我國自然災(zāi)害社區(qū)應(yīng)急演練現(xiàn)狀及存在問題

朱訪　韋朗　趙金濤

摘? 要：我國地理環(huán)境復(fù)雜多樣，自然災(zāi)害種類繁多，災(zāi)害損失嚴重。加強社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急演練，提高災(zāi)害應(yīng)急管理水平，提升社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識和自救能力，是減少災(zāi)害損失的重要途徑。通過搜集整理多省近年社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急演練案例，運用文獻研究、案例分析與歸納等方法，總體認為當(dāng)前我國自然災(zāi)害社區(qū)應(yīng)急演練中存在重“演”不重“練”、實際效果不佳、居民風(fēng)險意識淡薄，參與度不高等問題。針對這些問題提出了建議或應(yīng)對措施。研究結(jié)果對于基層應(yīng)對常態(tài)、非常態(tài)自然災(zāi)害，全面提升應(yīng)急管理能力具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急演練;自然災(zāi)害;社區(qū);基層

引言

中國是受自然災(zāi)害影響最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，受災(zāi)影響地域廣，伴隨著全球氣候變化以及中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和快速城市化，自然災(zāi)害形成更加復(fù)雜，災(zāi)害應(yīng)對以及防范形勢更顯嚴峻[1]。應(yīng)急管理部發(fā)布的2021年全國自然災(zāi)害基本情況顯示，我國自然災(zāi)害形勢復(fù)雜嚴峻，極端天氣氣候事件多發(fā)，自然災(zāi)害以洪澇、風(fēng)雹、干旱、臺風(fēng)、地震、地質(zhì)災(zāi)害、低溫冷凍和雪災(zāi)為主，沙塵暴、森林草原火災(zāi)和海洋災(zāi)害等也有不同程度發(fā)生。全年各種自然災(zāi)害共造成1.07億人次受災(zāi)，因災(zāi)死亡失蹤867人，緊急轉(zhuǎn)移安置573.8萬人次;倒塌房屋16.2萬間，不同程度損壞198.1萬間;農(nóng)作物受災(zāi)面積11739千公頃;直接經(jīng)濟損失3340.2億元[2]。面對嚴重的自然災(zāi)害，積極開展防災(zāi)減災(zāi)，減少災(zāi)害帶來的損失顯得尤為重要。開展社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急演練是預(yù)防災(zāi)害帶來各種損失及保障人民安全的有效措施。目前，在國內(nèi)關(guān)于自然災(zāi)害應(yīng)急管理有著不少的研究，主要集中在應(yīng)急管理體系、應(yīng)急文化、協(xié)調(diào)聯(lián)動、區(qū)域協(xié)作、示范社區(qū)等方面[3-6]，但是從應(yīng)急演練這一視角對社區(qū)自然災(zāi)害的應(yīng)急處置能力進行深入研究還比較薄弱。通過收集、檢索國內(nèi)社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急演練的文獻資料，剖析演練過程，綜合總結(jié)專家學(xué)者有關(guān)自然災(zāi)害社區(qū)應(yīng)急管理的研究成果，深入分析我國社區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急演練存在的問題，并提出應(yīng)對措施，對提高職能部門應(yīng)急處理水平有一定的幫助，同時為應(yīng)急管理部門決策提供依據(jù)。

1.我國自然災(zāi)害區(qū)域差異顯著

按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，自然災(zāi)害分為七個大類：水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)。除現(xiàn)代火山活動外，地震、臺風(fēng)、洪澇、干旱、沙塵暴、風(fēng)暴潮、崩塌、滑坡、泥石流、風(fēng)雹、寒潮、熱浪、病蟲鼠害、森林草原火災(zāi)、赤潮等幾乎所有重要災(zāi)害都在中國發(fā)生過[1]。我國幅員遼闊，自然災(zāi)害區(qū)域差異顯著，東南部沿海地區(qū)，夏季臺風(fēng)頻發(fā)，多造成風(fēng)暴潮、洪澇災(zāi)害;東北地區(qū)冬季多雨雪，多造成雪災(zāi);旱災(zāi)、風(fēng)沙威脅廣大三北地區(qū)，近年特大旱災(zāi)頻發(fā)于南方各地，尤以西南更甚;華北、西南、西北、臺灣等地區(qū)是地震多發(fā)區(qū);因復(fù)雜的地質(zhì)構(gòu)造和廣布的山區(qū)等地質(zhì)地理條件，崩塌滑坡泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生在占國土面積60%以上的山地、丘陵和高原;沿海地區(qū)風(fēng)暴潮和赤潮多見 [7]。我國自然災(zāi)害具有的特征是成因復(fù)雜、種類繁多、發(fā)生頻率高且強度大，災(zāi)害群發(fā)、地域分異明顯、多發(fā)與少發(fā)交替 [8]，這一特點為我國社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)提出了挑戰(zhàn)。

2.全社會廣泛開展自然災(zāi)害應(yīng)急演練

應(yīng)急演練是檢驗應(yīng)急預(yù)案熟悉掌握程度的最好方式，也是消除面對災(zāi)害時恐慌的重要訓(xùn)練方式。通過演練可以及時發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案中的不合理部分，及時修訂更新，應(yīng)急演練與應(yīng)急預(yù)案相輔相成、互為補充，應(yīng)急演練可以提高應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的層次性、協(xié)調(diào)性，應(yīng)急預(yù)案可以提高應(yīng)急演練的針對性、有效性[9]。隨著我國社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急管理能力的不斷提升，各地社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急演練廣泛開展，通過搜集梳理近幾年的社區(qū)應(yīng)急演練資料顯示，演練類型主要集中在火災(zāi)消防、洪澇災(zāi)害、臺風(fēng)、地質(zhì)災(zāi)害（地震、滑坡、泥石流）等。通過應(yīng)急演練，增強了群眾的防災(zāi)自救意識和安全撤離避讓能力，提高了各部門應(yīng)急處置反應(yīng)能力，檢驗了防災(zāi)應(yīng)急處置的協(xié)調(diào)能力。

3.應(yīng)急演練存在的問題分析

我國自然災(zāi)害應(yīng)急演練取得了顯著成績，也積累了一定的寶貴經(jīng)驗，仍然存在著一系列問題有待解決。

3.1應(yīng)急演練重“演”不重“練”現(xiàn)象突出

各地雖然每年都組織災(zāi)害應(yīng)急演練，但演練常被當(dāng)成走過場去對待，并沒有達到預(yù)期的演練效果。應(yīng)急演練重“演”不重“練”，應(yīng)急演練淪為脫離實際、缺乏針對性、實用性的表演，致使多數(shù)社區(qū)居民并未從演練中學(xué)會應(yīng)急知識和技能。在搜索資料的過程中，能夠發(fā)現(xiàn)各省關(guān)于基層應(yīng)急演練的政策文件比較齊全，但是關(guān)于應(yīng)急演練的活動做得還不夠細致。部分地區(qū)應(yīng)急演練精心組織，“演”“練”結(jié)合，取得了較好的效果，例如廣東省高新區(qū)森林防辦會同唐家灣鎮(zhèn)，高新消防救援大隊、銀星社區(qū)、高新區(qū)志愿服務(wù)隊等在銀星紅花山開展春節(jié)前森林防火應(yīng)急演練，演練能夠充分結(jié)合地形和天氣狀況，從發(fā)現(xiàn)火情到將火焰撲滅，整個過程井井有條，毫不混亂，即使是火焰撲滅，為防止死灰復(fù)燃，現(xiàn)場指揮安排護林員看守火場確保萬無一失，演練結(jié)束后積極總結(jié)經(jīng)驗，尋找不足之處，扎實開展森林防火工作，全力保護森林防火安全[10]。

3.2基層應(yīng)急演練重視程度不高

對自然災(zāi)害的基層應(yīng)急演練重視程度不高，這是我國普遍存在的問題，通過各省人民政府官網(wǎng)，應(yīng)急管理局官網(wǎng)，微信公眾號平臺，貼吧等能夠收集到的相關(guān)資料較少。北京、上海、浙江、四川等地開展的基層應(yīng)急演練類型較多，相關(guān)報道圖文并茂，相關(guān)視頻貼近實際，易于理解。有部分省份搜索到的應(yīng)急演練材料較少，可能是開展了基層應(yīng)急演練而未公開報道，說明地方對此工作不夠重視，也可能是應(yīng)急演練材料丟失導(dǎo)致。

3.3演練內(nèi)容因循守舊，缺乏創(chuàng)新

各省社區(qū)結(jié)合自身條件普遍開展災(zāi)害應(yīng)急演練，演練集中在消防演練、防震演練和防汛演練三種類型，演練內(nèi)容因循守舊，缺乏創(chuàng)新。大部分社區(qū)舉行演練集中在5.12防災(zāi)減災(zāi)日和防災(zāi)減災(zāi)宣傳周這一時間節(jié)點，沒有形成常態(tài)化。有些演練僅僅發(fā)放宣傳手冊，宣講防災(zāi)知識，缺乏演練內(nèi)容，存在“走過場”問題。部分社區(qū)能將知識與現(xiàn)實實際進行結(jié)合，進行現(xiàn)場演練，活動結(jié)束進行總結(jié)與反思，例如內(nèi)蒙古藥監(jiān)局組織開展消防和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)及現(xiàn)場演練，培訓(xùn)演練過程邀請相關(guān)專家為消防各方面進行細致的講解，解答各類消防安全問題，救援人員現(xiàn)場演示滅火工具的使用，整個過程細致、完整，但缺乏創(chuàng)新性[11]。江西南昌各地開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳周活動，類型多樣，有防災(zāi)減災(zāi)展板展示，利用政府機關(guān)電子屏滾動播放宣傳標語，舉行消防安全知識競賽活動，實地體驗操作了地震科普VR系統(tǒng)，通過微信公眾號平臺答題抽獎，紅十字會工作人員與居民展開互動、體驗式教學(xué)，發(fā)放防災(zāi)減災(zāi)知識手冊和印有防災(zāi)減災(zāi)知識的禮品等等。居民參與人數(shù)高，充分利用網(wǎng)絡(luò)，科技手段達到宣傳防災(zāi)減災(zāi)的目的，社區(qū)居民的防災(zāi)減災(zāi)意識得到提升[12]。

3.4缺少針對區(qū)域主導(dǎo)災(zāi)種的精準化應(yīng)急演練科目

部分省份對本地區(qū)特有的災(zāi)害針對性演練較少。由于我國各省孕災(zāi)環(huán)境在空間上存在差異，不同地區(qū)災(zāi)種不盡相同，災(zāi)種類型數(shù)量也不同。為了提高地方防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力，使廣大群眾更加安心，開展針對區(qū)域主導(dǎo)災(zāi)種的應(yīng)急演練是很有必要的。例如貴州省孕災(zāi)環(huán)境具有特殊性，因地理環(huán)境，存在地質(zhì)災(zāi)害較為嚴重，其中比較嚴重的災(zāi)害是山體滑坡，省應(yīng)急救援中心聯(lián)合多方展開地質(zhì)災(zāi)害事故救援聯(lián)合演練。在演練過程中救護人員利用先進設(shè)備第一時間掌握災(zāi)害點詳細信息，緊急實施救援，在每一個施救環(huán)節(jié)中都刻不容緩，環(huán)環(huán)相扣，成功救助被困人員，演練達到了預(yù)期目的[13]。四川省位于我國地震帶上，地震災(zāi)害頻發(fā)，2008年的汶川地震觸目驚心，四川省在社區(qū)地震災(zāi)害應(yīng)急演練方面非常重視，在攀枝花地震災(zāi)害應(yīng)急演練過程中，有多方力量共700余人共同參與，在演練過程設(shè)置了許多突發(fā)狀況，例如地震導(dǎo)致礦庫發(fā)生管涌、潰壩，房屋倒塌導(dǎo)致不明數(shù)量的人員、車輛被埋壓，救援車輛在救助路上發(fā)生側(cè)翻等，救援人員針對各種突發(fā)情況進行分析，并采用人力與科技相融合的救援方式，高效率完成救援任務(wù)[14]。澳門特別行政區(qū)在臺風(fēng)應(yīng)急演習(xí)中也通過設(shè)置突發(fā)狀況考察救援人員的專業(yè)技能與應(yīng)對災(zāi)害采取的手段和措施，在演練過程中這些突發(fā)狀況一一解決。本次演練動員逾2500人[15]，參與人數(shù)空前。

3.5社區(qū)居民的災(zāi)害應(yīng)急意識比較薄弱，依賴性強

重視培養(yǎng)提高全體國民的應(yīng)急意識，直接關(guān)系到政府應(yīng)急管理的效果。對一個國家而言，國民的應(yīng)急意識強是一種寶貴的財富。美，日，英三國不僅重視對政府內(nèi)部公共管理者專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，也不惜動用國家資金對整體國民的應(yīng)急意識進行教育和培養(yǎng)[16]。我國對人民的應(yīng)急意識培養(yǎng)工作仍處在起步階段，這也是歷次自然災(zāi)害過后均有傷亡的重要原因之一。因此，大力發(fā)展全民應(yīng)急常識培訓(xùn)，提高人民整體應(yīng)急意識十分重要[17]。目前，社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識比較淡薄，參與社區(qū)應(yīng)急演練的積極性不高，很多居民災(zāi)害知識較為貧乏，更不清楚所在社區(qū)存在的災(zāi)害風(fēng)險，也不愿意花費時間參加防災(zāi)減災(zāi)的培訓(xùn)。

4.對策和建議

4.1應(yīng)急演練內(nèi)容和模式創(chuàng)新

目前，基本上每個社區(qū)都制定了災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，基于災(zāi)害風(fēng)險的應(yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容包括災(zāi)害風(fēng)險地點、引發(fā)因素、危害對象、預(yù)警信號、應(yīng)急方法、撤離路線、避災(zāi)地點和相關(guān)責(zé)任人等[18]。社區(qū)應(yīng)急演練是檢驗應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性、合理性的最佳方式，為了提高演練效果，應(yīng)創(chuàng)新演練機制。演練可以采用“雙盲”的機制。事前不通知演練時間、地點和演練內(nèi)容，以此保證演練的實戰(zhàn)性，從而更好的發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急指揮、應(yīng)急組織等多方面存在的不足。演練結(jié)束后應(yīng)做好反思與總結(jié)工作，及時整改，應(yīng)急能力不斷提升。如湖南省舉行“全實戰(zhàn)”森林火災(zāi)應(yīng)急指揮演練，演練模擬森林火災(zāi)的應(yīng)急響應(yīng)，演練緊貼實戰(zhàn)，以森林火災(zāi)撲救全流程、全要素為主線，不設(shè)具體時間、不設(shè)具體地點、不設(shè)具體科目，不編寫演練腳本，地點隨機抽取，隨機設(shè)置險情，各級隨機應(yīng)對、臨機指揮、相機處置[19]。在演練結(jié)束后深刻反思存在的問題并要求在以后的實戰(zhàn)中不斷改進，本次演練獲得了居民的充分肯定。

4.2應(yīng)急演練效果評估與考核

應(yīng)急演練是強化應(yīng)急救援能力和提升應(yīng)急管理水平的重要途徑，客觀評價應(yīng)急演練過程對于健全應(yīng)急預(yù)案體系、完善處置隊伍及物資保障準備具有重要的指導(dǎo)作用[20]，應(yīng)當(dāng)及時對應(yīng)急演練效果進行評估和總結(jié)，核實演練過程和結(jié)果是否能實現(xiàn)演練目的，找出薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，加以改進和完善。在演練質(zhì)量的把關(guān)上，可以聘請專家成立績效評估組，科學(xué)制定評估指標，開展應(yīng)急演練績效考評，綜合要素得分既要考慮專家打分，也要兼顧社區(qū)居民滿意度問卷調(diào)查得分以及管理部門的匯商把關(guān)，將評估結(jié)果及時向被考核單位反饋，督促其隨時改進工作。

4.3加強基層防災(zāi)減災(zāi)科普與宣傳

應(yīng)急演練是一種有效的宣傳，為了營造濃厚的防災(zāi)減災(zāi)宣傳氛圍，活動過程中可懸掛橫幅、彩旗、拱門等。傳播防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)知識可采取多種方式，如現(xiàn)場發(fā)放公共應(yīng)急防范手冊、宣傳展板、發(fā)放各類宣傳單、宣傳禮品等。除了傳統(tǒng)的宣傳方式外，要不斷創(chuàng)新宣傳方式，把防災(zāi)減災(zāi)知識潛移默化的進行傳播給社區(qū)居民。如南昌組織征文活動，向全市市民征集防災(zāi)減災(zāi)文學(xué)作品，分享防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗，并對優(yōu)秀作品進行評獎，予以獎勵;開展點播防災(zāi)影視作品，在影視頻道點播災(zāi)難片，每天播放一部，喚起社會各界對公共安全風(fēng)險的高度關(guān)注。另外，把防災(zāi)減災(zāi)知識編制成戲劇、曲藝等群眾喜聞樂見的形式進行展演。

4.4分類開展防災(zāi)減災(zāi)知識教育與培訓(xùn)

教育培訓(xùn)是提高應(yīng)急救援業(yè)務(wù)隊伍素質(zhì)和提升公眾預(yù)防突發(fā)事件意識的有效手段[21]。培訓(xùn)對象包括對政府管理部門工作人員培訓(xùn)，側(cè)重應(yīng)急管理的相關(guān)知識;對救災(zāi)隊伍進行應(yīng)急培訓(xùn)，側(cè)重裝備使用技能和救援能力;對社區(qū)居民培訓(xùn)，則是加強危機意識和提高避險自救能力。相關(guān)部門應(yīng)組織全民防災(zāi)減災(zāi)知識培訓(xùn)，社區(qū)應(yīng)急演練做到全覆蓋，培訓(xùn)科目包括使用滅火器，正確穿戴救生衣、心肺復(fù)蘇、災(zāi)害逃生等，做到全民參與，全民考核。另外，基層培訓(xùn)中，走進校園，加強對中小學(xué)生的培訓(xùn)，從小培養(yǎng)防災(zāi)減災(zāi)意識，走進企業(yè)、走進家庭、走進農(nóng)村，把防災(zāi)減災(zāi)知識普及到千家萬戶，提高全民應(yīng)對自然災(zāi)害類突發(fā)公共事件的綜合素質(zhì)能力。

5.總結(jié)與展望

我國成立應(yīng)急管理部以來，極大地推動應(yīng)急管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專業(yè)研究、資源整合、信息匯集[22]。應(yīng)急演練作為檢驗預(yù)案、鍛煉隊伍、磨合機制的重要方式，越來越越得到重視。創(chuàng)新社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急演練機制，開展實戰(zhàn)演練工作，對演練質(zhì)量進行評估，加強社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳和培訓(xùn)，提高居民防災(zāi)減災(zāi)意識，從而促進社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力整體提升。

社區(qū)應(yīng)急演練離不開志愿者的參與，把有具有號召力的志愿者組建社區(qū)志愿組織，不定期的開展社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)知識培訓(xùn)，應(yīng)急技能演練，促進社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)文化的建設(shè)，從而提高全民防災(zāi)減災(zāi)意識的整體水平。引入專業(yè)的災(zāi)害應(yīng)急演練培訓(xùn)機構(gòu)，承辦社區(qū)各種防災(zāi)減災(zāi)活動，是未來的發(fā)展方向。

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