關(guān)于PPP項目績效評價的思考

張明星 江蘇省南京市疾病預防控制中心

開展PPP項目績效評價，必須編制好績效評價工作實施方案，充分做好評價前調(diào)研工作，掌握了解項目的基本情況，明確項目績效評價的思路和內(nèi)容，設(shè)計好項目績效評價指標和權(quán)重標準；在此基礎(chǔ)上，按照相應的績效評價方法和程序，實施現(xiàn)場評價，及時收集、審核、分析相關(guān)資料，及時歸納、匯總、整理結(jié)論，撰寫形成并及時提交績效評價報告?，F(xiàn)就相關(guān)內(nèi)容作一概要闡述，以供商榷和參考借鑒。

一、摸清項目基本情況，準確把握PPP項目立項實施實際狀況

（一）摸清項目概況。評價人員評價前應重點掌握了解項目立項的目的及其背景情況，項目的立項政策及可行性依據(jù)情況，以及項目立項概算及其預算資金來源構(gòu)成情況。

（二）了解項目產(chǎn)出說明。評價人員應重點了解項目計劃產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本目標情況，以及項目投入、實施和實際產(chǎn)出情況。

（三）掌握項目績效計劃目標和申報審核設(shè)定的有關(guān)指標體系。評價人員應重點了解PPP項目簽訂的采購合同中經(jīng)審核確定且約定的項目績效目標與項目績效考核指標體系，以及項目實施的年度績效目標與項目實際運行的指標體系和調(diào)整情況。

（四）收集項目參與單位及各方投資構(gòu)成情況。評價人員應重點了解PPP項目參與各單位應履行承擔的職責是哪些，參與各單位的基本情況以及各方對該項目的投資股權(quán)結(jié)構(gòu)情況。

（五）把握項目實施情況。重點了解項目所在區(qū)域、立項時間、批復單位、項目計劃完成時間、項目具體內(nèi)容、具體資金投向等要素，項目實施進展情況、實施內(nèi)容調(diào)整及變更情況；以及項目實施管理情況，包括具體實施組織架構(gòu)，具體操作運行流程，具體技術(shù)業(yè)務管理，具體資金財務核算管理以及及內(nèi)控制度建立和執(zhí)行情況等。

二、明確績效評價思路，正確把握PPP項目績效評價目標方向

（一）評價目的

開展PPP項目績效評價，目的就是要考核項目準備、識別、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)的操作行為，檢查項目融資、建設(shè)、運營、維護直至終止移交的實施情況，分析項目產(chǎn)出及效果績效目標與指標完成情況和項目管理情況，在此基礎(chǔ)上，對項目的產(chǎn)出目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、成本費用、公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量、公眾滿意度等進行綜合評價，進而揭示出項目運行執(zhí)行偏差，及時糾偏，提出建議，切實將績效評價結(jié)果作為政府付費、使用者付費與調(diào)價的重要依據(jù)，有效激發(fā)項目公司改善提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務水平，確保實現(xiàn)公共利益最大化；同時，為進一步促進項目預算管理、控制節(jié)約成本、優(yōu)化資源配置、落實整改、監(jiān)督問責，提高公共服務水平，保障合作各方合法權(quán)益，保證項目實施質(zhì)量和效率，提升政府管理的效能，實現(xiàn)項目可持續(xù)發(fā)展提供決策依據(jù)。

（二）評價依據(jù)

評價依據(jù)通常包括PPP項目設(shè)立的政策法規(guī)依據(jù)和目標，項目各項合同、各項審批文件報告、項目實施方案、財政物有所值評價和承受能力論證報告，行業(yè)標準及專業(yè)技術(shù)規(guī)范，項目管理制度及辦法，項目預算、決算報告和財務會計核算資料，項目驗收報告等相關(guān)材料。

（三）評價對象和范圍

1.評價對象：為委托評價的PPP項目。

2.評價范圍：內(nèi)容范圍包括項目決策、項目過程、項目產(chǎn)出、項目實施效果等；時間范圍包括對項目評價的具體起止時間；評價涉及單位及受益群體對象范圍包括委托財政部門、項目主管部門、項目實施部門、項目公司或社會投資人，項目建設(shè)、運營、管理所涉及延伸調(diào)查的部門（單位），涉及項目服務對象及社會公眾等。

三、掌握績效評價內(nèi)容，精準把握PPP項目評價指標和權(quán)重標準的設(shè)定

（一）項目績效評價內(nèi)容

PPP項目績效評價內(nèi)容，總體上應包括下列五項基本內(nèi)容：

1.項目決策情況，主要包括項目立項決策過程中立項依據(jù)的充分性、立項程序的規(guī)范性，績效指標標設(shè)定的明確性和合理性，資金投入安排中預算編制的科學性及資金分配的合理性等情況。

2.項目過程情況，主要包括項目實施過程中組織機構(gòu)的健全性、實施方案的到位性、管理制度的健全性及其執(zhí)行的有效性；資金管理過程中資金的到位率、預算的執(zhí)行率、資金使用的合規(guī)性及財務管理的規(guī)范性；項目管理過程中項目采購的合規(guī)性、項目執(zhí)行的到位性，項目移交的規(guī)范性，檔案管理的真實完整性，信息公開的及時性；監(jiān)督管理中的績效監(jiān)控、質(zhì)量監(jiān)督、財務監(jiān)督及日常管理到位性等情況。

3.項目產(chǎn)出情況，主要包括項目運營的產(chǎn)出數(shù)量方面實際完成率、竣工驗收到位性、其他履約完整率情況；產(chǎn)出質(zhì)量方面質(zhì)量達標率、項目維護實現(xiàn)度、項目安全保障度情況；產(chǎn)出時效方面項目完成及時性情況；產(chǎn)出成本方面按效付費、成本（效益）控制等目標完成情況。

4.項目效益情況，主要包括項目實施所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、物有所值、滿意度目標實現(xiàn)程度情況。

5.其他相關(guān)內(nèi)容。

對照上述五項基本內(nèi)容，評價人員在評價時，應根據(jù)項目對象的不同階段予以區(qū)別對待、有所側(cè)重：

對于移交完工項目，通常于項目移交完成后組織一次完工項目績效評價，其內(nèi)容就按照上述五項內(nèi)容，對項目績效進行全方位、全過程地評價。

如果是對項目建設(shè)期績效評價，其評價內(nèi)容主要應側(cè)重項目決策、項目建設(shè)以及項目產(chǎn)出（竣工驗收）、項目成本控制、資金（資產(chǎn)）管理、項目監(jiān)督管理、項目社會影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性和滿意度等方面。

如果是對項目運營期或中期績效評價，其評價內(nèi)容應重點分析項目運行情況，評估該階段項目管理及執(zhí)行情況，以及項目預期產(chǎn)出效果等目標完成情況等；重點分析項目合同履約狀況，評估項目合同簽訂的合理性、合規(guī)性及其適應性，項目合同約定內(nèi)容目標實際完成情況等；重點分析項目物有所值狀況，評估項目是否真正達到物有所值；重點分析項目運行偏差情況，評估項目實施階段過程中的偏差度和影響度情況；重點分析項目運行糾偏情況，評估項目運行糾偏措施的制定和整改落實情況。

(二)項目績效評價指標和權(quán)重標準

由于PPP項目績效評價時期不同，其績效評價指標體系側(cè)重點就不盡相同，為此，可將PPP項目績效指標體系按建設(shè)期、運營期和移交期三個維度進行構(gòu)建。

1.建設(shè)期績效指標體系設(shè)計思路?？傮w應按照基本建設(shè)的程序，結(jié)合項目管理要求，將項目進度、項目成本、項目安全、項目質(zhì)量和項目資金管理作為主要控制目標，根據(jù)投入、產(chǎn)出、效果、滿意度、可持續(xù)性等維度設(shè)計一級指標，并細化設(shè)定二級指標和三級指標。

2.運營期績效指標體系的設(shè)計思路?？傮w應根據(jù)項目合同及經(jīng)審核批準的運營方案要求，將項目的質(zhì)量、安全、成本及資金管理作為主要控制目標，結(jié)合項目公司組織機構(gòu)、制度建設(shè)和人員配備、主要運維項目技術(shù)標準等方面設(shè)計一級指標，并細化設(shè)定二級指標和三級指標，且依據(jù)動態(tài)考核結(jié)果對這些指標進行測試、修正、完善。

3.移交期績效指標體系的設(shè)計思路。總體應根據(jù)項目合同及移交方案相關(guān)要求，將項目資產(chǎn)的完整性、資金管理的規(guī)范性、價值評估的合理性作為主要控制目標，結(jié)合項目移交要求和技術(shù)標準設(shè)計一級指標，并細化設(shè)定二級指標和三級指標。

根據(jù)上述績效評價內(nèi)容和項目不同時段績效指標設(shè)計思路要求，并參照財政部關(guān)于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預〔2020〕10 號）和財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號）中明確的績效評價共性指標框架體系，結(jié)合PPP項目的特點，設(shè)置一級指標4個，二級指標12個，三級指標35個，構(gòu)建PPP項目移交后的一個完整的績效評價共性指標體系框架。如果委托的項目是建設(shè)期或者運營期PPP項目進行的績效評價，其指標體系及權(quán)重可根據(jù)此框架以及上述思路進行相應的增刪及調(diào)整。具體指標體系及權(quán)重標準設(shè)定如下：

1.項目決策（15分）

1.1 項目立項（5分）：1.1.1立項依據(jù)充分性（2分）；1.1.2立項程序規(guī)范性（3分）。

1.2 績效目標（7分）：1.2.1績效目標合理性（4分）；1.2.2績效指標明確性（3分）。

1.3 資金投入（3分）：1.3.1預算編制科學性（2分）；1.3.2資金分配合理性（1分）。

2.項目過程（25分）

2.1 組織實施（6分）：2.1.1組織機構(gòu)健全性（1分）；2.1.2實施方案到位性（2分）。

2.1.3管理制度健全性（1分）；2.1.4制度執(zhí)行有效性（2分）。

2.2 資金管理（8分）：2.2.1資金到位率（2分）；2.2.2預算執(zhí)行率（2分）；2.2.3資金使用合規(guī)性（2分）；2.2.4財務管理規(guī)范性（2分）。

2.3 項目管理（9分）：2.3.1項目采購合規(guī)性（2分）；2.3.2項目執(zhí)行到位性（4分）；2.3.3項目移交規(guī)范性（1分）；2.3.4檔案管理（1分）；2.3.5信息公開（1分）。

2.4 監(jiān)督管理（2分）：2.4.1項目監(jiān)督（2分）。

3.項目產(chǎn)出（30分）

3.1 產(chǎn)出數(shù)量（8分）：3.1.1實際完成率（6分）；3.1.2 竣工驗收（1分）；3.1.3 其他履約情況（1分）。

3.2 產(chǎn)出質(zhì)量（8分）：3.2.1 質(zhì)量達標率（4分）；3.2.2 項目維護（2分）；3.2.3 安全保障（2分）。

3.3 產(chǎn)出時效(7分）：3.3.1 完成及時性（7分）。

3.4 產(chǎn)出成本（7分）：3.4.1 按效付費（2分）；3.4.2 成本（效益）控制（5分）。

4.項目效益（30分）

4.1 效益效果（30分）：4.1.1 經(jīng)濟效益（5分）；4.1.2 社會效益（5分）；4.1.3 生態(tài)效益（5分）；4.1.4 可持續(xù)影響（5分）；4.1.5 物有所值（5分）；4.1.6 滿意度（5分）。

項目組在實施具體PPP項目時，應根據(jù)委托項目的特點和時段，針對項目建設(shè)期、營運期還是移交后實施評價不同，對相應的產(chǎn)出、效益及管理指標進行相應的修改、補充和完善。

四、正確運用評價方法，明確把握PPP項目評價程序及資料收集和調(diào)查路徑

（一）評價方法

PPP項目績效評價方法主要包括比較法、最低成本法、標桿管理法、成本效益分析法、因素分析法、公眾評判法等。評價人員可結(jié)合項目的實際需要，可采取一種或者幾種方法。根據(jù)績效評價指標體系，可運用科學合理的方法，收集、梳理、統(tǒng)計、分析評價數(shù)據(jù)；根據(jù)評價項目的實際情況，應綜合選用多種評價方法，確保對項目進行客觀的評價。

（二）評價程序

PPP項目績效評價程序主要包括：①確定評價對象，②搞好評價前調(diào)查，③下發(fā)績效評價通知，④成立評價小組，⑤制訂評價方案，⑥收集評價資料，⑦審查核實相關(guān)收集的評價資料，⑧開展績效指標綜合分析，形成評價結(jié)論，⑨撰寫評價報告，征求反饋意見，提交結(jié)果報告，⑩及時整理項目評價資料，搞好績效評價項目檔案。

（三）資料收集與調(diào)查

1.PPP項目績效評價需要搜集的主要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料

（1）項目評價標準資料：與項目建設(shè)、營運、管理等相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件、行業(yè)標準及專業(yè)技術(shù)規(guī)范等。

（2）項目立項資料：項目立批復、可研報告、物有所值和財政承受能力論證報告，調(diào)查報告、項目規(guī)劃、環(huán)保、用地以及資金預算批復等。

（3）項目管理資料：項目的實施方案、各項合同、采購資料，以及項目管理辦法、管理制度等；項目公司內(nèi)控管理制度，主要財務和資產(chǎn)資料，包括業(yè)務管理制度、流程管理制度、人事管理制度、財務管理制度、審計報告、資產(chǎn)清單等。

（4）預算決算資料：項目預算申報表、決算報表及其相關(guān)會計資料、驗收報告等。

（5）項目實施資料：項目對外招投標文件、監(jiān)理報告、委托外包合同、項目實施機構(gòu)或項目公司的績效自評報告和上年度績效評價報告或者相關(guān)總結(jié)，審價報告、有關(guān)執(zhí)法部門或社會機構(gòu)對項目開展的檢查報告等。

（6）產(chǎn)出效果資料：項目成果及其交接資料、專業(yè)驗收報告、項目總結(jié)資料、社會調(diào)查資料及受益者問卷調(diào)查等。

（7）如項目屬于工程類項目的，則還需要準備以下資料：

①項目批準建議的有關(guān)文件、勘察設(shè)計資料、用地審批資料、招投標文件、標書、中標通知書、歷次調(diào)整預(概)算的文件、包括項目建議書、可研報告、施工圖設(shè)計及審批文件等。

②項目全套施工圖紙、設(shè)計變更資料、竣工圖紙、建設(shè)單位簽證、隱蔽部位簽證和驗收資料、工程監(jiān)理合同、監(jiān)理資料、工程質(zhì)量評定資料、竣工驗收報告、工程建設(shè)前中后圖片等。

③工程施工合同、施工單位編制的經(jīng)建設(shè)單位認可簽字蓋章的竣工決(結(jié))算書及有關(guān)結(jié)算資料、建設(shè)單位自行采購材料設(shè)備的合同及明細清單、材料出入庫資料等。

④項目工程竣工決算報表、項目財務會計核算明細賬及憑證，項目工程決算審計報告等。

⑤其他需要的資料。

2.收集績效評價資料要求及方法

（1）收集資料質(zhì)量要求：針對PPP項目績效評價項目要求高、涉及面廣、工作量大，項目組評價人員需要獲取具有充分性、可靠性、相關(guān)性的評價資料，以支持其判斷或結(jié)論，做到無支撐證據(jù)或者不相關(guān)、不充分、不可行證據(jù)資料的不評價。

（2）收集資料方法

首先由被評項目部門按照資料清單，進行收集整理，填寫好有關(guān)評價表格，撰寫好自評報告。在此基礎(chǔ)上，項目組收集證據(jù)要重點聚焦于績效評價指標所需要的相關(guān)資料，并選擇文件檢查、文獻分析、問卷調(diào)查、訪談、焦點小組、現(xiàn)場察看等適當?shù)氖占椒?，認真搞好評價資料收集工作；對被評項目部門所提供的文件、報表、報告等評價資料進行審核、匯總、分析、取證，編制評價工作底稿。

3.調(diào)查方法

調(diào)查方法通常包括問卷調(diào)查、實地調(diào)研、案卷研究、座談會等。開展調(diào)查時應根據(jù)具體項目情況，制定好調(diào)查方案及提綱，設(shè)計好調(diào)查問卷及表格，明確調(diào)查目的、調(diào)查對象、調(diào)查方法、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查時間及地點等；對于涉及抽樣調(diào)查事項時，必須根據(jù)調(diào)查對象的總體情況，科學選定樣本總數(shù)，認真確定抽樣方法及抽樣比例等。

五、精心組織評價實施，認真把握PPP項目績效評價結(jié)果報告質(zhì)量要求

1.精心做好評價準備。一是建立評價小組。明確工作職責、范圍及其分工和時間安排；二是開展業(yè)務培訓。明確項目評價目標、內(nèi)容、重點，步驟和方法；三是做好項目調(diào)研。根據(jù)項目需要有針對性地開展相關(guān)調(diào)研工作；四是制定項目績效評價實施方案。

2.精心制定項目評價指標體系和標準。在前期調(diào)研基礎(chǔ)上,認真擬定PPP項目績效評價指標體系，進一步細化項目績效評價個性指標和指標值。

3.精心組織項目實施。一是要嚴格按照實施方案開展績效評價。收集評價資料，及時做好取證，對項目實施情況以及項目績效評價指標的各項內(nèi)容進行逐項審查核對，并搞好逐項指標評價得分工作底稿。根據(jù)項目需要，及時組織社會調(diào)查，認真進行項目的滿意度問卷調(diào)查。二是要認真抓好績效評價分析。評價人員在全面分析整理被檢查項目相關(guān)數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，對照方案審核設(shè)定的績效評價指標體系和標準，逐項逐個進行指標分析，并認真進行評議與打分，充分肯定成效，努力揭示不足，竭力查找原因，確保真實、準確、完整地得出評價分析結(jié)論。

4.精心撰寫并按時保質(zhì)提交績效評價報告。現(xiàn)場實施后，項目評價小組應根據(jù)現(xiàn)場實施取得的評價資料和分項指標評價分析結(jié)論，對照財政部規(guī)定的項目支出績效評價報告參考格式內(nèi)容進行撰寫，盡快形成項目績效評價報告初稿，送達被評項目主管單位征求意見，在修改完善基礎(chǔ)上，按時保質(zhì)地將正式評價結(jié)果報告報送給委托單位。