省域數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差與矯正
——基于史密斯模型的多案例研究

文/金福子 孫立達 盧衍航（...燕山大學，河北秦皇島 066004）

內容提要：數(shù)字政府建設是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然路徑。為矯正數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差以推動數(shù)字政府高質量發(fā)展，基于史密斯政策執(zhí)行過程模型，結合公共政策執(zhí)行偏差分析邏輯，以浙、湘、黔、云4省作為典型案例進行數(shù)字政府建設政策執(zhí)行狀況分析。研究發(fā)現(xiàn)：逐級研制模式下理想政策缺失是政策執(zhí)行靶向偏差的關鍵伏筆；府際博弈下執(zhí)行主體的趨利選擇是政策落實偏差的根本誘因；市場主體日益增長的使用需求與業(yè)務服務不充分之間的矛盾是政策供需偏差的主要表現(xiàn)；社會場域支撐薄弱是政策執(zhí)行未及偏差的重要原因?；诖?，從政策防偏、執(zhí)行糾偏、服務治偏、環(huán)境消偏四個方面提出省域數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差的矯正意見。

引言

隨著數(shù)字時代的到來，政府內部組織結構、業(yè)務辦理流程、政民互動方式等正在經(jīng)歷全面重塑的過程，加快數(shù)字政府建設成為促進公共服務高效化與社會治理精準化的重要途徑。在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國目標與西方發(fā)達國家建設數(shù)字政府浪潮等內外因素共同驅動下，自2017年黨中央層面相繼推出了《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的技術體系建設指南》《推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》《關于加快推進政務服務“跨省通辦”的指導意見》等。2021年，在中央政治局集體學習會議上習近平總書記再次強調：“提高數(shù)字政府建設水平，必須尊重數(shù)字化發(fā)展規(guī)律，扎實做好數(shù)字政府建設中具有‘四梁八柱’意義的基礎性工作”[1]。然而，據(jù)《2020中國數(shù)字政府建設白皮書》公布數(shù)據(jù)顯示，在高速發(fā)展的同時，省域間數(shù)字政府建設水平差距卻十分懸殊，經(jīng)濟發(fā)展雖與數(shù)字政府建設具有明顯的相關性，但并不是影響數(shù)字政府建設的唯一因素。例如，湖南、河北等地經(jīng)濟排名處于全國中上水平，但數(shù)字政府建設排名處于全國下游階段，而貴州、海南等地經(jīng)濟雖為中下水平，數(shù)字政府建設排名卻較為靠前。（參見表1）可見，除去經(jīng)濟發(fā)展還有諸多因素對數(shù)字政府建設產(chǎn)生影響。那么究竟還有哪些因素導致省域間數(shù)字政府建設水平參差不齊呢？基于此，以經(jīng)濟指標為基礎，選取經(jīng)濟水平相當?shù)珨?shù)字政府排名差距較大的浙江與湖南、云南與貴州兩組案例，以公共政策執(zhí)行過程為視角，通過分析省域數(shù)字政府建設政策執(zhí)行的關鍵流程，探究影響數(shù)字政府建設水平的諸多因素并提出規(guī)制意見，以期為數(shù)字政府高質量提供有益參考。

表1 省域數(shù)字政府建設、GDP總量排名

一、文獻回顧

（一）公共政策執(zhí)行偏差研究

公共政策執(zhí)行偏差會弱化政策效果、激化社會矛盾。為克服政策執(zhí)行偏差所引起的消極影響，學術界于20世紀末期開始了對公共政策執(zhí)行偏差的研究。與西方研究聚焦于政策制定過程不同，中國情境下的政策執(zhí)行受其特殊的制度環(huán)境因素影響，學者多把研究關注點放在政策執(zhí)行過程中，以時間、主體、目標、工具等具體要素為依據(jù)在我國教育、環(huán)境保護、貧困治理等主要領域進行了諸多分析。例如，在教育領域，學者緊扣社會熱點對教師績效工資[2]、隨遷子女教育[3]、產(chǎn)教融合[4]等政策執(zhí)行的偏差進行了探討；在環(huán)境保護領域，研究主要分為央地政策執(zhí)行偏差與府際政策執(zhí)行偏差兩種類型[5-7]；在貧困治理領域，學者們以脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興為時代背景，對產(chǎn)業(yè)扶貧[8]、教育扶貧[9]、健康扶貧[10]、易地搬遷[11]等方面政策執(zhí)行產(chǎn)生的偏差展開了研究。通過對已有成果的梳理，可以將公共政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因歸結為三個方面，即利益差異所引發(fā)的沖突性府際關系、政治制度產(chǎn)生的壓力型體制及政策本身具有的屬性差異。

（二）數(shù)字政府建設研究

數(shù)字政府建設作為數(shù)智化時代的重要議題，學術界對其探討方興未艾，主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，在國家層面探討了數(shù)字政府的內涵及必要性，系統(tǒng)分析了數(shù)字政府建設的主要難點，總結了國外數(shù)字政府建設的先進經(jīng)驗并提出了我國數(shù)字政府建設的方向路徑。數(shù)字政府作為以信息通信技術為基礎的一種新型政府形態(tài)，必將成為“十四五”時期經(jīng)濟增長的主要貢獻力量，積極地扎實推進數(shù)字政府建設是各級政府的一項緊迫任務[12]。在新發(fā)展階段持續(xù)推進數(shù)字政府建設，還面臨著頂層設計不完善、地方數(shù)字政府建設創(chuàng)新能力不足、協(xié)同合作水平較低、數(shù)據(jù)資源難共享、業(yè)務規(guī)劃不精準、事項標準不統(tǒng)一、政企合作不到位等難題[13-14]。 因此，要借鑒國外數(shù)字政府建設的先進經(jīng)驗，以我國社會經(jīng)濟發(fā)展和人民需求為導向，從政策體制、管理機制、服務質量、數(shù)據(jù)共享、數(shù)字生態(tài)營造等方面共同發(fā)力，推動數(shù)字政府高質量發(fā)展[15-18]。其二，在地方層面以區(qū)域數(shù)字政府建設典型案例為研究對象，探討了廣東、貴州、上海、浙江等省市數(shù)字政府建設的實踐模式，為數(shù)字政府建設提供了成功經(jīng)驗。廣東將數(shù)字政府建設列為全面深化改革的重點任務，在數(shù)字政府的頂層設計、組織結構、平臺建設等方面取得突出成績[19]；貴州以平臺建設為重點，推出第一個省級政務數(shù)據(jù)平臺“云上貴州”，但從現(xiàn)狀來看存在著明顯的“條塊分割”和“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象[20]；上海以簡化業(yè)務辦理為主要任務，分別進行了“一網(wǎng)通辦”與“最多跑一次”改革，為其他省份數(shù)字政府建設提供了有益參考[21-22]。

綜上所述，學術界關于數(shù)字政府建設、公共政策執(zhí)行偏差的研究內容廣泛且成績斐然。在數(shù)字政府建設方面，學者們系統(tǒng)探討了數(shù)字政府建設的必要性、困境難點、先進經(jīng)驗、策略路徑，有效地指導了我國數(shù)字政府建設的具體實踐；在公共政策執(zhí)行偏差方面，通過借鑒西方有關政策執(zhí)行理論，結合我國特有制度環(huán)境提出具有中國特色的概念且構建了理論分析框架，充實了公共政策執(zhí)行研究的理論基礎。但是，縱觀已有成果鮮有關于數(shù)字政府建設的公共政策執(zhí)行研究，尤其缺乏對數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差的系統(tǒng)分析與矯正。伴隨數(shù)字政府建設進程加快，省域間數(shù)字政府建設水平分化愈加明顯，在明確經(jīng)濟發(fā)展對數(shù)字政府建設的影響下，從公共政策執(zhí)行視角探究數(shù)字政府建設的影響因素同樣至關重要。鑒于此，嘗試以史密斯政策執(zhí)行過程模型為基礎構建分析框架，選取經(jīng)濟總量排名相當?shù)珨?shù)字政府排名差異顯著的浙江與湖南、云南和貴州兩組案例，在中國特有的制度環(huán)境下結合公共政策關鍵要素進行省域數(shù)字政府建設政策情況描述，以政策執(zhí)行全過程為切入點剖析數(shù)字政府建設水平何以領先的先進經(jīng)驗與落后的阻滯因素，以期為數(shù)字政府高質量發(fā)展提供理論參考。

二、理論探討與分析框架

圖1 公共政策執(zhí)行偏差分析邏輯框架

（一）公共政策執(zhí)行偏差分析邏輯

公共政策執(zhí)行偏差指某一公共政策的執(zhí)行者依據(jù)該政策的制度規(guī)定，通過采取多種措施將政策落地過程或結果中呈現(xiàn)出來的與預期目標不一樣的情況，其產(chǎn)生與政策制定主體性質、政策推行主體作用因素類型、執(zhí)行機構響應方式息息相關[23]。公共政策制定主體可以大致分為一級政府（黨委）和職能部門，亦有學者將兩類主體稱為塊狀部門和條狀部門，不同性質的主體對執(zhí)行機構的作用工具也存在一定區(qū)別。例如，從權威類型看，一級政府（黨委）對下級執(zhí)行機構的權威壓制呈現(xiàn)綜合性、廣泛性、政治性的特征，而職能部門權威類型表現(xiàn)為專業(yè)性、局部性、指導性；從激勵機制看，一級政府（黨委）通過人事任免、財政分成方式促進政策執(zhí)行，職能部門通過項目發(fā)包的激勵舉措實現(xiàn)政策目標；從約束方式看，一級政府（黨委）以問責糾偏方式為下級執(zhí)行機構帶來政治風險，職能部門通過項目考核帶來績效壓力。下級政策執(zhí)行機構受一級政府和職能部門的作用工具差異影響，會基于風險成本的大小作出調適行為，從而呈現(xiàn)出不同的政策執(zhí)行響應方式。所以，以政策執(zhí)行過程為切入點分析省域數(shù)字政府建設情況，要重點關注政策制定主體性質、作用工具類型和執(zhí)行機構的響應方式三類關鍵要素。

（二）基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析框架構建

美國政策學家托馬斯·史密斯于1973年在《政策執(zhí)行過程》一文中最早建構并描述了政策執(zhí)行過程和影響政策執(zhí)行因素的理論模型[24]。他認為一項政策執(zhí)行效果受諸多因素影響，而理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素占據(jù)主導地位。其中，理想化政策即政策制定者期望達到的理想化表達，包括政策目標的明確性、政策內容的完善性、政策措施的可操作性等；執(zhí)行機構即負責執(zhí)行政策相關機構和人員，包含為執(zhí)行政策設立的相關機構、配備的專業(yè)人員等關鍵變量；目標群體，即政策直接作用的組織和個人，群體的接受能力和認同水平是政策執(zhí)行效果的關鍵指標；環(huán)境因素，即政策執(zhí)行場域內政治、經(jīng)濟、文化等多重因素。在史密斯看來，政策執(zhí)行過程中四個要素之間會進行交互，產(chǎn)生一種阻礙政策執(zhí)行的“緊張”現(xiàn)象。通過“建制”和“處理”的形式對“緊張”進行排除，并反饋到政策制定與執(zhí)行的過程中，從而達到政策執(zhí)行協(xié)調順暢的效果。

可見，政策執(zhí)行過程理論是以公共政策執(zhí)行的全過程剖析為著力點，能夠充分反映政策本身、政策執(zhí)行者、政策接受者、政策環(huán)境之間相互關系，既為省域數(shù)字政府建設政策執(zhí)行這一動態(tài)過程研究提供了有效工具，又為宏觀視角下數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差矯正提供有力依據(jù)。因此，為更好分析數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差的影響因素，將公共政策執(zhí)行偏差的分析邏輯與政策執(zhí)行過程模型相結合，從宏觀上依托史密斯政策執(zhí)行過程模型，將理想化政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素視作一個有機整體，在微觀上遵循公共政策執(zhí)行偏差的分析邏輯，以數(shù)字政府建設政策的執(zhí)行全過程為著力點，構建了綜合性的省域數(shù)字政府建設政策執(zhí)行分析框架，為研究省域內數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差提供了新的邏輯進路。（如圖2所示）

圖2 數(shù)字政府建設政策執(zhí)行分析框架

數(shù)字政府建設政策執(zhí)行分析框架主要涵蓋四個方面：一是理想化政策，即省級行政部門為推進數(shù)字政府建設制定的相關政策。二是執(zhí)行機構，即省域內為執(zhí)行關于數(shù)字政府建設的政策而專門成立的組織機構。三是目標群體，即數(shù)字政府建設政策直接作用的社會群體和個人。四是政策環(huán)境，即數(shù)字政府建設政策執(zhí)行場域內的各種環(huán)境因素。數(shù)字政府建設政策執(zhí)行過程中，四個變量之間進行相互作用產(chǎn)生 “緊張”，通過對“緊張”進行處理和反饋實現(xiàn)數(shù)字政府建設政策執(zhí)行協(xié)調順暢的效果，如此循環(huán)往復確保數(shù)字政府建設進程高質量推進。

三、現(xiàn)實進路：浙、湘、黔、云數(shù)字政府建設情況

（一）基本措施

公共政策是以政府為主的公共法權主體意志的表現(xiàn)[25]，因此對于省域數(shù)字政府建設的研究要聚焦各省份所出臺的相關政策。自“十三五”規(guī)劃提出實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略、建設數(shù)字中國以來，“數(shù)字政府”一詞開始出現(xiàn)在政府管理視野，數(shù)字政府建設也由地方探索逐步提升至國家頂層設計層面。研究以浙、湘、黔、云4省為對象，通過對政府網(wǎng)站及政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫的搜索整理，共獲得有效政策文本22份。（參見表2）

表2 浙、湘、黔、云4省數(shù)字政府建設相關政策文本

從表2中可見，在發(fā)文機關上：浙江和貴州以省政府為主、省級職能部門為輔，湖南和云南的發(fā)文機構均為省級職能部門；在政策主題上：浙江的政策聚焦在“政府數(shù)字化轉型”與“數(shù)字政府建設”具體層面上，湖南的政策關注點為“數(shù)字經(jīng)濟”和“數(shù)字鄉(xiāng)村”，貴州省的政策主題涉及廣泛，包括“大數(shù)據(jù)”“電子政務”“信息服務”“云計算”“新型基礎設施”“數(shù)字政府”“數(shù)字經(jīng)濟”等，而云南省將“信息通信基礎設施建設”與“數(shù)字鄉(xiāng)村建設”作為推進“數(shù)字云南”建設的著力點；在政策發(fā)布時間上：浙江省始于2018年且政策發(fā)布集中在最近三年；湖南省相關政策最早于2011年提出，但政策并未做到良好銜接，直至2020年才發(fā)布后續(xù)政策；貴州省于2014年開始提出數(shù)字政府相關政策且呈現(xiàn)良好的連貫性，在不同階段及不同層面均制定了指導數(shù)字化發(fā)展的政策法規(guī)；云南省自2019年發(fā)布數(shù)字政府建設相關政策，規(guī)劃時間截至2021年。

政策執(zhí)行機構對于上級政策響應方式及響應程度關乎政策執(zhí)行最終成效[26]。所以，為深刻剖析數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差，研究將執(zhí)行機構的響應方式歸結為“設立機構”“制定政策”“開發(fā)平臺”三種基本類型，基于案例代表性原則選取4省12市的具體情況進行分析。（參見表3）

表3 浙、湘、黔、云4省主要執(zhí)行機構響應方式

表3中可見，從設立機構來看：所選12座城市絕大部分設立專職數(shù)據(jù)管理部門，主要分為大數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)管理中心兩類，但是仍有個別城市未設立獨立的數(shù)據(jù)治理機構，僅僅在政府相關部門的職能中予以補充。從制定政策來看：大多數(shù)地方政府均出臺了有關“數(shù)字政府”的系列政策以回應上級政府和職能部門，僅有貴州的遵義、畢節(jié)兩地未在政策上進行響應。各地市所制定的政策可分為三種類型，其一是對省級數(shù)字政府建設規(guī)劃方案的具體落實，其二是市級政府根據(jù)自身數(shù)字政府建設需求在具體領域所制定的創(chuàng)新性政策，其三是為推進數(shù)字政府建設所制定的管理辦法與相關規(guī)定。從開發(fā)平臺來看：政務服務小程序是地方政府數(shù)字化轉型平臺開發(fā)實踐的重要內容，各地市陸續(xù)推出具有地方特色的數(shù)字政府政務服務小程序平臺，服務內容包括公積金、社保、醫(yī)保、公共法律、教育等民生領域的業(yè)務查詢和辦理。但也存在部分城市未推出小程序平臺，而是選擇共用省級平臺。例如貴州的遵義、畢節(jié)和云南的昆明、紅河、曲靖等地，將所需辦理的業(yè)務在省級政府服務平臺上進行“打包上線”。

（二）總體成效

隨著數(shù)字化進程的加快，我國正掀起一場數(shù)字政府建設熱潮，研究所選取的4省12市在數(shù)字政府建設過程中取得了顯著成就但也面臨諸多問題。據(jù)政府網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，浙江省推出“浙政釘”“浙里辦”政務辦公服務平臺，聚合省級部門800多個信息系統(tǒng)，歸集治理了3066類、190多億條的數(shù)據(jù)；湖南省推出“新湘事成”政務服務平臺，目前已完成32個省直部門自建的50個業(yè)務系統(tǒng)、1235個政務服務事項與一體化平臺對接任務，全省 “一件事一次辦”總辦件量超過7800萬；貴州省推出全國首家移動互聯(lián)網(wǎng)省級政務民生服務綜合平臺——“云上貴州”移動APP，基本實現(xiàn)省級政府“部門云”和“市州云”全部接入，實現(xiàn)對省市縣三級4000多個部門、1500余個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政務服務中心、1.7萬余個村（居）便民服務站的集中統(tǒng)一服務；云南省推出“一部手機辦事通”政務服務平臺，基本打通32個部門的205個業(yè)務辦理系統(tǒng)，目前已開設運營20個辦事主題、1363個事項。

就目前建設總體現(xiàn)狀而言 “數(shù)字政府”和“數(shù)字政務”都還存在著潛在的發(fā)展空間。據(jù)報告顯示[27]，浙江省“數(shù)字政府”的知曉率為79%、使用率為61%，網(wǎng)上辦事大廳的使用率為57%，“浙里辦”APP使用率為38%，市場主體獲知“數(shù)字政府”主要是靠職能部門的主動推廣；湖南省分別有87%和81%的市場主體明確說愿意使用網(wǎng)上辦事大廳和“省政府門戶網(wǎng)站”APP，但二者的實際使用率只有51%和32%；貴州省市場主體通過“數(shù)字政府”辦理具體業(yè)務、查詢辦事信息、預約的比例分別為46%、34%和17%，三大功能發(fā)展較不均衡；云南省有94%的市場主體愿意使用“數(shù)字政府”，實際使用率為69%，有25%的潛在需求沒有得到滿足。

四、依證考量：史密斯模型下數(shù)字政府建設的政策執(zhí)行偏差

（一）政策本身：逐級研制中的靶向偏差

逐級研制模式下理想政策缺失是政策執(zhí)行靶向偏差的關鍵伏筆。數(shù)字政府建設政策執(zhí)行的全過程貫穿我國官僚體制整個層級，省級政府作為響應中央政策指示的一級地方機構，在壓力體制及省域數(shù)字化發(fā)展需求等多種因素相互作用下，往往會依據(jù)國家政策統(tǒng)一性、地方執(zhí)行靈活性原則制定指導省域數(shù)字政府發(fā)展的全局性政策，而不會對地方政府在數(shù)字政府建設的具體事務上作出詳細部署。同理，各級地市關于數(shù)字政府建設的政策都是在此種邏輯下制定的。因此，在逐級研制模式下，政策本身默許執(zhí)行機構在遵循政策制定主體宏觀原則約束下做出地方性選擇。此種地方性選擇行為在層級延續(xù)中受利益驅動及選擇偏好等因素影響會出現(xiàn)理想化政策屬性淡化或消失，最終導致政策執(zhí)行的靶向偏離?，F(xiàn)實來講，浙江和湖南兩省在關于數(shù)字政府建設政策的發(fā)文數(shù)量上表現(xiàn)趨同，但在政策內容上呈現(xiàn)顯著差異。浙江省為推進數(shù)字政府建設共出臺三項政策，從政策內容來看其政策主題的具體指向是 “政府數(shù)字化”與“數(shù)字政府建設”，而湖南省的政策主題表現(xiàn)為 “數(shù)字經(jīng)濟”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”以及“數(shù)字湖南”，雖然在政策內容中覆蓋了“數(shù)字政府”靶向主題，但是與浙江省相比，湖南省關于數(shù)字政府建設的頂層設計目標指向略顯寬泛，與“數(shù)字政府”這一關鍵靶向的關聯(lián)擬合度較差。從貴州和云南兩省來看，貴州省目前已經(jīng)在省域層面形成較為完備的政策體系，其所制定的政策內容涉及廣泛，主題涵蓋數(shù)字政府建設的基礎設施、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務辦理、信息整合等諸多環(huán)節(jié)，基本覆蓋了數(shù)字政府建設的整個流程。而云南省所發(fā)布的政策數(shù)量相對較少，且政策主題為 “信息通信基礎設施”、“數(shù)字鄉(xiāng)村”及“數(shù)字云南”，關注重點僅為數(shù)字政府建設的單一環(huán)節(jié)，表現(xiàn)出明顯的地方性傾向。

（二）執(zhí)行主體：府際博弈中的落實偏差

府際博弈下的執(zhí)行主體行為調適是政策落實偏差的根本誘因。在省級層面制定數(shù)字政府建設相關政策后，各地政府采取設立機構、制定政策及開發(fā)平臺等方式進行響應。但是，地方政府的響應方式及響應程度都是基于文本理解、任務承擔和條件支持做出的現(xiàn)實考量，是政策制定主體與執(zhí)行機構間博弈調適后產(chǎn)生的結果[28]。通過比較浙江與湖南兩省典型代表城市，可以看出在響應方式和響應程度上浙江均好于湖南。浙江省的杭州、寧波和溫州三市在貫徹落實省級《深化“最多跑一次”改革推進政府數(shù)字化轉型工作總體方案》政策基礎上結合自身任務承擔和發(fā)展需要進行了創(chuàng)新實踐，尤其是杭州市在疫情期間率先推出“健康碼”，為抗擊疫情提供智慧支持。然而，湖南的三個典型代表城市中，常德市并未設立負責數(shù)字政府建設的專職機構、開發(fā)地方政務服務平臺，三市所出臺的相關政策亦與上級政策的主題關聯(lián)程度一般。貴州和云南的典型城市在機構設立方面水平相當，省市共用政府服務平臺是大多數(shù)地方政府的共同選擇。在制定政策方面，貴州的遵義、畢節(jié)兩市鮮有具體響應，而云南的典型城市雖然政策制定數(shù)量有限，但也在新型基礎設施、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等方面作出了具體部署。就四省的典型代表城市的具體響應狀況而言，浙江省地方城市響應方式全面而具體，其原因在于杭州、溫州、寧波作為沿海開放城市，堅實的經(jīng)濟發(fā)展基礎與先進的技術支撐使得地方政府在政策執(zhí)行博弈中免受過多執(zhí)行成本的限制，從而能夠主動進行任務承擔并實施創(chuàng)造性舉措。而對于湖南常德、貴州畢節(jié)、遵義與云南諸市共用政務平臺行為，即是典型的地方政府在充分考量自身條件后作出的現(xiàn)實選擇。究其原因是省級數(shù)字政府建設的宏觀設計標準與地方發(fā)展基礎之間差距懸殊，地方政府一方面需要面對上級政策執(zhí)行的壓力，另一方面又要權衡成本支出風險，因此選擇共用平臺的方式降低政策執(zhí)行成本以落實政策要求。其中，以貴州省諸市最為典型，貴州省憑借得天獨厚的地理區(qū)位及國家政策扶持的優(yōu)勢，較早地在數(shù)字化發(fā)展的全領域做了周密的頂層設計，加速了全省數(shù)字化發(fā)展的軟硬件條件改造升級，不僅為地方政府數(shù)字化發(fā)展帶來了諸多便利條件，更為落實政策要求提供了更多選擇。

（三）目標群體：業(yè)務服務中的供需偏差

市場主體日益增長的使用需要與業(yè)務服務不充分之間的矛盾是政策供需偏差的主要表現(xiàn)。隨著信息技術的發(fā)展，移動互聯(lián)網(wǎng)終端設備的使用范圍迅速擴大，各省市隨即掀起了建立政務服務門戶網(wǎng)站及政務服務小程序的熱潮，網(wǎng)上業(yè)務辦理成為了政務服務的重要形式。廣大市場主體作為業(yè)務辦理的需求者對政務服務平臺的使用有著最直觀的感受，最能夠為數(shù)字政府建設政策的落實情況提出準確的反饋意見。目標群體視角下的數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差要從服務供給和主體需求兩個方面進行闡釋：其一，從服務供給角度看，浙、湘、黔、云四省“數(shù)字政府”的知曉率和實際使用率之間都存在明顯差距，“數(shù)字政府”的吸引力普遍偏低，業(yè)務不全、無法全流程辦理、操作不方便等因素成為制約 “數(shù)字政府”進一步普及的主要原因。其二，從主體需求角度看，需求主體對于“數(shù)字政府”的使用能力與認知水平和日益增長的使用需求不匹配?！皵?shù)字政府”于2017年出現(xiàn)于廣東省地方政府的數(shù)字化實踐和探索之中，浙、湘、黔、云四省數(shù)字政府全面建設最早的是貴州始于2014年，其余三省均集中在2018年，在數(shù)字政府建設時空嚴重壓縮背景下，市場主體對于數(shù)字政府的認知和使用難以快速適應并熟練掌握使用技巧。再加之，政府官方層面將“數(shù)字政府”的使用宣傳任務捆綁于窗口辦理工作人員的業(yè)務中，加大了工作人員的負擔，降低了政策宣傳的效率，從而加劇“數(shù)字政府”政策執(zhí)行供需兩端的偏差。

（四）政策環(huán)境：場域支撐中的未及偏差

社會場域內硬件設施與軟件環(huán)境基礎薄弱是政策執(zhí)行未及偏差的重要原因。公共政策執(zhí)行成效不僅與執(zhí)行者的主觀意愿相關，更取決于政策執(zhí)行所需要的客觀政策環(huán)境支撐，即政策執(zhí)行場域內的硬件設施與軟件水平，包括經(jīng)濟發(fā)展、政治環(huán)境、社會氛圍以及政策執(zhí)行所需的基礎設施建設情況等要素。從浙江和湖南兩省來看，雖說經(jīng)濟排名均位列前茅，但在數(shù)字政府建設相關政策制定主體及執(zhí)行作用因素上，浙江省制定主體為一級政府和職能部門，政策執(zhí)行過程中既受塊狀政府的綜合性權威影響又具有條狀部門的專業(yè)性技術指導，執(zhí)行機構的響應方式全面且具體。而湖南省的相關政策制定主體性質較為單一，均為省級職能部門，下級響應方式也略顯單調。從場域環(huán)境角度分析，浙江省位于東南沿海地區(qū)，經(jīng)濟與社會發(fā)展的開放程度高于湖南省，另外世界知名互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)（阿里巴巴）總部、國際互聯(lián)網(wǎng)中心（烏鎮(zhèn)）均坐落于浙江省，為浙江全省數(shù)字化建設提供了有效的技術支持和氛圍渲染，此類優(yōu)勢條件是湖南省所不具備的。而對于貴州和云南，兩地處于西南高原山地區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境表現(xiàn)趨同，但貴州省借助國家重大發(fā)展戰(zhàn)略率先進行大數(shù)據(jù)、云計算等相關新型基礎設施建設，在省域數(shù)字化建設的諸多領域制定了指導政策和發(fā)展辦法，為全省數(shù)字化轉型奠定了堅實的軟硬件基礎，形成了信息技術的資源要素聚集效應。云南省的數(shù)字政府建設政策執(zhí)行場域與貴州省相比差距顯著，但云南省最近幾年聚焦新型基礎設施的投資建設，這也是云南省數(shù)字政府建設總體水平快速提升的關鍵原因。

五、回歸邏輯：數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差的矯正

（一）政策防偏：瞄準政策目標，完善政策體系

解決數(shù)字政府建設政策執(zhí)行中的靶向偏差問題，需要在省級層面進一步明確政策目標、手段和工具，從源頭上預防可能出現(xiàn)的偏差。傳統(tǒng)的逐級研制政策執(zhí)行模式需要完備的先決條件才能保障政策效果，但所需的條件往往不能得到滿足，從而容易導致政策執(zhí)行偏差出現(xiàn)[29]。因此，為克服下級政府主觀選擇及政策環(huán)境等因素導致的執(zhí)行偏差，便要創(chuàng)新研制模式以瞄準政策目標，詳實政策內容以完善政策體系。其一，在體制機制方面，要成立由專家學者與政府官員共同負責的政策研制機構。在機構的職責劃分上，一級政府和職能部門應適當將精力轉移到政策執(zhí)行推進過程及政策成效考核工作的組織開展中，至于數(shù)字政府建設的相關政策制定任務，則由專業(yè)機構人員通過對國家層面的相關政策進行深入解構，準確科學研判國家政策指示精神，最終結合省域內數(shù)字政府建設的基礎條件制定出目標精準且方案可行的政策。其二，在政策體系方面，要注重宏觀規(guī)劃與具體指向相結合，既要包括一級政府在數(shù)字政府建設基本方略上的準確把握，又要包括職能部門在數(shù)字政府建設工具手段上的細致要求，使下級執(zhí)行機構真正明確“建設什么”與“如何建設”的問題，從而減少選擇執(zhí)行與變通執(zhí)行現(xiàn)象以達到預防政策偏差的效果。

（二）執(zhí)行糾偏：優(yōu)化考核體系，加強監(jiān)督問責

合理的考核激勵指標設定與嚴格的監(jiān)督問責機制是糾正政策落實偏差的必備條件。首先，要在科學的頂層設計下配套構建符合數(shù)字政府建設規(guī)律的考核指標體系，考核重點為政策執(zhí)行效果而非上級個人偏好。同時，要堅決消除考核指標設定以只對上級負責為出發(fā)點的本位思想，杜絕地方政府在數(shù)字政府建設政策執(zhí)行時大搞 “面子工程”而伴隨出現(xiàn)的“雷聲大雨點小”現(xiàn)象，通過多維的合理考核體系引導地方政府對數(shù)字政府建設政策貫徹落實與創(chuàng)新執(zhí)行，依據(jù)真實全面的考核成績進行獎懲，激發(fā)下級政府政策執(zhí)行的積極性。其次，要建設貫穿數(shù)字政府建設政策執(zhí)行全過程的動態(tài)監(jiān)督機制，指派巡視監(jiān)督小組現(xiàn)場收集政策執(zhí)行的具體信息并及時反饋給負責數(shù)字政府建設的指揮決策中心，以便對政策執(zhí)行偏差行為進行追蹤糾正。在政策執(zhí)行過程中，是否選擇以行為調適的策略來獲取利益，與地方政府為此相應承擔的風險成本密切相關，而風險成本的大小與責任追究機制完善程度密切相關。因此，要在嚴密監(jiān)督的基礎上廓清政策執(zhí)行主體的責任邊界，為強化問責機制確立先決條件，通過明確規(guī)定的責任劃分機制對地方政府及其官員在數(shù)字政府建設政策執(zhí)行中的行為進行有效約束，提高其利己調適行為成本支出以規(guī)制數(shù)字政府建設政策執(zhí)行的偏差。

（三）服務治偏：健全業(yè)務流程，提升認知水平

數(shù)字政府建設政策執(zhí)行過程中，地方政府作為政策執(zhí)行主體，其對政策的響應方式?jīng)Q定地區(qū)內政策執(zhí)行水平的基本下限，而廣大市場主體作為政策執(zhí)行的目標群體，其對“數(shù)字政府”的認知水平和使用能力決定了政策執(zhí)行水平的最高上限。所以，要在供需兩端共同發(fā)力來整治數(shù)字政府建設政策執(zhí)行偏差。首先，要激發(fā)地方政府在響應數(shù)字政府建設方面的主觀能動性，健全“數(shù)字政府”業(yè)務服務流程，為市場主體提供更高質量的線上服務。面對當前我國多數(shù)政府負債運行的現(xiàn)實窘境，省級政府在推進數(shù)字政府建設政策執(zhí)行中要適度增加對地方政府的資源配給，包括在財政、技術等要素方面的支持，從而提升地方政府的政策執(zhí)行能力。其次，要進行系統(tǒng)化的政策宣傳以及平臺應用培訓，提高目標群體對政務服務小程序及政務服務網(wǎng)站的熟知程度與使用能力。將業(yè)務辦理窗口工作人員從政策宣傳的任務中解放出來，依托廣大社區(qū)工作者對所轄范圍內的使用群體進行政策普及和技能培訓，使廣大使用者在真正辦理線上業(yè)務前初步具備獨立使用軟件程序的能力。最后，以人民需求為導向建設“數(shù)字政府”，提升各類主體參與度。無論是政策制定還是推出線上服務平臺，都要通過問卷和訪談等方式深入調查不同群體使用者在 “數(shù)字政府”使用中利益訴求，廣泛吸收民意，從而提升政策制定的科學化，實現(xiàn)業(yè)務服務內容的精準化。

（四）環(huán)境消偏：聚焦基建開發(fā)，改造執(zhí)行環(huán)境

在政策執(zhí)行環(huán)境營造上，要注重“有為政府”“有效市場”“有識群眾”的共同作用，優(yōu)化政府、市場、群眾的動態(tài)組合，確保三者之間良性互動，著力提升數(shù)字政府建設政策執(zhí)行的軟硬件條件。第一，各地方政府要認真把握國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的良好機遇，堅持政府在數(shù)字政府基礎設施建設投資中的主導地位，持續(xù)加大新型信息化基礎設施的投資建設力度，加快營造良好的政策環(huán)境與營商環(huán)境，促進并引導各方力量對區(qū)域數(shù)字化建設的投資，夯實數(shù)字政府建設的配套硬件基礎。第二，要充分發(fā)揮市場力量在數(shù)字政府建設中的重要作用，健全市場主體參與數(shù)字政府建設的準入退出機制，促進技術、人才、資本等要素向數(shù)字政府建設相關應用技術開發(fā)領域聚集，以推動當?shù)乜萍紕?chuàng)新、激發(fā)不同市場主體活力，打造數(shù)字政府建設的良好氛圍與成熟的市場體系。第三，要著力構建全民共建共享的數(shù)字政府建設格局，加強“數(shù)字政府”的宣傳力度，廣泛動員社會主體對“數(shù)字政府建設”建言獻策，積極營造全社會關心數(shù)字政府發(fā)展和關注數(shù)字政府建設政策的濃厚氛圍。