史密斯過(guò)程模型視角下農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行困境的破解之道

陶 鈺，何得桂

（西北農(nóng)林科技大學(xué)， 陜西 咸陽(yáng) 712100）

解決農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題成為新階段推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要課題。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境作出重大決策部署，對(duì)如何開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)行了系統(tǒng)性、統(tǒng)領(lǐng)性的制度安排。公共政策的執(zhí)行受諸多因素影響，常常會(huì)出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行主要有哪些具體困境？如何破解這些困境以不斷提升公共部門(mén)政策執(zhí)行能力？本文基于史密斯過(guò)程模型，從理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境探討農(nóng)村人居政策執(zhí)行偏差問(wèn)題，并提出相應(yīng)的破解策略，助力農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量提升。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

近年來(lái)國(guó)內(nèi)有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境的研究取得顯著進(jìn)展，主要集中在以下方面：一是關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治問(wèn)題研究。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治工作如果從政府層面來(lái)講，政府供給與基層管理工作不到位，服務(wù)意識(shí)和引導(dǎo)意識(shí)嚴(yán)重不足；從居民層面來(lái)講，居民的參與意識(shí)、保護(hù)意識(shí)和建設(shè)意識(shí)淡薄。二是關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治政策及路徑研究。有研究從明確治理主體、完善法律制度、保障資金投入、建立長(zhǎng)效機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)境教育等方面提出了城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理策略。三是關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量影響因素研究。農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量存在嚴(yán)重的區(qū)域不平衡，村莊經(jīng)濟(jì)特征、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村莊環(huán)境治理對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量有顯著影響。四是關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)研究。通過(guò)構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并運(yùn)用TOPSIS 法對(duì)中國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。五是關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境滿意度研究。農(nóng)民對(duì)人居環(huán)境滿意度偏低，對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的不同方面的評(píng)價(jià)呈現(xiàn)出一定的差異性。

如果將目光適當(dāng)放寬到農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行，既有研究視角主要兩種：一是自上而下的視角，認(rèn)為中央政府在政策制定及執(zhí)行中處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位和發(fā)揮巨大作用，高度關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。部分學(xué)者站在激勵(lì)結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行分析，認(rèn)為傳統(tǒng)威權(quán)國(guó)家的“壓力型”激勵(lì)模式，是造成地方環(huán)境政策執(zhí)行困境的主要原因，能否走向“民主合作制”是決定地方環(huán)境治理成敗的重要制度基礎(chǔ)。從權(quán)威的分配和激勵(lì)結(jié)構(gòu)視角分析中國(guó)政府治理體系對(duì)政策執(zhí)行的影響?；谡渭?lì)、晉升激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)分析官員激勵(lì)與環(huán)境政策執(zhí)行的關(guān)系。一些學(xué)者站在角色功能上展開(kāi)研究，認(rèn)為政策任務(wù)的行政發(fā)包和自上而下的績(jī)效考核形成行政壓力，導(dǎo)致地方政府在環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中扮演了“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的雙重角色。二是自下而上的視角，認(rèn)為基層政府作為政策執(zhí)行主體擁有自由裁量權(quán)，能對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程及結(jié)果產(chǎn)生影響?；鶎诱按逦瘯?huì)會(huì)在環(huán)境政策與利益間權(quán)衡，在政策執(zhí)行過(guò)程中采取“應(yīng)對(duì)”、“共謀”、“變通”、“軟硬兼施”、“選擇性政策執(zhí)行”、“選擇性應(yīng)付”等行為?；谏鐣?huì)資本理論探討了導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理困境的原因，提出培植鄉(xiāng)村社會(huì)資本，打造政府-社會(huì)-村民多方合作模式。

既有關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行的研究相對(duì)較少。兩種研究視角聚焦于政策執(zhí)行行為和政府體制運(yùn)行的解釋，其理論研究和方法研究對(duì)本文具有啟發(fā)作用。從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，既有文獻(xiàn)主要圍繞農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)村人居環(huán)境整治問(wèn)題、整治模式和政策路徑展開(kāi)研究，而對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程的關(guān)注和研究還不夠；從研究視角來(lái)看，既有研究鮮有學(xué)者利用具體的政策執(zhí)行理論分析農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行偏差問(wèn)題。利用史密斯過(guò)程模型，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行整體觀察和分析，把握其政策執(zhí)行發(fā)展特征，力爭(zhēng)為進(jìn)一步深化研究和實(shí)踐提供參考和借鑒。

二、農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行的理論依據(jù)

(一)理論基礎(chǔ)

政策執(zhí)行是政策過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，西方學(xué)者于20 世紀(jì)70年代就開(kāi)始關(guān)注政策執(zhí)行并嘗試構(gòu)建政策執(zhí)行過(guò)程模型。托馬斯·史密斯(Thomas B 執(zhí)行并嘗試構(gòu)建最先提出分析政策執(zhí)行因素及其所包括的生態(tài)關(guān)系的理論分析模型，即史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型。其認(rèn)為影響政策執(zhí)行的因素雖然很多，但是主要包括四個(gè)變量：一是理想化的政策，即合理、可行的政策方案。包括政策的目標(biāo)、形式、范圍、內(nèi)容，以及社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)知。二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，指政府中具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)或人員。三是目標(biāo)人群，指受公共政策影響的對(duì)象。四是環(huán)境因素，指影響政策執(zhí)行或政策執(zhí)行所影響的環(huán)境方面的因素，包括社會(huì)文化因素、經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和國(guó)際環(huán)境因素等。它們之間相互影響，共同作用于政策執(zhí)行的全過(guò)程，并在反饋的作用下促進(jìn)或者阻礙政策效果的發(fā)揮。史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型為分析農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行過(guò)程提供了新的視角。

(二)分析框架

農(nóng)村人居環(huán)境政策是典型的涉農(nóng)公共政策，其執(zhí)行過(guò)程與公共政策執(zhí)行過(guò)程相似。依據(jù)史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型，可從理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和政策環(huán)境4 個(gè)要素對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行的影響展開(kāi)分析。為此本文構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境政執(zhí)行分析框架(見(jiàn)下圖)。這些要素之間關(guān)系緊張或不協(xié)調(diào)會(huì)影響政策執(zhí)行效率，最終導(dǎo)致政策目標(biāo)產(chǎn)生偏差。

農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行分析框架圖

農(nóng)村人居環(huán)境政策實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)。從理想化的政策看，黨的十八大報(bào)告指出要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，首次提出建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的方針政策。2015 至2018年的中央“一號(hào)文件”都對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作進(jìn)行了安排部署，表明了中央對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的高度重視與治理決心。2021年中辦、國(guó)辦出臺(tái)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021-2025年)》對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治做出了新的制度安排，將農(nóng)村人居環(huán)境整治推向新階段。同時(shí)，中央也相繼出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)管理等配套政策，防范農(nóng)村人居環(huán)境工作出現(xiàn)偏差。

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行的主體。農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括執(zhí)行部門(mén)和執(zhí)行人員，其機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，部門(mén)間配合是否協(xié)調(diào)，政策執(zhí)行人員執(zhí)行者綜合素質(zhì)水平等，直接關(guān)系政策的執(zhí)行效果。

農(nóng)村人居環(huán)境政策的目標(biāo)群體主要是農(nóng)村居民，同時(shí)還涉及部分相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織，其參與度、認(rèn)知水平以及政策接受度是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

政策環(huán)境貫穿政策執(zhí)行全過(guò)程。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，民眾對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的重視程度越來(lái)越高。農(nóng)村人居環(huán)境政策體系不夠健全、資源配置不合理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異明顯、農(nóng)村基層工作相對(duì)薄弱等問(wèn)題普遍存在，通過(guò)優(yōu)化環(huán)境因素，提高政策執(zhí)行效率。

(三)研究方法

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家政策方針執(zhí)行的具體操作者。本文采取實(shí)地調(diào)研法，通過(guò)資料搜集分析、現(xiàn)場(chǎng)觀察及無(wú)結(jié)構(gòu)訪談開(kāi)展案例研究。2019年8 月至2020年1 月，調(diào)研團(tuán)隊(duì)對(duì)陜西省Z 縣Q 鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行情況實(shí)地調(diào)研，Z 縣Q 鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積233 平方千米，鎮(zhèn)轄8 個(gè)行政村，1 個(gè)社區(qū)，常住人口2077 戶6030人。地形以山地為主，平均海拔1375 米，是典型的秦巴山區(qū)貧困鎮(zhèn)。有耕地面積16867 畝，林地面積229320 畝，森林覆蓋率為80%以上。

調(diào)研團(tuán)隊(duì)首先在縣級(jí)部門(mén)歸納整理了Z 縣有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策文件，詳細(xì)了解其政策執(zhí)行狀況及執(zhí)行效果；其次，到Q 鎮(zhèn)政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了座談會(huì)，聽(tīng)取相關(guān)政策執(zhí)行反饋，最后，對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村委會(huì)主任、普通農(nóng)民進(jìn)行深入訪談，獲取相關(guān)信息。

三、農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行困境分析

(一)理想化的政策：政策本身存在局限性

1.政策體系有待完善

農(nóng)村人居環(huán)境整治具有復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求下，農(nóng)村人居環(huán)境整治體系化和科學(xué)性建設(shè)有待完善。

一是農(nóng)村人居環(huán)境整治政策法規(guī)體系仍需健全。缺乏針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境方面的專門(mén)法律，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》主要是為了解決城市污染問(wèn)題，其中第三十三條、第三十七條、第四十九條和第五十條主要明確了農(nóng)村人居環(huán)境整治的責(zé)任主體，規(guī)定了縣、鄉(xiāng)級(jí)政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作；《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》在第四十九條規(guī)定了“農(nóng)村生活垃圾污染防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定”；《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中第四章第四節(jié)涉及農(nóng)村人居水污染防治。這些法律條文中，普遍采用了原則性、概括性詞語(yǔ)，忽視了針對(duì)性，基層政策執(zhí)行者在具體操作上隨意性較大，實(shí)際工作中多管、少管、錯(cuò)管等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。例如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中的法律責(zé)任部分，沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)具體問(wèn)題采取的處罰措施和程度，難以應(yīng)用于實(shí)踐。農(nóng)村人居環(huán)境各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的制定也相對(duì)滯后，在諸如農(nóng)村生活垃圾和污水污染排放、農(nóng)村飲用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村水源地保護(hù)以及農(nóng)村環(huán)保設(shè)施建設(shè)等方面沒(méi)有制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、處罰措施。

二是農(nóng)村人居環(huán)境整治經(jīng)濟(jì)政策體系有待加強(qiáng)。一方面，農(nóng)村人居環(huán)境整治投入嚴(yán)重不足。當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治投入主體主要是政府，中央政府采取“以獎(jiǎng)促治”和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”相結(jié)合的投入方式，但對(duì)促進(jìn)地方主動(dòng)投入未起到明顯作用，各級(jí)政府配套的專項(xiàng)整治資金投入呈倒金字塔型，鎮(zhèn)村一級(jí)自籌資金極其有限，政府政策激勵(lì)的缺失使社會(huì)資本在該領(lǐng)域投入幾乎為零，治理資金缺乏成為普遍現(xiàn)象。在Z 縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前僅改廁有中央和省級(jí)部分配套資金，多渠道投入機(jī)制尚未建立，改廁、治污、垃圾清運(yùn)等資金缺口大。據(jù)估算，要完成全縣無(wú)害化衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到85%的改廁任務(wù)，資金缺口高達(dá)4 千萬(wàn)元以上。另一方面，缺乏必要的金融和稅收政策支持。由于農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目的公益性，與之相關(guān)的金融產(chǎn)品很少，且存在支持范圍窄, 支持力度不足的問(wèn)題。社會(huì)主體在參與治理項(xiàng)目時(shí)受到嚴(yán)格限制，須取得國(guó)家相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策要求嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)高使社會(huì)資本望塵莫及，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境整治項(xiàng)目實(shí)際很難得到稅收支持。

2.政策供給缺乏有效性

有效的政策供給，是強(qiáng)化政策執(zhí)行的保證。中組部2013年出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中將生態(tài)文明建設(shè)作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，加大環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)的權(quán)重。但是這種政績(jī)考核的改進(jìn)只是一種簡(jiǎn)單的考核內(nèi)容“量”的增加，在實(shí)際工作中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)矛盾時(shí)，地方政府依然會(huì)選擇優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。2019年，Q 鎮(zhèn)大部分工作精力集中在脫貧攻堅(jiān)上，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境工作重視程度不足。在廁所革命整村推進(jìn)中，目標(biāo)任務(wù)為9 個(gè)村，僅完成6個(gè)，占當(dāng)年任務(wù)的66.6%；完成污水有效治理村2 個(gè)，占目標(biāo)治理村的22.2%。在面對(duì)脫貧攻堅(jiān)這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊迫任務(wù)時(shí)，鎮(zhèn)政府首先將農(nóng)村人居環(huán)境整治任務(wù)推后。績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境既定目標(biāo)為前提。大部分農(nóng)村地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施薄弱，財(cái)力有限，如果中央政府追求過(guò)高的治理目標(biāo)，地方政府會(huì)通過(guò)隱瞞、篡改數(shù)據(jù)等手段使農(nóng)村人居環(huán)境整治達(dá)標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境改善。目前的政績(jī)考核政策在指標(biāo)設(shè)置、數(shù)據(jù)搜集、監(jiān)督追責(zé)等方面存在不足。要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，確定不同發(fā)展階段農(nóng)村人居環(huán)境整治目標(biāo)，合理制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)績(jī)效考核政策科學(xué)性，進(jìn)而分階段的探索農(nóng)村人居環(huán)境整治路徑，對(duì)于地方實(shí)際工作有著更強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)：執(zhí)行偏差與能力不足

1.“壓力型體制”的政策執(zhí)行偏差

“壓力型體制”是推進(jìn)公共政策落地以及治理邏輯的生動(dòng)演繹，同時(shí)也是中國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治的深刻體現(xiàn)，有學(xué)者將“壓力型體制”定義為“一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”。中央政府將農(nóng)村人居環(huán)境政策指標(biāo)通過(guò)強(qiáng)制性手段層層下壓，處于整個(gè)行政區(qū)劃體制最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行各項(xiàng)治理任務(wù)，處于上級(jí)政策執(zhí)行監(jiān)管體系下，上級(jí)政府通過(guò)督辦考核、績(jī)效考核、目標(biāo)責(zé)任制考核、巡視、專項(xiàng)整治等手段加大監(jiān)控力度，并將下級(jí)的“政績(jī)”、榮譽(yù)、晉升與其完成任務(wù)情況掛鉤。在這種自上而下的壓力機(jī)制下，基層政府會(huì)根據(jù)政策任務(wù)不同的壓力要求，對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行先后排序，甚至忽略掉一些不重要的政策，導(dǎo)致選擇性執(zhí)行，政策執(zhí)行偏差凸顯。Q 鎮(zhèn)在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治過(guò)程中存在“一刀切”和強(qiáng)行推進(jìn)的問(wèn)題。在廁所改造方面，部分村民改造完成的廁所缺乏防凍措施，冬季水被凍住無(wú)法使用。全鎮(zhèn)4 座公廁，為了減少清理的麻煩，常年關(guān)門(mén)上鎖不讓使用。污水管網(wǎng)建設(shè)完成的村莊僅有兩個(gè)，建成以后并未發(fā)揮作用，村民仍然使用以前自家的下水道直接將污水排往河道，原因是鎮(zhèn)政府修建的污水管網(wǎng)經(jīng)常發(fā)生滲漏、淤塞且無(wú)人維護(hù)，久而久之就遭到棄用，政府在修建污水管網(wǎng)時(shí)急于完成上級(jí)任務(wù)，并未能進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。“壓力型”體制下基層政府為完成政策目標(biāo)往往會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的情況。

2.政策執(zhí)行主體自身能力不足

農(nóng)村人居環(huán)境政策的實(shí)施，需要執(zhí)行主體依據(jù)國(guó)家政策精神進(jìn)行地方化的執(zhí)行。政策執(zhí)行主體包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員。在政策執(zhí)行人員方面，由于政策理論水平有限，政策執(zhí)行人員對(duì)上級(jí)政策的理解產(chǎn)生偏差，在具體執(zhí)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)“觀望式執(zhí)行”、“象征式執(zhí)行”和“照搬式執(zhí)行”和等偏差行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣。Q 鎮(zhèn)與很多地方一樣，采用“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理模式，這種模式對(duì)經(jīng)濟(jì)條件依賴性極大，區(qū)域局限性十分明顯，對(duì)于Q 鎮(zhèn)這種貧困山區(qū)鎮(zhèn)有很大的不適應(yīng)性，垃圾隨意堆放、分類流于形式等問(wèn)題突出。政策執(zhí)行人員在農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行中擁有一定的自由裁量權(quán)，部分政策執(zhí)行人員基于個(gè)人利益，將農(nóng)村人居環(huán)境政策在執(zhí)行過(guò)程中截留，政策內(nèi)容不能傳達(dá)到目標(biāo)群體，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。

在政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)方面，農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行涉及農(nóng)業(yè)、財(cái)政、環(huán)保、住建等多個(gè)部門(mén)，配合協(xié)調(diào)難度大。地方政府推進(jìn)政策地方化的過(guò)程中，需要多部門(mén)參與決策，各部門(mén)受限于人員、資金等因素影響，新的農(nóng)村人居環(huán)境整治任務(wù)分配會(huì)給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來(lái)壓力。Q 鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作由主管民政的副鎮(zhèn)長(zhǎng)牽頭，民政所、扶貧辦、水利站和財(cái)政所共同負(fù)責(zé)實(shí)施，并沒(méi)有安排專職人員從事農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)不暢、“各自為政”使Q 鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作陷入形式主義。例如，在生活垃圾清運(yùn)“鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)”環(huán)節(jié)，鎮(zhèn)上不定時(shí)或者村上有需要時(shí)才會(huì)臨時(shí)指派人員進(jìn)行垃圾清理，時(shí)常因?yàn)檎也坏饺耸质罐D(zhuǎn)運(yùn)工作一拖再拖，垃圾只有在迎接上級(jí)檢查或者開(kāi)展“環(huán)境整治專項(xiàng)行動(dòng)”時(shí)才能得到及時(shí)清理。與其他工作相比，農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行不受重視，各部門(mén)自身職能任務(wù)繁重?zé)o法全力支持農(nóng)村人居環(huán)境整治，這無(wú)形中增加了配合協(xié)調(diào)難度，不利于政策執(zhí)行效果發(fā)揮。

(三)目標(biāo)群體：利益沖突與認(rèn)知偏差

1.個(gè)體利益與集體利益沖突

政策的執(zhí)行涉及到多個(gè)目標(biāo)群體, 體現(xiàn)了多元化視角的利益格局。但對(duì)于實(shí)現(xiàn)不同目標(biāo)群體利益的協(xié)調(diào)還缺乏有效的手段。目前農(nóng)村人居環(huán)境整治依然依賴政府強(qiáng)制性手段推行，市場(chǎng)和社會(huì)主體處于被動(dòng)參與狀態(tài)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)主體出于對(duì)各自利益的追求使其內(nèi)部和相互之間關(guān)系分散，各主體利益與中央政策發(fā)生沖突時(shí)，自利性會(huì)驅(qū)使其在執(zhí)行政策時(shí)出于自身的利益而有意進(jìn)行選擇性執(zhí)行，從而無(wú)法建立起穩(wěn)定的農(nóng)村人居環(huán)境整治結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系，造成政策執(zhí)行碎片化，治理成效不明顯。Q 鎮(zhèn)生活垃圾處理費(fèi)基本由政府承擔(dān)，其余部分由村民繳納，每戶每年支付20 元衛(wèi)生費(fèi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)全鎮(zhèn)衛(wèi)生費(fèi)收繳率為45.2%，多數(shù)村民以不在家中居住或收入有限為由不繳費(fèi)，由于長(zhǎng)久以來(lái)多數(shù)村民未曾支付過(guò)該項(xiàng)費(fèi)用，資金來(lái)源不暢，垃圾處理受阻。曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他一些特殊手段以使個(gè)人按著他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?！惫怖媾c個(gè)人利益的博弈同樣是影響農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行的重要因素，當(dāng)利益出現(xiàn)沖突時(shí)，農(nóng)民只會(huì)追求自身利益最大化，表現(xiàn)為不理解、不支持、不配合政策執(zhí)行人的工作，最終使政策執(zhí)行效果偏離既定目標(biāo)，產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差。

2.農(nóng)村人居環(huán)境政策認(rèn)知偏差

認(rèn)知是主體對(duì)客體進(jìn)行信息加工處理的一種復(fù)雜心智活動(dòng)。對(duì)于目標(biāo)群體而言，只有準(zhǔn)確理解政策內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，才能正確產(chǎn)生符合政策制定者意圖的行為，完成政策預(yù)定目標(biāo)。在農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中，政策認(rèn)知偏差的產(chǎn)生主要原因有：一是農(nóng)民主體意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)決定了農(nóng)村人居環(huán)境整治發(fā)展走向和速度。在各級(jí)政府宣傳教育下，農(nóng)民主體意識(shí)逐漸開(kāi)始提高，但在發(fā)揮主體能動(dòng)性和主體性方面仍然存在不足，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境政策很難產(chǎn)生認(rèn)同感，認(rèn)為人居環(huán)境治理是政府應(yīng)該做的事情與自己關(guān)系不大。二是農(nóng)民文化素質(zhì)不高。雖然各級(jí)政府通過(guò)多重手段加強(qiáng)教育宣傳，但粗糙的教育模式很難使農(nóng)民真正理解，更難將理論知識(shí)應(yīng)用到實(shí)踐中。例如，農(nóng)村垃圾分類問(wèn)題，中央政府明確指出農(nóng)村也需要進(jìn)行垃圾分類，但實(shí)際情況是垃圾分類在農(nóng)村很難推行，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)Q 鎮(zhèn)村民普遍不具有垃圾分類處理意識(shí)，也不具備設(shè)置分類垃圾箱的能力，且復(fù)雜的分類方式也使村民難以接受。在一些地方政府利用行政手段強(qiáng)行農(nóng)村人居環(huán)境政策，農(nóng)民對(duì)政策的回應(yīng)度大大降低，農(nóng)村人居環(huán)境整治陷入惡性循環(huán)。

(四)政策環(huán)境：資源匱乏與體制影響

1.資源環(huán)境存在短板

農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行的物質(zhì)資源相對(duì)匱乏。中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治的投資采取定額補(bǔ)助方式進(jìn)行支持。雖然根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支出能力差異向中西部經(jīng)濟(jì)較差地區(qū)有所傾斜，但遠(yuǎn)不足以支撐治理行動(dòng)，像Q 鎮(zhèn)這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有自行配備垃圾清運(yùn)車、垃圾桶等物資的能力，省、市、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度直接決定了本地農(nóng)村人居環(huán)境整體發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行的人力資源建設(shè)同樣存在短板。當(dāng)前農(nóng)村空心化問(wèn)題嚴(yán)重，城市的虹吸效應(yīng)使人口流向城市，剩下的人口中老人和留守兒童占比較大，他們?cè)谵r(nóng)村人居環(huán)境改善方面往往心有余而力不足，村集體經(jīng)濟(jì)的弱化對(duì)人才難以形成吸引。與此同時(shí)，基層政策執(zhí)行者業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對(duì)各項(xiàng)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策理解程度，以及在完成本職工作的前提下參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，都對(duì)其執(zhí)行能力形成巨大挑戰(zhàn)。農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨人力資源保障和智力支持不足，專業(yè)治理隊(duì)伍建設(shè)難以推進(jìn)。

2.體制環(huán)境有待完善

受原來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，社會(huì)資源的配置受到行政干預(yù)。以戶籍制度為基礎(chǔ)的諸多政策形成了一定程度的城鄉(xiāng)不平等，引發(fā)了不少環(huán)境問(wèn)題。在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)城市與農(nóng)村在環(huán)境治理方面是被區(qū)別對(duì)待的。目前出臺(tái)的多項(xiàng)法律法規(guī)都是針對(duì)城市環(huán)境治理和工業(yè)污染防治的，很少涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過(guò)多年建設(shè)已具備較為完善的垃圾與污水處理系統(tǒng)，而農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理設(shè)施嚴(yán)重不足。另外，農(nóng)村地區(qū)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管十分薄弱，很多城市淘汰的落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，或是將未經(jīng)處理的工業(yè)“三廢”和城市垃圾直接丟棄、掩埋和排放到農(nóng)村地區(qū)，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成污染。隨著城市環(huán)境承載能力的進(jìn)一步下降，城市地區(qū)還會(huì)持續(xù)通過(guò)生產(chǎn)要素的流動(dòng)將資源環(huán)境的壓力疏解到農(nóng)村，嚴(yán)重威脅農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。

四、破解農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行偏差的路徑

從史密斯過(guò)程模型來(lái)看，政策執(zhí)行受到政策本身內(nèi)外變量影響，任何一項(xiàng)變量都會(huì)對(duì)執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。要綜合考慮理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、政策環(huán)境這些影響因素，采取相應(yīng)措施抑制農(nóng)村人居環(huán)境整治政策執(zhí)行阻滯行為出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的有效執(zhí)行。

(一)優(yōu)化政策頂層設(shè)計(jì)，完善績(jī)效考核機(jī)制

為有效執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策，最為重要的是要確保農(nóng)村人居環(huán)境政策體系的科學(xué)性、政策本身的可行性和合理性。完善的法律法規(guī)體系和經(jīng)濟(jì)政策能為農(nóng)村人居環(huán)境整治的可持續(xù)運(yùn)行提供保障。盡快完善關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的法律法規(guī)體系，加強(qiáng)專門(mén)法的制定，同時(shí)嚴(yán)格制定農(nóng)村污染物排放的控制指標(biāo)和限值指標(biāo)等，為農(nóng)村人居環(huán)境整治提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)家應(yīng)依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口和面積等提高農(nóng)村環(huán)保投入比例，適當(dāng)安排專項(xiàng)資金用于農(nóng)村人居環(huán)境整治基礎(chǔ)設(shè)施后期維護(hù)運(yùn)營(yíng)。引導(dǎo)村民、企業(yè)和社會(huì)資本參與農(nóng)村人居環(huán)境整治，建立多方參與的投融資體系。豐富農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)金融產(chǎn)品，提高金融支持能力。簡(jiǎn)化稅收優(yōu)惠政策審批手續(xù)，降低申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)要求，讓更多的有利于農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目得到稅收支持。加快績(jī)效考核機(jī)制改革，構(gòu)建綠色GDP 績(jī)效考核機(jī)制，依靠法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核規(guī)范化和體系化，明確縱向上下級(jí)和橫向部門(mén)間權(quán)責(zé)關(guān)系。因地制宜的制定綠色GDP 績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境等科學(xué)設(shè)置考核內(nèi)容和指標(biāo)，防止各項(xiàng)指標(biāo)之間產(chǎn)生矛盾和沖突，明確考核主體、考核程序，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。

(二)建立部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化基層政策執(zhí)行能力

政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在模型中的“處理”、“反饋”階段起到不可替代的作用。農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及部門(mén)眾多，通過(guò)構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)，建立部門(mén)間協(xié)商有效、信息暢通的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打破部門(mén)間因場(chǎng)地、距離和人員限制而不能及時(shí)溝通的障礙，有效整合公共資源，增強(qiáng)部門(mén)間聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治?；鶎诱邎?zhí)行者素質(zhì)關(guān)系到農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行效果。加強(qiáng)基層政策執(zhí)行者培訓(xùn)和監(jiān)督，提高政策執(zhí)行者對(duì)政策的解讀領(lǐng)悟能力和對(duì)形式的判斷力，科學(xué)分配任務(wù)，明確崗位權(quán)責(zé)，提升政策執(zhí)行者組織協(xié)調(diào)、責(zé)任意識(shí)和工作創(chuàng)新能力。強(qiáng)化基層組織建設(shè)，注重村兩委工作者思想意識(shí)和專業(yè)素質(zhì)的提升，形成良好的基層風(fēng)氣，發(fā)揮村干部帶頭示范作用，提升農(nóng)村人居環(huán)境整治成效，提升基層政策執(zhí)行方式。加強(qiáng)對(duì)上級(jí)各項(xiàng)政策、法律法規(guī)和會(huì)議精神的學(xué)習(xí)領(lǐng)悟，只有做到從整體上學(xué)會(huì)、吃透政策，才能與具體實(shí)踐充分結(jié)合把所有政策落實(shí)到位。扎根基層，深入調(diào)研，具體問(wèn)題具體分析，因地制宜的創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，防止教條主義和經(jīng)驗(yàn)主義。將科學(xué)把握政策精神和本地實(shí)際相結(jié)合，在堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央政策精神的前提下，注意發(fā)現(xiàn)收集本地新問(wèn)題、新情況，保證政策執(zhí)行效果。

(三)保障目標(biāo)群體利益，增強(qiáng)群眾政策認(rèn)同

農(nóng)村居民是農(nóng)村人居環(huán)境整治政策最直接的利益相關(guān)者，在政策執(zhí)行過(guò)程中，加強(qiáng)農(nóng)村居民對(duì)政策的認(rèn)同和支持，使目標(biāo)群體從政策中擁有獲得感，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治政策目標(biāo)的關(guān)鍵。政策執(zhí)行是各主體之間基于自身利益考量而進(jìn)行博弈的過(guò)程。人們通過(guò)公共利益的實(shí)現(xiàn)而達(dá)成個(gè)人利益的獲取是驅(qū)動(dòng)其配合并參與政策執(zhí)行過(guò)程的內(nèi)在動(dòng)力。政府、企業(yè)、社會(huì)組織和農(nóng)村居民等具有追逐自身利益最大化的經(jīng)紀(jì)人心理，其某些行為往往會(huì)不利于環(huán)境保護(hù)。一方面，農(nóng)村人居環(huán)境政策執(zhí)行要依靠構(gòu)建利益協(xié)同機(jī)制，利用物質(zhì)激勵(lì)、問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲機(jī)制等手段，并配合法律、權(quán)威等強(qiáng)制力作用于相關(guān)利益主體，使各主體利益與公共利益在合理范圍內(nèi)有更好的兼容性，保障政策執(zhí)行主體積極性，同時(shí)也對(duì)逃避環(huán)境責(zé)任、“搭便車”和其它機(jī)會(huì)主義行為形成打擊，形成各方協(xié)同共治的格局。另一方面，政策執(zhí)行依賴于目標(biāo)群體將政策認(rèn)同內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)。提升農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境政策的認(rèn)同，激勵(lì)其自覺(jué)參與是決定政策執(zhí)行好壞的關(guān)鍵因素。只有充分體現(xiàn)民意的政策才能獲得居民認(rèn)同，得到更有效的執(zhí)行。通過(guò)暢通群眾訴求表達(dá)渠道了解群眾真實(shí)需求；創(chuàng)新宣傳教育方式方法，讓群眾了解政策制定目的，以提升群眾的參與意識(shí)和參與水平。此外政策執(zhí)行者要落實(shí)“以人民為中心”的理念，聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)表達(dá)。積極通過(guò)入戶調(diào)研、宣講會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等引導(dǎo)農(nóng)村居民有效參與政策制定和執(zhí)行過(guò)程。

(四)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升政策執(zhí)行環(huán)境

根據(jù)史密斯過(guò)程模型的要求，在政策環(huán)境方面要注重經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的“處理”。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)減少污染物排放。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，緩解農(nóng)村資源、環(huán)境壓力。發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用新型農(nóng)業(yè)技術(shù)科學(xué)種養(yǎng)殖，制定嚴(yán)格的綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)管理制度，積極整合資源，依據(jù)自身?xiàng)l件開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益共贏局面，重塑社會(huì)風(fēng)氣，增加農(nóng)民收入，充實(shí)村集體財(cái)政，提升農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)地位，使農(nóng)村、農(nóng)民有能力參與到農(nóng)村人居環(huán)境整治中來(lái)。在社會(huì)環(huán)境方面，促進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境治理一體化。首先，要加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)。完善農(nóng)村污水、垃圾等處理設(shè)施建設(shè)，準(zhǔn)確把握農(nóng)村居民公共服務(wù)需求，服務(wù)供給要迎合農(nóng)村居民真正需求，落實(shí)“一事一議”達(dá)到民主監(jiān)管作用，采取多樣化手段激勵(lì)農(nóng)村居民主動(dòng)參與公共服務(wù)決策。其次，完善農(nóng)村環(huán)境機(jī)構(gòu)人員設(shè)置。建立健全農(nóng)村環(huán)境機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍，配合上級(jí)執(zhí)法、落實(shí)政策等，使農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)督管理真正延伸到基層。加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)工作人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、法律法規(guī)和設(shè)備儀器使用等開(kāi)展常態(tài)化培訓(xùn)。最后，應(yīng)發(fā)揮社區(qū)和公益組織作用。積極探索農(nóng)村垃圾分類治理和社區(qū)環(huán)境自治模式，加強(qiáng)宣傳教育，帶動(dòng)農(nóng)村居民養(yǎng)成良好生活習(xí)慣，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，使環(huán)保觀念內(nèi)化為居民自覺(jué)行動(dòng)，消除思想觀念上的城鄉(xiāng)差異，推動(dòng)人居環(huán)境治理邁向新的臺(tái)階。