“兩自一包”改革實施的問題與策略

■耿文鑫，謝念湘

20世紀80年代我國教育開始進行市場化改革，雖然為教育增加了靈活性，在一定程度上促進了教育發(fā)展，但也存在一些爭論和問題。從辦學權(quán)下放到績效管理引入，教育改革如今逐漸從學校的組織結(jié)構(gòu)和學校整體管理體系著手激發(fā)學校辦學活力從而推動教育質(zhì)量提升。“兩自一包”“縣管校聘”“教師輪崗”等一系列教育行政管理措施為我國教育事業(yè)改革起到推動作用。

一、增添辦學活力的新嘗試——“兩自一包”

2013年頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2015年下發(fā)的《教育部關于深入推進教育“管辦評”分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》都提出為加強政府效能、激發(fā)學校辦學活力，應加大政府統(tǒng)籌能力和擴大學校辦學自主權(quán)。2019年6月印發(fā)的《中共中央國務院關于深化教育教學改革 全面提高義務教育質(zhì)量的意見》指出，“激發(fā)學校生機活力”要完善現(xiàn)代學校制度建設，保障學校有設立內(nèi)設機構(gòu)、聘用教師及其他工作人員、管理校內(nèi)經(jīng)費等的自主權(quán)利。2020年印發(fā)的《關于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》進一步為基礎教育“激發(fā)學校辦學活力”做了一系列部署：保障學校辦學自主權(quán)、增強學校辦學動力、提升辦學支撐保障能力、健全辦學管理機制。其中學校辦學自主權(quán)包括：明確學校自主組織教學活動，并鼓勵教師在課程改革中發(fā)揮主體作用；學校享有從中層管理人員到教師的招聘自主權(quán)，職稱評定自主考核以及績效工資考核分配自主權(quán)；學?？梢园匆?guī)定和需要提出年度預算以保障學校財政自主權(quán)[1]。一系列文件的出臺均提出擴大學校各項自主權(quán)，以促進學校辦學改革，增添辦學活力。學校辦學自主權(quán)是影響學校辦學效能的關鍵因素，因此賦予學校更多權(quán)限，才能使學校更好完善自身管理。

（一）何為“兩自一包”

成都市武侯區(qū)2014年開始試點實行“兩自一包”學校管理模式，至2020年已有23 所中小學及幼兒園實行“兩自一包”的改革[2]?！皟勺砸话本褪墙處熥灾髡衅?、學校自主管理和經(jīng)費包干的學校管理模式。它區(qū)別于傳統(tǒng)學校管理模式，傳統(tǒng)學校管理模式中，校長進行競聘或者由上級教育行政機構(gòu)委派，所有教師的編制由教育局進行統(tǒng)籌派遣，無論什么項目經(jīng)費都需要進行申報審核，工資由地方財政撥款到教育局，然后按學校和教師進行分配?！皟勺砸话本唧w制度如下：

1.學校事務自主管理

學校自主進行教學管理、課程開發(fā)、教師及中層人員選聘、學校財政支配等事務，而不需要像以往那樣，各個事項均由教育行政機構(gòu)進行行政安排。區(qū)教育局根據(jù)試點學校情況，選派包括校長在內(nèi)不超過3-6 名黨員作為核心管理團隊到校開展工作。由于“兩自一包”政策還處于試行階段，所以各試點區(qū)待遇政策也有些區(qū)別，下面列舉兩種典型人事方案提供參考。方案一：改革學校核心團隊的編制在區(qū)編委辦，按照“區(qū)管校聘”的原則，核心管理團隊成員人事關系不變，其他待遇參考該校的崗位競聘、薪酬分配、專業(yè)技術(shù)職務評聘和評優(yōu)評先等。局黨工委按照公辦學校統(tǒng)一要求對試點學校校長、副校長實行年度考核。方案二：學校核心團隊編制在區(qū)教育局，工資待遇實行年薪制，其工作由教育行政部門進行年度審核。無論哪種方案，學校中層干部都在學校教師中民主競聘產(chǎn)生，局黨工委對其進行備案管理。

2.教師崗位學校自主聘選

學校除核心管理團隊外，教師招聘依據(jù)教育局審核的教師規(guī)模數(shù)量進行自主招聘，其中教師規(guī)模數(shù)量是每年審核一次以靈活應對學校及社會的需求[2]。學校根據(jù)課程需要自主設置招聘教師人數(shù)、崗位，制訂招聘流程，最終向上級教育行政部門報批。教師錄用采取崗位聘用制和合同制管理，并保障自主招聘教師與在編教師同工同酬以及相同福利待遇。在待遇方面可以說學校自聘的教師除了沒有編制其余待遇與在編教師完全相同。

教師自聘解決了教師編制不足和教師分配問題，例如，由于教育局編制限制有些學校教師不足，同時有些學校教師超編。隨著城市集群化的人口遷移和開放二孩的人口政策變化，教育局對教師編制的預估和教師分配管理顯然不能滿足目前基礎教育學校發(fā)展的需要。教師自聘也可以使學校用人更加靈活，以滿足當代社會對教師數(shù)量和質(zhì)量的需求。

3.學校經(jīng)費包干以年預算

經(jīng)費包干是指學校將日常經(jīng)費進行整合，其中包括教職工薪酬和公共辦公費用等，然后以生均教育經(jīng)費的形式按年度預算打包付給學校，因此學校擁有經(jīng)費自主權(quán)，可自行規(guī)劃使用[3]。經(jīng)費打包提升了學校資金使用自主權(quán)，而不是以往向教育局申請專項經(jīng)費。試點學校經(jīng)費包含項目經(jīng)費和包干經(jīng)費[2]。項目經(jīng)費是指大型建設項目以及大批設備、物資等采購專項經(jīng)費，項目經(jīng)費由教育行政機構(gòu)根據(jù)學校需要和測算審核后劃分到年度預算經(jīng)費中。包干經(jīng)費是生均教育經(jīng)費，就是年核算教育經(jīng)費支出，比照年末學生數(shù)或者平均學生數(shù)量，它包括生均公用經(jīng)費和校聘教師經(jīng)費，即區(qū)教育局根據(jù)試點學校的學生人數(shù)和教師規(guī)模進行核算，最后以每生固定費用方式在年初預算中進行一年的撥款。年度預算自下而上進行制訂，按學年進行計劃，計劃制訂后交給師生服務中心匯總，然后提交給學校委員會審核，最終校長進行批復才能實施[3]。校長沒有具體經(jīng)費支付簽批的權(quán)利，只有批準各年級、部門年度預算權(quán)利和依照學校需要審批項目經(jīng)費預算的權(quán)利。區(qū)教育局根據(jù)法律和管理規(guī)定每年委派第三方審計機構(gòu)對試點學校的財政情況實施審計。

（二）“兩自一包”為學校管理增添辦學活力

1.多中心扁平化管理模式

試點學校的組織結(jié)構(gòu)與以往金字塔式的科層制管理不同，采用了依法治校和扁平化管理模式。試點學校采用民主型管理方式，去除各種職能副校長和各個主任的組織結(jié)構(gòu)，設立了多個中心部門。學校自主設置功能中心，中心負責人與校長對接執(zhí)行事務和申請經(jīng)費。各個學校依據(jù)管理功能拆解的不同，設立中心有些許差異。有的學校設4 功能中心：“學生發(fā)展中心”“教師服務中心”“課程中心”和“學部”，也有學校設立5 功能中心：“教學中心”“教師研培中心”“學生發(fā)展中心”“師生服務中心”和“督辦中心”。

學校在設立中心的同時也接納各個群體參加依法治校，包括家長委員會、教職工委員會、校務委員會等。校長負責制明確法人治理模式，“管辦評”決策、執(zhí)行和監(jiān)督使得各職能部門對學校進行協(xié)同管理。學校的權(quán)力下放給各個功能部門，由以前的管理者、執(zhí)行者、決策者三合一身份真正變成了校園的統(tǒng)籌管理者，實現(xiàn)了多方?jīng)Q策、功能部門執(zhí)行、校方管理、民主監(jiān)督這種新模式。這樣的組織機構(gòu)明顯層級減少，管理跨度增加，管理也從一般的事務性管理向?qū)I(yè)化、功能化、效率化和系統(tǒng)化模式轉(zhuǎn)變。

圖1 學校組織結(jié)構(gòu)圖

2.績效激勵恰當用人

人事權(quán)和財政權(quán)的下放讓學?？梢圆皇苤朴诰幹茢?shù)量和分配而轉(zhuǎn)向崗位聘用制，靈活適崗用人，還可以更好地實施崗位績效制度，激發(fā)教師工作效能。以往由于財政體制的問題造成部分地區(qū)教師的績效難以保障[4-6]，主要由于績效經(jīng)費沒有納入財政預算，部分地區(qū)績效工資無法保障，各個地區(qū)教師工資受當?shù)刎斦萍s，不同地區(qū)間義教階段教師薪資差距被拉大。財政權(quán)限下放給學校，給予學?？冃е贫鹊馁Y金支持，根據(jù)學生數(shù)量核定的生均教育經(jīng)費能解決不同地區(qū)財政不均衡導致教師薪資差距拉大的現(xiàn)象。財政權(quán)的下放有助于績效管理的實施從而增添教學活力，同時也有助于教育資源均衡分配和發(fā)展。

市場機制的優(yōu)勢就是以供需關系來維持動態(tài)平衡，但是教育局對教師編制管理屬于“身份管理”，教師工資根據(jù)其身份而定，教師編制總有“鐵飯碗”和干好干壞一個樣傾向，因此學校很難左右其獎勵績效[3]。在以往的績效實施和教師選聘中都不同程度受到人事編制“鐵飯碗”和財政制度的限制，而如今試點學校采取崗位聘用制，通過建立長短期合同和“提醒、幫扶、辭退”機制以便實施崗位績效、優(yōu)績優(yōu)酬，并觀察入職教師適應工作情況。根據(jù)教師表現(xiàn)和工作情況進行約談提醒和幫扶整改，對違法違紀、觸犯底線、有損師德的教師則直接解除勞動合同。

績效制度結(jié)合扁平化管理立刻煥發(fā)了學校辦事和教學活力。學校對非常規(guī)的新建事務或者教學活動進行項目“打包”，“打包”整合之后在全校教職工中征集執(zhí)行者。執(zhí)行者可以是團隊也可以是個人，項目由教職工自發(fā)組織申請。學校給予項目經(jīng)費后對項目進行管理和監(jiān)督并記錄相應工作量，以便作為后續(xù)績效獎勵的依據(jù)。這樣，教師不再只是被動的執(zhí)行者，而是通過申請參與項目變成學校事務的管理者，并從項目中提升自身價值，如是激發(fā)了教師的工作積極性，也體現(xiàn)學校事務民主決策、民主管理的優(yōu)勢。

二、“兩自一包”試行中存在的問題

（一）自聘教師薪資存在“隱形”限制

學校在進行自主招聘時受到相同區(qū)域其他學校在編教師薪資的影響，招聘薪資不宜設置過高以免引起其他學校的“聲討”。“不患寡而患不均”以及公平理論都能解釋其中的道理，新模式試行本來對于其他學校校長及教師來說就是一個新異刺激，會引起其他學校和其他學校教師的爭議。本身靠“兩自一包”的優(yōu)勢可以自行制訂工資標準、選聘優(yōu)質(zhì)教師，但是迫于其他學校的壓力，工資標準也不能與其他學校的在編教師薪資相差很多。

在“兩自一包”機制試行初期，因其他學校存在教師超編問題，教育行政機構(gòu)還會派遣在編教師快速補充試點學校的教師缺口。甚至在前期公開發(fā)布學校自聘信息也會受限，接受安插進來的在編教師之后自聘信息還需要在業(yè)內(nèi)“口口相傳”才能進行招聘，因此教師質(zhì)量也不能得到很好的保證。

（二）績效激勵缺乏預警導致不良競爭

績效激勵實行按勞分配，即崗位負擔越多薪酬越高，但是不考慮人的恢復再生產(chǎn)能力會導致教師過勞工作的發(fā)生[3]，這背離了績效激勵促進教師發(fā)展的理念，也就成為不良的績效制度。在扁平化管理的項目打包執(zhí)行中，由于優(yōu)質(zhì)項目有限，會導致教師間的不良競爭[7]。試點學校中匯集了大量青年教師，為了個人發(fā)展而展露自己和項目績效的獎勵薪酬，教師們相互競爭不利于組織發(fā)展，同時也會引起為了突出表現(xiàn)而工作過勞的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）扁平化管理對中心負責人要求更高

扁平化管理由于管理層級少和管理跨度大的特點，需要每個功能中心的負責人能夠獨當一面。金字塔式科層制管理要求副校長和各個部門主任進行對接，主任和副校長可以取長補短，共同為學校事務承擔責任，但是扁平化管理后各個功能中心的負責人需要對該中心事務負責。學校權(quán)力繼續(xù)下放，執(zhí)行、決策等責任由中心負責人承擔，因此負責人需要跳出職權(quán)的局限，在知識能力、管理策略、執(zhí)行能力和影響力等方面都能勝任，成為一個綜合性領導者。

（四）教師缺乏管理意識

教師缺乏管理意識，在參與學校事務民主管理時常常信心不足。教師通常只專注于教學，從事管理工作缺乏管理能力和經(jīng)驗，對于管理學校事務自我效能感不足。在校務管理方面，教師以往只是執(zhí)行者，只要積極配合領導就好，但是扁平化管理突出了管理的民主性，因此教師必須參與到管理中，有的教師對管理身份的轉(zhuǎn)變還存在不適應。具體情況歸因為兩點，首先，教師注重教學活動，而管理更傾向于依賴領導指揮，對于管理中的具體事務傾向于被動地配合。其次，教師時間和精力有限，對于參與管理投入少。教師每天本職教學工作已經(jīng)占據(jù)了大部分時間，還要與家長緊密聯(lián)系、參加各種會議和參加教學比賽、活動等，繁重的工作使得教師難以更多投入校務管理中[7]。

三、“兩自一包”實施的完善策略

（一）教育行政部門強化制度保障，加強監(jiān)管措施

制度試行一定伴隨著許多問題，這時需要上級教育行政機構(gòu)加強對改革的支持和保障，才能發(fā)現(xiàn)改革試點中真正的不足。加強對試點學校資源上的支持，排除其他額外因素的干擾，才能觀察到制度試行是否達到理想效果。對于自聘教師的“隱形”限制，上級部門應該力排眾議予以支持，實現(xiàn)學校自主招聘能真正根據(jù)學校和崗位需求自主設定工資進行招聘。簡政放權(quán)的同時需要加強對下放權(quán)力的監(jiān)管，加強支持的同時應給予同等力度的監(jiān)管，才能確?！皟勺砸话钡恼_方向。教育行政部門對學校辦學進行年度考核，落實好考核標準，保存相應考核文件，考核后應對學校提出改善意見，做到以評價促發(fā)展。

（二）學校應建立預警機制，防止不良競爭發(fā)生

完善績效標準，加強教師過勞的預警機制?？冃Ъ钭鳛橥獠考畲龠M教師工作積極性，同時需增加內(nèi)部激勵和人文關懷，以保證提高工作效率同時盡可能滿足教師的社會性發(fā)展，促進教師的自我實現(xiàn)。學校需要根據(jù)多方數(shù)據(jù)設置最高工作量的預警機制，防止工作過勞發(fā)生，例如，根據(jù)課時量限制教師每周最大課時量，根據(jù)項目工作量限制每名教師最多同時進行的項目數(shù)量，具體的預警和限制過勞的方式需要根據(jù)學校統(tǒng)計的信息和教師的反饋進行詳細制訂。預警機制的建立也是體現(xiàn)學校人性化管理的一種方式，因此做好績效激勵的同時考慮到不良競爭和過勞的預警，才是現(xiàn)代化良性管理的進一步體現(xiàn)。

項目打包須保證優(yōu)質(zhì)資源申請機會均等，保證程序公平讓教師感受到公平，避免教師對績效制度失去信任。起點公平、過程公平和結(jié)果公平三者中過程公平是最重要的。教師間個體差異已然存在，管理者無法設置相同的起點，結(jié)果公平更容易引起“大鍋飯”的思維模式，因此在項目打包中確保過程公平才是績效管理保證教師公平感的關鍵。根據(jù)不同教師的優(yōu)勢，學校應仔細審核申請材料，把項目給予最符合條件的教師團隊，并做好項目分配的解釋，進一步為項目申請和分配制訂實施細則。

（三）學校落實好競聘機制，培養(yǎng)“協(xié)作素養(yǎng)”

落實好民主競聘機制，中層管理者選聘需要做到選賢、選能，并且培養(yǎng)教師間的合作精神，實現(xiàn)分工合作。中層管理者不僅要在學校自主招聘中選聘，也要在教師內(nèi)部進行民主競聘。各個中心負責人可以在校內(nèi)進行民主競聘，申請人申請職位后由學校管理層和該中心人員進行投票認定。學校應保存民主競聘的文件和流程資料，為教育行政部門和學校監(jiān)督審查提供資料，同時也能保證競聘過程的公平性。

扁平化管理使教師間有更多跨部門工作的機會，特別是自行組團申請項目，因此在學校事務的管理和執(zhí)行方面更需要部門間、中心負責人之間、教師之間的溝通協(xié)作。試點學校應該利用好群體間協(xié)作的優(yōu)勢，培養(yǎng)參與管理教師的“協(xié)作素養(yǎng)”，從而提升扁平化管理的質(zhì)量。

（四）學校加強反饋機制，提升教師管理積極性

民主管理的反饋機制不健全，導致教師參與感不強、參與不積極[7]。教師對于民主管理的意見得不到解決，會影響教師參與管理的積極性，因此缺乏“主人翁”意識。在民主管理過程中，學校應加強教師反饋，認真對待教師在校務管理中的意見，使教師認識到其工作內(nèi)容和職業(yè)責任不僅是教學，參與學校管理也是教師職責之一。教師應把自身利益和學校利益聯(lián)系起來，建立學校管理者身份意識，把管理視為促進教學活動的一種重要方式。反饋本來就是一種參與管理的方式，因此學校可以通過問卷調(diào)查、校長信箱、會議反饋等方式收集教師意見，從而在教師參與管理和教學的任務中給予靈活調(diào)整。學校通過強化反饋機制，培養(yǎng)教師的管理意識和自身與學校共同發(fā)展的理念，從而促進教師在扁平化管理和民主管理中體現(xiàn)自身價值。

四、“兩自一包”的進一步發(fā)展空間

簡政放權(quán)使得教育行政權(quán)力下放到學校，而教育行政機構(gòu)設置就可以偏向于區(qū)域統(tǒng)籌管理和為學校間的資源調(diào)配服務?！肮苻k評”分離使得教育行政機構(gòu)的權(quán)力不斷向管理服務發(fā)展，評價和監(jiān)督也逐漸交給第三方機構(gòu)和社會協(xié)同進行，因此教育行政機構(gòu)會逐漸向服務中心演變，縮減編制人數(shù)，為學校調(diào)配資源，逐漸向教育服務中心演化。朱永新在《未來學?！分芯皖A言過未來的教育局乃至教育部門都會向服務中心發(fā)展，為學習者提供服務和資源[8]。

“兩自一包”給予學校更多自主權(quán)，讓學?？梢試L試改革課程教學體系、構(gòu)建選課平臺等教學事務?！敖處熥灾髡衅浮焙汀绊椖看虬笨梢詾橹行W生自主選課提供支持和保障，并為低年級教師“走班制”和高年級學生“走班制”打下良好的政策基礎，為改善教學質(zhì)量提供了有力途徑。