電子文件歸檔新模式探索

文/中國(guó)民用航空局 馬達(dá)

電子文件是指國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或個(gè)人在履行其法定職責(zé)或處理事務(wù)過(guò)程中，通過(guò)計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲(chǔ)的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子文件歸檔是指將具有保存價(jià)值且辦理完畢的電子文件及相關(guān)信息經(jīng)收集、整理并向檔案部門(mén)移交的過(guò)程。歸檔完成后，成為具有憑證、查考和保存價(jià)值的電子檔案，具有真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性。

電子文件歸檔一直受到檔案行政管理部門(mén)的高度重視。2016年，《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894-2016）作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)；2020年，出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T 39362-2020）； 2021年，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對(duì)電子文件歸檔工作提出進(jìn)一步要求，要求強(qiáng)化各領(lǐng)域電子文件歸檔工作，著力推進(jìn)在業(yè)務(wù)流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中同步規(guī)劃、同步實(shí)施電子文件歸檔功能，保障電子文件歸檔工作廣泛開(kāi)展，切實(shí)推動(dòng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件以電子形式單套制歸檔；大力推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)電子文件單套制歸檔，逐步開(kāi)展其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件單套制歸檔；推進(jìn)企業(yè)事業(yè)單位電子文件單套制歸檔從會(huì)計(jì)系統(tǒng)向管理系統(tǒng)、工程技術(shù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等更廣泛領(lǐng)域推廣。

隨著電子信息技術(shù)的飛速發(fā)展，辦公自動(dòng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化越來(lái)越成為大勢(shì)所趨。為適應(yīng)現(xiàn)代管理制度和信息社會(huì)的發(fā)展，電子文件歸檔和管理工作已是勢(shì)在必行，且需求愈盛、腳步愈緊。但是，電子文件的歸檔和管理，較之傳統(tǒng)的文件歸檔和管理，從理念方式到具體操作都有巨大差異。對(duì)于這種新的管理模式，檔案部門(mén)亟須主動(dòng)作為、快速適應(yīng)、積極探索，并借此契機(jī)推動(dòng)檔案工作邁上一個(gè)新臺(tái)階。

一、正確認(rèn)識(shí)電子文件歸檔優(yōu)勢(shì)

電子文件之所以被大力提倡、廣泛使用，源于它相較紙質(zhì)文件所顯示出的突出優(yōu)勢(shì)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

（一）操作方便，節(jié)省人力，便于管理。傳統(tǒng)的文件管理，因?yàn)樾枰止z索，所以檔案整理工作十分重要也非常繁重，大量的檔案整理、分類(lèi)、組卷往往耗費(fèi)歸檔人員和檔案人員大量的時(shí)間和精力。而實(shí)現(xiàn)電子文件在線(xiàn)歸檔后，依靠技術(shù)手段，使歸檔和整理分類(lèi)變得簡(jiǎn)單而方便。

（二）容量無(wú)限，節(jié)省空間，降低成本。隨著時(shí)間的推移，傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案會(huì)越積越多，需要占據(jù)的空間將越來(lái)越大，結(jié)果導(dǎo)致庫(kù)房面積需要不斷擴(kuò)大，設(shè)備需要不斷更新和添置，這成為很多檔案部門(mén)面臨的難題。而電子文件載體容量極大，隨著信息科技的發(fā)展，載體的承載量只會(huì)越來(lái)越大，而相對(duì)的空間需求量極為有限，幾乎可以不計(jì)，這就較好地解決了儲(chǔ)存空間的難題，大大降低了檔案保管的空間成本。

（三）路徑高效，檢索快捷，提高利用率。傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案，一般需要到檔案管理部門(mén)辦理借閱手續(xù)，進(jìn)行復(fù)印或借走利用。一旦實(shí)現(xiàn)了電子文件歸檔和管理，則多數(shù)可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查閱和借閱，利用路徑更加高效和便捷，既減少檔案人員工作量、節(jié)省設(shè)備資源，也將會(huì)大大調(diào)動(dòng)檔案利用人員的積極性，提高檔案的利用率。

二、積極探索電子文件歸檔工作新模式

（一）全程管理+單套歸檔。1.要確保全程管理。要對(duì)電子文件的形成、歸檔，電子檔案保存、利用、移交等所有環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程管理，最大程度確保電子文件運(yùn)行和電子檔案管理連續(xù)、安全、可控。2.要以事項(xiàng)為歸檔基本單位。以事項(xiàng)為歸檔基本單位，開(kāi)展電子文件歸檔與電子檔案管理，改變了過(guò)去以部門(mén)為基本單位歸檔的方式，有效解決了同一事項(xiàng)涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)材料歸類(lèi)不清、文件缺失、過(guò)程記錄不完整等問(wèn)題，確保電子檔案的完整性和可用性。3.要實(shí)行單套制歸檔。以電子形式歸檔和移交、符合法律法規(guī)要求且來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件，其紙質(zhì)材料則需線(xiàn)下錄入或掃描上傳后在線(xiàn)上進(jìn)行處理，以打通全流程電子化的“最后一公里”。

（二）分工協(xié)作+聯(lián)動(dòng)共治。電子文件歸檔和電子檔案管理工作涉及業(yè)務(wù)部門(mén)、信息技術(shù)部門(mén)、檔案管理等多部門(mén)。部門(mén)間職責(zé)界定和銜接機(jī)制不清晰易導(dǎo)致職能交叉、重復(fù)和缺失現(xiàn)象，從而增加了工作難度。因此，必須清晰各自分工范圍，并做好組織協(xié)調(diào)和共建共治。1.要明確電子文件歸檔和電子檔案管理的責(zé)任主體職責(zé)，并各自負(fù)責(zé)完善自建系統(tǒng)中電子文件歸檔功能和檔案管理系統(tǒng)功能。2.要建立考核機(jī)制。主要是由檔案主管部門(mén)與信息技術(shù)部門(mén)通過(guò)日常檢查、隨機(jī)抽查等方式對(duì)電子文件的形成、辦理、歸檔及移交、存儲(chǔ)、利用等情況進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促有關(guān)部門(mén)落實(shí)整改。

（三）安全有效+真實(shí)可信。電子文件信任與存證問(wèn)題將直接影響電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性，是推動(dòng)電子文件單套制歸檔亟須解決的關(guān)鍵問(wèn)題。主要是要確保實(shí)現(xiàn)電子印章、電子證照、電子簽名、統(tǒng)一時(shí)間戳、0FD版式文件轉(zhuǎn)換等五種功能，確保電子文件的不可篡改性和原始性，強(qiáng)化證據(jù)效力，為電子文件單套制歸檔提供有力的技術(shù)支撐，推動(dòng)電子檔案的高效共享利用。1.要確保同平臺(tái)走完全流程。確保電子文件形成、歸檔、保存、利用、移交全流程均在平臺(tái)辦理，從技術(shù)上保障歸檔電子文件的原始性、真實(shí)性、安全性。2.要確保電子文件不可篡改性。要由權(quán)威部門(mén)簽發(fā)統(tǒng)一的可信時(shí)間戳，確定電子文件產(chǎn)生的準(zhǔn)確時(shí)間，采取第三方存證方式，使用無(wú)人值守的第三方設(shè)備，對(duì)電子文件在版式轉(zhuǎn)換時(shí)附加簽名保護(hù)，通過(guò)電子簽名加時(shí)間限制方式盡可能消除偽造、篡改歸檔電子文件的可能性。3.要增強(qiáng)電子檔案的安全保障。電子文件的形成、辦理、歸檔應(yīng)采用符合國(guó)家信息技術(shù)安全要求的電子簽名、電子印章、身份認(rèn)證、時(shí)間戳、日志、備份等可靠技術(shù)保障措施，確保電子文件信息真實(shí)、完整、可用、安全。提高電子證照發(fā)證用證能力，提取電子證照副本并附加用途限制信息和時(shí)間戳，不直接拷貝電子證照原件。歸檔電子文件在后續(xù)檔案利用中，只允許使用實(shí)時(shí)生成的限制用途的檔案副本。在日常安全管理方面，明確各方在電子檔案管理中的安全管理職責(zé)，定期開(kāi)展電子檔案?jìng)浞莨ぷ?，做好電子檔案登記、檢查、遷移、鑒定、銷(xiāo)毀等工作，進(jìn)一步強(qiáng)化安全保障。

（四）數(shù)據(jù)共享+功能建設(shè)。1.要明確電子文件及其元數(shù)據(jù)的歸檔存儲(chǔ)格式、元數(shù)據(jù)信息及數(shù)據(jù)質(zhì)量，促進(jìn)電子檔案信息資源的共享利用。2.要明確業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)具有電子文件歸檔功能，要求能批量導(dǎo)出歸檔信息并生成目錄清單，為電子文件歸檔工作提供基本支撐。3.要明確電子檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)要求，實(shí)現(xiàn)電子檔案接收、整理、保存、查檔、鑒定、開(kāi)放發(fā)布等全流程管理。4.要明確業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)對(duì)接方式、接口數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和安全要求，實(shí)現(xiàn)電子文件歸檔和檔案移交全程線(xiàn)上辦理。

三、清晰界定各部門(mén)電子文件歸檔工作職責(zé)

（一）檔案部門(mén)職責(zé)。一是負(fù)責(zé)制定電子文件歸檔與電子檔案管理制度，提出業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔功能要求，負(fù)責(zé)電子檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)與應(yīng)用培訓(xùn)。二是負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督電子文件形成或辦理部門(mén)按歸檔要求管理應(yīng)歸檔的電子文件。三是負(fù)責(zé)電子文件歸檔和電子檔案編目、管理、處置和利用等各項(xiàng)工作。四是定期進(jìn)行電子檔案?jìng)浞?，定期開(kāi)展檢查、鑒定、銷(xiāo)毀等工作。

（二）電子文件形成或辦理部門(mén)。作為電子文件歸檔和電子檔案管理的責(zé)任主體，需做好如下幾點(diǎn)：一是負(fù)責(zé)本部門(mén)電子文件的形成、收集、整理、著錄和移交歸檔等工作。二是負(fù)責(zé)按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善自身業(yè)務(wù)系統(tǒng)中有關(guān)電子文件歸檔的功能建設(shè)。三是積極推動(dòng)自身業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的對(duì)接，如未能對(duì)接，則要保證能批量導(dǎo)出歸檔信息包并生成目錄清單。

（三）信息技術(shù)部門(mén)。負(fù)責(zé)按照電子文件歸檔要求，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、加強(qiáng)和完善業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔功能，參與電子檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，為電子檔案管理提供技術(shù)支持。

（四）保密部門(mén)。負(fù)責(zé)監(jiān)督涉密電子文件歸檔和電子檔案的保密管理。

（五）涉及多個(gè)部門(mén)聯(lián)合辦理的事項(xiàng)。由各部門(mén)按各自職責(zé)分工做好歸檔工作。有牽頭部門(mén)的，由牽頭部門(mén)完成最終歸檔工作。