電函安徽省財政廳，請求撥付試辦區(qū)土地測量經(jīng)費；11月10日又函東流、懷寧兩縣縣政府，請求在測量期間予以協(xié)助；11月15日電函大渡口公安局，請求大渡口公安局在測量期間提供保護，同時借用大渡口公安局的房舍、家具，以備清丈時使用；11月16日分別電函測量局以及保安處，向測量局借用優(yōu)秀學(xué)生及測量儀器，同時希望保安處能夠通知臨近駐軍為測量隊提供保護。在近一個月的時間里，安徽省土地整理籌備處先后電函了測量局、東流懷寧兩縣政府以及保安處等機關(guān)，充分調(diào)動了各方面的力量去支持土地清丈試點，可見安徽省土地整理籌備處對于試點工作開展之重視程度。

1932年11月，安徽省政府委員常會通過了《八都湖試辦區(qū)土地評判委員會暫行章程》，該章程規(guī)定，為了評判土地清丈過程中出現(xiàn)的土地爭議事件，特設(shè)土地評判委員會。土地評判委員會由測量隊隊長、懷寧東流兩縣各自推舉代表、安徽省土地整理籌備處二人，共計五人構(gòu)成。土地評判委員會主要處理因清丈所引發(fā)的各類糾紛。

至此，八都湖土地清丈前期準備工作結(jié)束，接下來將進入清丈計劃的實施階段。

1932年11月16日，測量局招收四十名初中畢業(yè)生，開啟為期一個月的土地清丈訓(xùn)練，主要教授地籍測量學(xué)、制圖學(xué)等科目，這標志著八都湖土地清丈試點的正式開始。與此同時，清丈隊隊長焦山率領(lǐng)組長二人前往八都湖做前期準備，主要是選定基線以及測量三角點。待到12月1日，測量局所培訓(xùn)學(xué)員前往八都湖進行清丈實習(xí)，實質(zhì)性的土地測量工作就此展開：“十二月一日由組長十人，率領(lǐng)至八都湖實施清丈，先將各三角點用直角繼橫線分別展開，由各組根據(jù)基點實行輔助圖根測量。”然而八都湖的自然環(huán)境卻為清丈隊帶來了不小的麻煩：“查八都湖預(yù)定湖區(qū)面積約達三百一十房里。地形簡繁，至不齊一，低洼之區(qū)，僅有較高之田埂，露呈水面，如三角輔助圖根點之交角邊與長度道線輔助圖根據(jù)之聯(lián)絡(luò)與回歸，及邊長邊數(shù)之設(shè)計等項，欲求其在適宜限度以內(nèi)，往往為現(xiàn)實所不詳?！盵13]由此可見，因技術(shù)設(shè)備等諸多問題，清丈隊無法克服八都湖低洼地勢給測量帶來的困難，所得數(shù)據(jù)的可靠性大打折扣。

土地測量期間正值寒冬，雨雪天氣頻繁，給測量工作帶來了極大的不便。1932年12月24日，安徽省土地整理籌備處電函焦隊長，通知其如遇雨雪天氣無法開展測量，工作人員則需在住所內(nèi)辦理繪算及整理工作。1933年1月20日，因雨雪實在過大，測量工作被迫暫停；直至2月6日天氣轉(zhuǎn)晴以后，土地測量工作才重新開始。

在土地清丈過程中，測量隊也遭遇了地方勢力的阻撓?！皠?chuàng)辦伊始，地方民眾不免猜疑，中經(jīng)各組人員祥予開導(dǎo)，各業(yè)主始終不聞不問，消極抵制。甚至有無知之徒竊取標椿私移以冀一時之蒙混，嗣因期限已盡，不能以地方故障妨礙業(yè)務(wù)之進行，只有將地面坵形一一繪出?！笨梢娫谇逭蛇^程中，清丈隊與地方民眾的矛盾十分突出，但因為時間緊迫，清丈隊沒有精力去阻止地方民眾的干擾。1932年12月17日，安徽省土地整理籌備處電函東流、懷寧兩縣政府，希望兩縣政府能夠發(fā)布布告制止盜竊標旗的行為，同時嚴令地方公安局查辦盜竊者。但是，地方政府雖收到電函，卻遲遲不發(fā)布布告，12月23日，安徽省土地整理籌備處電函清丈隊焦隊長，“又所安標旗補而復(fù)失者幾無日無之，更有拔椿滅跡故意為難，雖與保董交涉，其意多以未奉縣府公事與布告。”面對布告遲遲未發(fā)的狀況，“昨詢據(jù)東流縣張縣長面談，業(yè)經(jīng)發(fā)給布告交該區(qū)公安分局，何以尚未發(fā)貼，應(yīng)即查明檢出張貼俾眾周知?！钡胤秸疄楹尾话l(fā)布告，是有意阻撓清丈還是另有其他緣由，因材料有限，尚無法得知其真正原因。在清丈時期，甚至有地方保甲長也采取行動抵制清丈。東流縣一甲長盧家訓(xùn)，“從中造作謠言煽動鄉(xiāng)民故意阻撓”，即使清丈隊員多次主動找到此人進行開導(dǎo)，“不意該甲長不惟不能覺悟，反公然阻止鄉(xiāng)民一律不許指界。近日復(fù)將該甲長地內(nèi)之補點派人拔去，且聲言將邀約地方民眾一面到省嚴詞控告，一面實行老牛會辦法（即以武力驅(qū)逐），似此進行困難無法工作?！泵鎸@一情況，安徽省土地整理籌備處只得繼續(xù)電函東流縣政府，期望東流縣政府徹查此事，以儆效尤。

1933年3月10日，清丈工作的土地測量環(huán)節(jié)全部完成，13日開始專做制圖、計算等工作。4月20日，土地清丈的成果編制成冊，這標志著八都湖土地清丈試點工作的正式結(jié)束。經(jīng)測量，八都湖地區(qū)全區(qū)面積為一萬三千五百九十八坵，土地為九萬七千八百四十九畝[14]。從1932年11月16日至1933年4月20日，八都湖土地清丈耗時接近四個月，在開支方面，“共支薪工洋一萬二千九百六十元，外勤費三千四百一十二元五角，購置儀器物品材料印刷各費四千六百二十元，總計支洋二萬零九百九十二元五角。”實際支出略低于計劃書中預(yù)算支出。就其清丈所得面積計算，平均每畝土地所需清丈費用為洋二角二分。

（三）土地登記階段

土地清丈結(jié)束后，安徽省土地整理籌備處開始著手進行土地登記的有關(guān)工作。1933年6月1日，八都湖試辦區(qū)土地登記處成立，土地登記工作由此展開。11月7日安徽省政府通過了《安徽省土地整理處八都湖試辦區(qū)土地登記暫行規(guī)則》，作為八都湖土地登記的規(guī)范性文件。該文件規(guī)定，一切公私有土地，都需進行登記，限期一個月，土地所有人必須呈交申請書，申請書上應(yīng)詳細記錄土地的位置、面積、價值所有人個人信息等內(nèi)容，登記過程中土地所有人還需繳納一定比例的費用，作為土地登記費，一般為土地所申報價值的千分之二收取。土地信息登記完畢后，土地登記處會張貼公告公布有關(guān)信息，以半個月為假定期，期內(nèi)如果對于公示結(jié)果沒有異議，即為土地所有權(quán)之確定，政府會給予土地所有者土地登記證，如公示期內(nèi)有異議，則轉(zhuǎn)由土地評判委員會進行仲裁[15]。

然而，八都湖土地登記取得的實際效果并不理想。1933年12月27日《民報》記載：“舉辦土地登記八都湖試辦區(qū)土地測量工作既竣，照章應(yīng)即舉辦土地登記，以期確定產(chǎn)權(quán)、平均田賦，經(jīng)于六月一日成立八都湖試辦區(qū)土地登記處，其土地評判地價評判委員會亦同時成立，截止現(xiàn)在，各業(yè)主到處聲請登記者，計地一萬四千余畝，其未登記者，尚屬多數(shù)?！盵16]土地登記工作開展已近半年，還有近八萬余畝土地未曾登記，可以看出民眾對于土地登記反響寥寥。這種情況也與江淮地區(qū)雨季是分不開的：“經(jīng)于二十二年六月一日開始舉辦，維時江潮汜濫，該試辦區(qū)瀕臨長江，人民日夜赴圩搶險，無暇及此。”[17]直至1934年3月，八都湖試辦區(qū)共登記土地七萬余畝，還有近三萬畝土地未曾登記，并未取得預(yù)期效果[18]。1935年，八都湖試辦區(qū)又開始了土地登記的續(xù)辦工作，續(xù)辦土地登記工作持續(xù)時間較長，從1935年一直持續(xù)到1937年，續(xù)辦土地登記工作依舊無甚反響，續(xù)辦初期，每月登記證只發(fā)放二三百張，到1937年，每月僅發(fā)放幾十張登記證，至1937年5月，八都湖試辦區(qū)累計發(fā)放登記證6258張[19]。全面抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，持續(xù)四年之久的八都湖試辦區(qū)土地登記工作草草收場。

三、從局部到整體：八都湖試點折射出的安徽省土地整理狀況

窺一斑而知全豹，處一隅而觀全局。八都湖試點是我們觀察民國時期安徽省土地整理工作的一個重要歷史面向，具有十分重要的代表性。作為一次小范圍、短時間的試點工作，八都湖土地整理也反映了當(dāng)時安徽省土地整理的一般性問題，具體來說有以下幾點。

（一）八都湖試點的積極成就

八都湖土地整理雖然時間很短，但是從整體來看，在程序、組織設(shè)置、測量方法等方面具有一定的科學(xué)性與代表性，取得了相對準確的測量清丈結(jié)果，積累了豐富的經(jīng)驗，在安徽省近代土地整理運動中具有里程碑式的意義。民國時期，安徽省號稱全省面積四十七萬余方里，地域廣闊，情況復(fù)雜。在沒有經(jīng)驗的情況下，全省的土地整理很難開展。先行設(shè)置土地整理試點區(qū)，能夠花費最少的成本幫助土地整理籌備處在摸索中積累土地整理的有關(guān)經(jīng)驗，為更大范圍的土地清丈做好準備。在八都湖土地清丈中，清丈隊測算出每畝土地平均所需清丈費為二角二分，這一成果能夠幫助土地整理委員會估算出全省土地清丈所需費用，為省政府制定相關(guān)政策提供數(shù)據(jù)上的參考。正是在八都湖土地整理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，安徽省土地整理籌備處進而開展了安慶蕪湖城廂土地整理以及蚌埠市、懷寧縣馬家窩等地的土地整理工作。從組織程序上來看，八都湖土地整理從謀劃、準備再到實施，都十分細致、縝密，安徽省土地整理籌備處作為統(tǒng)籌安徽省土地整理工作的核心機關(guān)，在本次試點中也很好地發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)以及協(xié)調(diào)各方的積極作用，是安徽省土地整理工作繼續(xù)推進最為重要的保證之一。

（二）八都湖試點以及安徽省土地整理的欠缺之處

通過研究八都湖土地清丈試點的準備與推進工作，不難發(fā)現(xiàn)其中存在諸多問題，這些問題也集中體現(xiàn)了安徽省土地整理工作中的問題與不足。

1.土地整理計劃不合理

在八都湖試點計劃準備階段，從1932年10月28日省政府同意試點方案，到11月16日清丈計劃正式實施，這其中準備時間僅為二十余日。因時間緊迫，安徽省土地整理籌備處并未進行清丈前的實際調(diào)查，僅僅向安徽省通志館借用土地相關(guān)材料。這都表明前期準備工作嚴重不足。在計劃實施階段，土地實際測量的時間過短，測量工作僅因雨雪天氣頻發(fā)就被迫停工了近二十日；地方勢力以及普通民眾的蓄意阻撓給清丈工作帶來了巨大的干擾，因時間緊迫，清丈隊只得不理會騷擾繼續(xù)展開測量，導(dǎo)致工作效率嚴重低下。為了趕上工作進度，測量人員被迫加工加點，這極易造成土地測量數(shù)據(jù)的不準確。在土地登記階段，清丈結(jié)束后不足兩個月，就匆忙開展土地登記，沒有事先的計劃與準備，甚至土地登記開展五個多月以后，系統(tǒng)的土地整理的規(guī)范性文件才正式出臺，正常的土地登記工作很難不受影響。并且，土地登記處因時間緊急，不得不在最炎熱的雨季開展土地登記，恰逢八都湖遭遇洪澇災(zāi)害，當(dāng)?shù)匕傩彰τ趽尵绒r(nóng)作物，無暇顧及土地登記；夏季洪澇災(zāi)害過后，緊接而來的便是秋收，百姓又忙于農(nóng)活，土地登記工作受到了嚴重影響。從安徽省的角度來看，安徽省政府當(dāng)局對于土地清丈所需的時間也是過于理想化。1933年，安徽省制定了土地整理計劃書，決心用十八年的時間將安徽全省的土地整理完畢，該計劃雖然看似野心勃勃，實際實施起來卻是困難重重。土地整理工作受資金、社會局勢、人才培養(yǎng)等諸多方面的影響，在計劃書制定時，安徽省無論是資金還是人才都十分匱乏，十八年完成土地整理的可能性幾乎為零，且十八年的計劃時間過長，前期完成土地整理工作的地區(qū)，經(jīng)過十多年的變化，土地整理所得結(jié)果已未必準確。

2.土地整理經(jīng)費嚴重不足

從八都湖清丈試點的實際支出情況來看，主要支出項為清丈人員的工薪以及外勤費。采購儀器物品的費用僅為四千余元，這一數(shù)額是遠遠不夠的。根據(jù)內(nèi)政部的有關(guān)規(guī)定，土地測量必須采用大三角測量方式，而安徽省為了節(jié)省測量經(jīng)費，采用了小三角測量方式。小三角測量方式雖然花費較少，但其測量精度較差，實際測量效果未免大打折扣。并且，在資金的撥付上，安徽省財政廳效率極低。1932年12月14日，清丈試點活動已施行近一個月，安徽省土地整理籌備處電函安徽省財政廳，請求將剩余的七千余元試點經(jīng)費撥付到賬，清丈隊急需這筆款項應(yīng)對日常開支?？梢娊?jīng)費欠缺問題已經(jīng)嚴重影響到清丈隊正常工作的進行。在土地登記階段，所需經(jīng)費除少部分由省財政撥付以外，其余全賴土地登記費用的收取。按規(guī)定，如要進行土地登記的申報，則需繳納千分之二的登記費用，如要獲得土地所有權(quán)狀，還需根據(jù)土地價值繳納二角至十元不等的費用，如果登記土地逾期，則需繳納一定數(shù)額的罰金。雖然土地登記收取的費用數(shù)額不大，但是對于當(dāng)?shù)匕傩諄碚f仍是一筆沉重的負擔(dān)，許多百姓因不愿繳納登記費用而紛紛拒絕申請土地登記。歸根結(jié)底，安徽省的土地整理經(jīng)費也是量小力微，如1932年，安徽全省的土地整理經(jīng)費僅為十萬元，這其中包含土地整理籌備處公職人員的日常薪金以及土地清丈隊的工作經(jīng)費。對八都湖這樣一個小村落進行土地清丈，就要花費二萬余元，十萬元的經(jīng)費在全省的土地整理工作面前，簡直杯水車薪。因此，在這種經(jīng)費條件下，安徽省土地整理工作很難取得令人滿意的成績。

3.與地方勢力的聯(lián)系不夠密切

土地是底層人民賴以生存的重要依靠，開展土地整理，如果宣傳力度不夠，極易產(chǎn)生誤會，引發(fā)地方勢力的反對與不滿。在八都湖土地清丈過程中，土地整理籌備處雖然通過發(fā)布布告的形式進行了宣傳通告，但實際效果卻不盡如人意。在清丈過程中，安徽省土地整理籌備處曾下令清丈隊分段推舉士紳一人擔(dān)任領(lǐng)丈員，以此期望得到地方民眾對于清丈的支持，成效卻很差。在清丈時，地方保甲以及普通農(nóng)民依舊對土地清丈持反對態(tài)度，盜竊標旗以阻礙清丈進程的行為屢禁不止。地方政府對于抵制清丈的行為遲遲不采取行動。清丈隊因無執(zhí)法權(quán)，只能通過語言進行勸阻，實際上收效甚微。地方勢力對于清丈活動的干擾，嚴重阻礙了土地清丈工作的正常開展。土地整理政策的推行，損害的是底層政府、大土地所有者等群體的利益，而無地或少地的農(nóng)民、中央政府以及省政府是土地整理的獲利者。在利益的驅(qū)使下，利益受損者肯定會鋌而走險，做出反對及阻礙土地整理的事。土地整理關(guān)系的是廣大底層人民的切身利益，應(yīng)主動接納底層人民參與到土地整理活動中來，去傾聽他們的想法，事實卻恰恰相反，安徽省將底層人民與土地整理工作隔絕開來，例如八都湖土地評判委員會的人員主要有官僚、地方代表構(gòu)成，以農(nóng)民為代表的的底層人民無法參與到土地評判事務(wù)中去，底層人民只能通過政府張貼的告示去了解土地整理事務(wù)，這就造成了政府決策機關(guān)與底層切身利益者之間的天然鴻溝，給土地整理工作的推行增添了許多無形的障礙。在安徽省1933年通過的土地整理章程中，明確規(guī)定了“調(diào)查測量及登記時，所在地自治區(qū)人員及紳董，均負有協(xié)助之責(zé)”[20]，以章程的形式規(guī)定了地方勢力在土地整理時的強制責(zé)任，強迫地方勢力做本不愿做的事，到頭來這一規(guī)定只能淪為一紙空文。

四、余論

民國時期，土地問題是關(guān)乎社會穩(wěn)定的重要影響因素之一，它不僅影響著政府的財政收入，還關(guān)系著社會民生。從安徽省來看，土地整理運動的重要意義更是不言而喻，作為自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，荒地數(shù)量龐大，且土地分配極為不均，此種土地狀況嚴重阻礙了安徽省的發(fā)展。在多種因素的推動下，安徽省開展了土地整理試點工作，選以八都湖為土地整理試點區(qū)，進行土地整理試點。在清丈階段，以焦山為隊長的清丈隊對八都湖地區(qū)的土地進行了細致的清丈，但是受天氣、經(jīng)費以及地方民眾阻礙的影響，清丈過程及最終結(jié)果并不盡如人意。在土地登記階段，進展亦不順利，群眾對于登記工作反響平平，登記工作一直持續(xù)了近四年，直至抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后才草草收場。

總之，20世紀30年代的八都湖土地整理試點，是安徽省土地整理實踐的開始，為全省的土地整理工作提供了寶貴的經(jīng)驗，也為之后的土地整理工作的開展打下了堅實的基礎(chǔ)。但是，八都湖試點中同樣暴露了諸多問題，這些問題也集中反映了那一時期安徽省乃至全國土地整理工作中存在的問題。八都湖試點是一次大膽的嘗試，雖然結(jié)果不盡完美，但是這次試點工作的開創(chuàng)意義和示范作用依舊值得肯定，在此后安慶、大通[21]等地的土地整理過程中，其組織之程序、開展工作之過程、測量之方法、人員之調(diào)配等諸多方面無不參照八都湖試點的有關(guān)經(jīng)驗，八都湖試點在安徽土地整理運動中的開創(chuàng)性與示范性可見一斑。