環(huán)衛(wèi)一體化項目運作要點分析

劉 峰，張 軍，劉天璐

（1.中國城市建設(shè)研究院有限公司，北京 100120；2.中國雄安集團生態(tài)建設(shè)投資有限公司，河北雄安新區(qū) 071800）

1 引言

環(huán)衛(wèi)市場化改革起步于2002 年，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，是我國第1 次使用文件形式確定市政公用行業(yè)改革的方向，是中國環(huán)衛(wèi)開始邁向市場化和產(chǎn)業(yè)化的里程碑。2013 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，環(huán)衛(wèi)市場化由此進入快車道，環(huán)衛(wèi)服務(wù)由初期的碎片化、低端化逐步過渡到一體化、機械化、專業(yè)化、精細化、智慧化；環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目運作模式也由初期的政府供給形式，過渡到政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營和PPP 多種運作模式。本研究從環(huán)衛(wèi)一體化項目特點出發(fā)，分別論述不同類型環(huán)衛(wèi)一體化項目運作過程、運作中注意事項，并提出項目運作的建議。

2 我國環(huán)衛(wèi)一體化業(yè)務(wù)開展情況

近年來，環(huán)衛(wèi)一體化項目屢見報端，環(huán)衛(wèi)一體化項目既包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容、作業(yè)范圍的橫向拓展，又包括環(huán)衛(wèi)作業(yè)上下游各環(huán)節(jié)的縱向延深。如地方政府將道路清掃保潔、垃圾收運、小廣告清理、環(huán)衛(wèi)設(shè)施（垃圾轉(zhuǎn)運站、公共廁所、環(huán)衛(wèi)停車場等）管養(yǎng)、綠化帶垃圾撿拾、河道垃圾清理等環(huán)衛(wèi)作業(yè)內(nèi)容整體打包交給市場化企業(yè)承擔；又如地方政府將城市和農(nóng)村的環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌安排，整體打包交給市場化企業(yè)承擔；還有地方政府將垃圾的收集、運輸、處置各環(huán)節(jié)作為一個整體交給市場化企業(yè)承擔，這些都可以稱之為環(huán)衛(wèi)一體化項目。

環(huán)衛(wèi)一體化項目有利于企業(yè)形成規(guī)模效應(yīng)，從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度能夠降低作業(yè)成本，符合行業(yè)向上下游整合的發(fā)展趨勢。對政府而言，也有利于明確責任主體，提高監(jiān)督效率。環(huán)衛(wèi)一體化項目是當前環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)的主流選擇，近年來上億元的環(huán)衛(wèi)一體化項目層出不窮，小環(huán)衛(wèi)走向大環(huán)衛(wèi)，推動服務(wù)模式不斷變革。經(jīng)查閱我國各地政府采購網(wǎng)，2021 年環(huán)衛(wèi)市場化合同額前10 名中有7 個項目是環(huán)衛(wèi)一體化項目，合同金額高達256億元。

3 環(huán)衛(wèi)一體化項目運作分析

環(huán)衛(wèi)一體化項目內(nèi)容根據(jù)是否含有工程建設(shè)類項目分為兩種類型：①不涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化項目，如道路清掃保潔、垃圾清運、環(huán)衛(wèi)設(shè)施管養(yǎng)類型的環(huán)衛(wèi)一體化項目，此類型項目可采用政府購買服務(wù)方式運作，也可通過特許經(jīng)營、PPP 模式運作；②涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化項目，如項目內(nèi)容除道路清掃保潔、垃圾清運、環(huán)衛(wèi)設(shè)施管養(yǎng)外，還含有垃圾轉(zhuǎn)運站的建設(shè)、改造等工程建設(shè)內(nèi)容的環(huán)衛(wèi)一體化項目，此種項目僅能通過特許經(jīng)營或PPP 模式運作。

由于PPP 項目趨于嚴格，近兩年來環(huán)衛(wèi)一體化項目更多采用特許經(jīng)營模式，同時為避免重復(fù)論述，本研究分別以不涉及工程建設(shè)的政府購買服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項目和涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目為研究對象，重點論述項目如何開展、運作過程中可能遇見的問題及解決辦法。

3.1 政府購買服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項目

3.1.1 項目實施流程

政府購買服務(wù)類項目依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》開展工作，具體流程如下：環(huán)衛(wèi)主管部門編制年度預(yù)算時，將購買服務(wù)項目納入政府采購預(yù)算中，與部門預(yù)算一并報送財政局審核；財政部門審核后納入下一年度財政預(yù)算草案；報同級人民政府同意；報本級人民代表大會審議通過。批準后，財政局將購買服務(wù)表格隨部門預(yù)算批復(fù)一并下達給購買主體，然后再公開招標確定承接主體。

在項目的實施過程中，重點在于咨詢機構(gòu)替環(huán)衛(wèi)主管部門明確采購范圍、制定環(huán)衛(wèi)作業(yè)的標準和考核辦法。方便環(huán)衛(wèi)主管部門日常對承接主體的環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量進行考核，并依據(jù)考核結(jié)果撥付環(huán)衛(wèi)作業(yè)費。

3.1.2 項目服務(wù)費測算

對于政府購買服務(wù)類環(huán)衛(wèi)一體化項目，該類項目服務(wù)費用測算可以采用定額測算。一般各?。ㄊ校┳〗ú块T會出臺環(huán)衛(wèi)作業(yè)消耗量定額，如北京、上海、天津、山東、河南、福建、湖北、廣東、廣西等，政府部門可依據(jù)定額計算環(huán)衛(wèi)作業(yè)費用，據(jù)此安排財政預(yù)算（表1）。

表1 我國部分省份環(huán)衛(wèi)工程消耗量定額Table 1 The consumption quotas of sanitation engineering in some provinces of China

當然，我國仍有不少省份沒有出臺環(huán)衛(wèi)作業(yè)計價定額（消耗量定額），或出臺計價定額時間較早，作業(yè)單價、作業(yè)工序不能滿足實際需要，編制人員可參照定額計算思路對環(huán)衛(wèi)作業(yè)費用進行測算。測算采用全費用單價計價辦法，包括人工費、工具費、機械使用費、規(guī)費、管理費、利潤、稅金［1-3］。

以環(huán)衛(wèi)一體化項目案例中的道路清掃保潔為例，人工費（含規(guī)費）、機械費、管理費和利潤稅金各項費用占道路清掃總費用的比例分別為54.9%、23.5%、8.9%、12.7%；垃圾清運項目中的人工費（含規(guī)費）、機械費、管理費和利潤稅金各項費用占道路清掃總費用的比例分別為37.0%、42.0%、8.0%、13.0%。

費用測算過程需要注意事項如下。

1）服務(wù)內(nèi)容與作業(yè)標準確定。服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)標準均為項目合同的重要組成部分。服務(wù)內(nèi)容明確了服務(wù)對象有哪些、服務(wù)的工程量是多少；作業(yè)標準則明確了道路清掃保潔的等級、作業(yè)時間、作業(yè)頻次、作業(yè)質(zhì)量要求等，這些要素都直接與作業(yè)費用掛鉤，也是日后進行績效考核的明確指標要求。目前我國大多數(shù)城市已經(jīng)進入精細化管理時代，有的城市提出了“席地而坐”“大會戰(zhàn)+居家保潔+毛細血管”等清掃保潔作業(yè)模式。高標準的要求，政府需要付出對等的費用才能實現(xiàn)，因此基于財政預(yù)算，需要地方政府提出適合自身的環(huán)衛(wèi)作業(yè)標準。

2）人工費的合理確定。在不能依靠定額測算環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)費時，需要合理確定人工費。因在環(huán)衛(wèi)一體化項目如清掃保潔、公廁管養(yǎng)等人力為主的服務(wù)項目中，其人力成本占總服務(wù)費用的比例超過50%；若機械化率低或公廁保潔要求更高，人力成本占比將更高。因此，在環(huán)衛(wèi)一體化項目中如果人工費測算過低將導(dǎo)致項目無法開展，測算過高又將導(dǎo)致政府多付費。人工費的確定包括人工數(shù)量的確定和人員工資的確定兩個方面。人員數(shù)量的確定應(yīng)結(jié)合當?shù)鼗驀噎h(huán)衛(wèi)勞動定額或?qū)嶋H生產(chǎn)，核實每個工序最低所需人員數(shù)量。由于城市環(huán)境衛(wèi)生工作的特殊性，全年大部分環(huán)衛(wèi)工作崗位不能間斷，按勞動法中每周工作時間的要求，考慮輪休系數(shù)取1.4（按工作365 d/a 計算，全年有效工作天數(shù)為261 d，人員輪休系數(shù)365÷261=1.4）。人員工資的確定一般需要考慮的因素有：當?shù)赜嘘P(guān)環(huán)衛(wèi)工人最低工資政策要求、高溫補貼、崗位津貼、法定節(jié)假日加班補貼以及工作時間的規(guī)定等，這些都將影響人工費取值，從而影響項目最終服務(wù)費用。

3）機械作業(yè)的合理確定。機械作業(yè)在替代人工、降低作業(yè)成本方面效果顯著。以清掃保潔作業(yè)單價來分析，人工清掃保潔單價為16～18 元/m2，機械洗掃單價為3.7～4.0 元/m2，機械機掃單價為2.4～3.3 元/m2。機械化是環(huán)衛(wèi)作業(yè)的發(fā)展趨勢，因此我國諸多城市在“十四五”規(guī)劃中提出機械化作業(yè)指標要求。在測算中原則上能采用機械化作業(yè)的道路需按機械化作業(yè)工序進行測算。

目前我國大部分城市在主次干道、車行道均已采用機械化作業(yè)模式，但對于人行道、非機動車道以及道路寬度小于10 m 的道路，因條件復(fù)雜，現(xiàn)狀仍以人工作業(yè)為主，故在測算中應(yīng)依據(jù)作業(yè)工藝合理測算。

3.1.3 合同期限確定

根據(jù)查閱公開招標的信息，我國部分城市采用政府購買服務(wù)方式采購環(huán)衛(wèi)一體化項目時，項目服務(wù)期有8（3+2+3）、9（3+3+3） a 等案例。《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87 號）規(guī)定，政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴格限定在年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃期限內(nèi)。而中期財政規(guī)劃應(yīng)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），“按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算”，即期限不超過3 a。因此，在政府購買服務(wù)合同期限屆滿后，如仍需進行委托運營的，應(yīng)重新開展政府采購活動。

財政部頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102 號）對政府購買服務(wù)的合同期限進一步予以明確：“政府購買服務(wù)合同履行期限一般不超過1 年；在預(yù)算保障的前提下，對于購買內(nèi)容相對固定、連續(xù)性強、經(jīng)費來源穩(wěn)定、價格變化幅度小的政府購買服務(wù)項目，可以簽訂履行期限不超過3 年的政府購買服務(wù)合同”。部分城市在政府購買服務(wù)合同期滿后，采取自動順延或直接續(xù)簽的方式存在合同合規(guī)風險和合同履行風險。

3.1.4 開展項目按效付費

《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號）規(guī)定“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算項目支出的績效評價適用本辦法”。即財政部門以社會資本方在項目合作期內(nèi)提供公共服務(wù)的績效評價結(jié)果作為支付條件。由于績效考核結(jié)果直接影響項目承接主體每年獲取的收益，因此績效考核方式、考核內(nèi)容都需要明確。

對于政府購買服務(wù)項目，一般環(huán)衛(wèi)主管部門會制定考核辦法，將購買服務(wù)項目的10%～20%資金作為考核資金，支付時與項目績效評估結(jié)果掛鉤。

3.2 環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目

3.2.1 項目實施流程

涉及工程建設(shè)的環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目工作開展依據(jù)是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25 號令）。

項目實施時，環(huán)衛(wèi)主管部門需委托咨詢機構(gòu)編制項目可行性研究報告，并通過相應(yīng)的審批工作；同時委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的實施方案編制單位，開展特許經(jīng)營可行性評估和編制特許經(jīng)營項目實施方案，以及協(xié)助環(huán)衛(wèi)主管部門通過物有所值評估等工作。環(huán)衛(wèi)主管部門會同各部門對實施方案進行審查，并綜合各部門書面審查意見后報本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。經(jīng)審定后，項目可通過公開招標方式選擇特許經(jīng)營者。因涉及工程建設(shè)，依據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強PPP 項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098 號）規(guī)定：“不得以實施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序”。在項目實施過程中，應(yīng)注重對項目可行性的論證工作。

3.2.2 項目服務(wù)費測算

環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目的投資成本主要由項目建設(shè)總投資和運營成本構(gòu)成，其中項目建設(shè)總投資包括項目建設(shè)期內(nèi)的建設(shè)投資、建設(shè)期利息和流動資金，且項目建設(shè)總投資需經(jīng)過政府財政和審計部門確認。

由于采用特許經(jīng)營項目合同為長期合同，標的物一般為產(chǎn)品單價（噸垃圾費用）或者政府每年應(yīng)支付的服務(wù)費用，而不是投資成本。政府每年直接付費數(shù)額為：社會資本方承擔的年均建設(shè)成本（即經(jīng)過政府財政和審計部門確認的建設(shè)總投資折現(xiàn)成各年度現(xiàn)值）、年度運營成本和合理利潤之和，再減去每年使用者付費的數(shù)額（若有）。此外，政府每年直接付費的數(shù)額與當年項目公司（社會資本方）績效評價結(jié)果完全掛鉤，政府財政部門按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出。

3.2.3 開展項目按效付費

按政策要求，政府承擔的年度運營補貼支出應(yīng)與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤。環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目按效付費共有3種方式。

1）全部可行性缺口補助與運營期績效考核掛鉤，其計算公式如下：

政府實際支付可行性缺口補助=（可用性付費+運營績效付費）×績效考核系數(shù) （1）

對于運營費用在項目服務(wù)費用中占比較大的項目，這種掛鉤方式社會資本方一般容易接受。但對于建設(shè)投資占比大、運營費用占比小的項目，由于項目公司建設(shè)期投入較大，動輒幾億元投入，運營收入較少，項目公司的主要收入來源為政府補助，這種掛鉤方式，一旦績效考核結(jié)果不理想，扣減費用可達數(shù)百萬、千萬，社會資本方較難接受，項目融資風險較高。

2）“可用性付費”與“運營績效付費”相分離的績效考核方式，其計算公式如下：

政府實際支付可行性缺口補助=可用性付費×建設(shè)期績效考核系數(shù)+運營績效付費×運營期績效考核系數(shù) （2）

此種方式下建設(shè)期成本及利潤的可行性缺口補助部分在項目驗收通過后提前鎖定，運營過程中也不涉及建設(shè)成本調(diào)整，實際支付可行性缺口補助僅與運營期的績效考核結(jié)果、運營期的成本、利潤及運營收入相關(guān)。此種方式將可用性付費和運營績效付費相分離，不利于社會資本方提高建設(shè)和運營維護服務(wù)的質(zhì)量；施工方作為社會資本方的情況下提前退出的風險較高，也不利于政府方的監(jiān)管，是目前政策不允許的方式。

3）部分可行性缺口補助與運營期績效考核掛鉤，其計算公式如下：

政府實際支付可行性缺口補助=應(yīng)支付可行性缺口補助×X+應(yīng)支付可行性缺口補助×Y×績效考核系數(shù) （3）

式中：X、Y為百分數(shù)，X+Y=1，Y≥30%。

依據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號），項目建設(shè)成本與績效占比掛鉤不低于30%。一定比例的可行性缺口補助以項目建設(shè)期績效考核合格為前提條件支付，其余部分根據(jù)項目運營期績效考核結(jié)果調(diào)整。此種方式能夠有效促進社會資本方提高項目的建設(shè)質(zhì)量、調(diào)動社會資本方的積極性［4］。

4 建議

4.1 重視項目前期工作

1）合規(guī)開展工作。無論是政府購買服務(wù)方式，還是特許經(jīng)營模式，都需要政府方、社會資本方按立項程序要求合規(guī)開展工作。涉及工程建設(shè)的，需要進行可行性論證，切不可以實施方案規(guī)避或替代項目審批、核準、備案以及可行性論證和審查程序。政府購買服務(wù)項目簽訂的合同應(yīng)符合規(guī)定，避免采取自動順延或直接續(xù)簽的方式簽訂長期限合同。

2）制定清晰作業(yè)標準。環(huán)衛(wèi)一體化項目費用與服務(wù)內(nèi)容和作業(yè)標準密切相關(guān)，在招標之前應(yīng)明確無歧義，社會資本方可根據(jù)服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)標準、招標限價及自身情況綜合給出企業(yè)報價。同時作業(yè)標準也是政府進行績效考核的工作依據(jù)。

3）合理測算服務(wù)費用。服務(wù)費用定價過高會使公共財政資金無法有效發(fā)揮作用，甚至導(dǎo)致“尋租”行為，定價過低會使企業(yè)無法補償成本造成社會組織和供給市場萎縮并最終導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。

4）建立調(diào)價機制。對于非市場定價的項目，需要在項目協(xié)議里約定調(diào)價機制。調(diào)價是雙向的，并非只漲不跌，也不是調(diào)價即漲價。在環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目竣工驗收完畢后，根據(jù)經(jīng)審計的投資額與估算投資額的差異對初始服務(wù)單價進行調(diào)整，初次調(diào)價時僅考慮投資額和社會資本投標時所要求的收益率大小。在項目正式運營后，根據(jù)約定的周期，結(jié)合各項成本的變動等因素需要對服務(wù)價格進行后續(xù)調(diào)價，在后續(xù)調(diào)價過程中需要重點關(guān)注調(diào)價周期、調(diào)價觸發(fā)機制和調(diào)價方法等內(nèi)容［5-6］。

4.2 加強績效評價

環(huán)衛(wèi)一體化項目的績效評價既是對政府部門實施該項目的一種考評機制，也是對承接單位的一種考核機制?？冃гu價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進管理實質(zhì)性掛鉤，政府財政部門依據(jù)承接單位所提供公共服務(wù)的績效評價結(jié)果作為支付條件，促進社會資本方更加盡心地為項目提供經(jīng)營服務(wù)。

4.3 積極開展第三方監(jiān)管

環(huán)衛(wèi)一體化項目服務(wù)內(nèi)容多，覆蓋范圍廣，日常監(jiān)管考核任務(wù)繁重，單純依靠政府部門專職人員開展監(jiān)督工作，檢查的深度、質(zhì)量遠達不到要求。引入專業(yè)的第三方監(jiān)督機構(gòu)，代替政府行使監(jiān)督考核職能，對服務(wù)企業(yè)的工作成效進行全方位監(jiān)督考核是目前各地政府的主流選擇。

5 結(jié)論

在市場化運作全面鋪開、城市管理日益精細化的今天，環(huán)衛(wèi)一體化模式逐漸成為環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)的主流選擇。環(huán)衛(wèi)一體化項目運作應(yīng)重視項目前期工作，合理測算項目費用，合規(guī)開展工作，加強績效評價和執(zhí)行按效付費原則。此外，為保障環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量，落實按效付費原則，政府應(yīng)積極開展第三方監(jiān)管。