高校黨內(nèi)監(jiān)督制度結構探索
——以巡察為例

文/大連海洋大學 魏學文

當前，在習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神指引下，巡視工作在黨內(nèi)監(jiān)督方面發(fā)揮著重要作用，而作為巡視延伸和補充的巡察工作也逐步在基層黨組織中開展起來。從根本屬性和主要目的來看，巡察與巡視是一脈相承的，屬于同一個監(jiān)督體系當中的不同部分，但與巡視相比，巡察工作也有自己的特點，巡察工作區(qū)別于巡視工作最顯著之處在于層級方面，無論是從干部級別、工作范圍還是被巡察對象角度來看，巡察的層級均相對較低，這種特點決定了巡察所聚焦的問題更加細微，更加關注群眾身邊的“小事”。

一、高校巡察工作中存在的問題

近年來，各地方高校黨委作為基層黨組織，積極承擔全面從嚴治黨主體責任，通過設立相關機構、制定規(guī)章制度、選配黨員干部等舉措，推進巡察工作開展，部分高校在探索和實踐過程中積累了一定的經(jīng)驗，高校的巡察工作正在向更加完善和成熟的方向發(fā)展。但從總體上看，高校的巡察依然處于初始階段，工作中還存在很多待改進之處，也面臨很多困難和挑戰(zhàn)。從已有的研究成果和實踐工作來看，高校巡察工作存在的問題包括以下幾方面：

（一）巡察頂層設計不完善。高校巡察工作頂層設計不完善，集中體現(xiàn)在機構和人員配置、規(guī)章制度建設、巡察組織實施等方面。有的高校雖然設立了專門的巡察機構，配備了專職巡察干部，但一定程度上存在巡察機構的職能不夠明晰，專職巡察干部數(shù)量不足等問題，阻礙了巡察工作的開展；有的高校在開展巡察工作的過程中，規(guī)劃不夠科學，計劃不夠明確，有“走一步，看一步”的情況，雖然制定了巡察制度，但存在內(nèi)容不夠全面，針對性不強，甚至生搬硬套巡視制度的情況，影響了工作效率；有的高校雖然積極推進巡察實施，但在組織過程中有時細節(jié)做得不到位，各環(huán)節(jié)間銜接不緊密，不利于巡察效果的彰顯。

（二）巡察干部水平不均衡。巡察工作機動性強，每一輪都要組建新的巡察組，很多巡察組干部屬于臨時抽調(diào)，這些干部來自不同領域，教育背景、自然情況不盡相同，在思想認識、政治理論和業(yè)務水平等方面有所差異，巡察工作涉及內(nèi)容比較廣泛，對于干部的綜合業(yè)務能力有一定的要求，有的巡察干部在日常工作中過于偏重職責范圍內(nèi)的領域，對于相關領域的工作內(nèi)容了解較少；有的干部由于理解和認知不夠等原因，出現(xiàn)工作思路不清晰、工作方法不流暢等情況；個別巡察干部存在政治理論學習不夠深入、對黨的最新理論成果理解和運用不到位、對于工作中發(fā)現(xiàn)的問題不能夠深入剖析、淺嘗輒止等問題。

（三）巡察合力發(fā)揮不充分。目前高校對于巡察的宣傳力度不夠，除專門設立的巡察機構和少部分專兼職巡察干部外，其他黨務和業(yè)務管理部門對于巡察工作了解不多，導致相關部門與巡察機構的密切配合、協(xié)同工作的機制還沒有得到完全有效地建立；校園內(nèi)二級單位的黨組織和部分黨員干部對于巡察工作的一些基本概念存在認識模糊、接觸不多的問題，有時把巡察等同于紀檢監(jiān)察工作，在巡察常識普及方面亟待提高；基層廣大師生和黨外人士對于校內(nèi)巡察工作不了解，對于開展校內(nèi)巡察工作的意義和作用認識不夠充分，不能有效配合巡察工作的開展，民主監(jiān)督作用不能得到發(fā)揮。

二、構建并捋順高校巡察制度結構的意義

高校承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新等功能，任何一項功能的順利實現(xiàn)，都需要內(nèi)部各教學和行政管理單元的有序運轉與協(xié)調(diào)配合。巡察作為基層黨內(nèi)監(jiān)督的重要手段之一，目的在于發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，并通過督促推動整改落實，解決頑瘴痼疾，協(xié)助高校黨委科學制定決策，推動高?；鶎狱h組織建設，確保高校各項功能的實現(xiàn)，而巡察作用得以發(fā)揮的重要保障之一，就是建立和捋順一套層次明晰、邏輯清楚的制度結構。因此，無論從政治角度、文化角度、教育角度還是社會角度來看，這項工作都具有重要的意義。

（一）政治意義。從近年來查處的違規(guī)違紀案例來看，高校的腐敗問題不容忽視，已經(jīng)曝光的問題涉及高校的多個領域，這些問題充分說明，高?；鶎拥恼紊鷳B(tài)同樣需要凈化和維護。同巡視一樣，政治屬性是巡察的根本屬性，高校的巡察是政治巡察，是對被巡察黨組織和黨員領導干部的政治檢驗，通過發(fā)現(xiàn)和指出問題，督促他們強化責任擔當意識，提高干事創(chuàng)業(yè)的熱情，確?；鶎狱h組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。同時，巡察通過緊抓問題整改落實，進一步凈化基層政治生態(tài)，增強師生群眾的獲得感，從而更加緊密地團結群眾和黨外人士，防止出現(xiàn)脫離群眾的危險，在強化基層黨建、穩(wěn)固黨的執(zhí)政根基、貫徹群眾路線和加強統(tǒng)戰(zhàn)工作等方面具有重要政治意義。

（二）文化意義。高校巡察制度具有多重的文化隸屬關系。首先，高校巡察制度屬于政治文化范疇，是黨內(nèi)法規(guī)制度中的一項內(nèi)容，與其他黨內(nèi)法規(guī)一樣，能夠使黨內(nèi)政治文化始終保持先進性，為黨內(nèi)政治文化沿著正確方向健康發(fā)展提供動力，促進黨內(nèi)整體價值觀與黨員個體政治心理的統(tǒng)一，為高?；鶎狱h組織政治文化繁榮提供保障。其次，高校巡察制度屬于廉潔文化，完善的巡察制度在權力約束方面能夠起到積極作用，在引領高校廉政建設方面，也能夠營造公平、公正、公開的良好環(huán)境。最后，高校巡察制度屬于高校整體文化中的一環(huán)，是高校制度文化的組成部分，制度文化在高校文化結構層次中居于中間地位，好的制度文化對于物質文化和行為文化等表層文化能夠起到良好制約作用，同時又是精神文化等深層文化的一種邏輯體現(xiàn)和實現(xiàn)途徑。

（三）教育意義。高校巡察制度在教育方面的意義集中體現(xiàn)為兩個方面：一方面，較為科學合理的巡察制度結構能夠保證巡察工作的效率，巡察工作效率的提高，意味著對于問題的發(fā)現(xiàn)更加深入和精準，教育是高校最基本的功能，制約學校發(fā)展的問題被更多地發(fā)現(xiàn)和解決，高校基本功能的實現(xiàn)就有了更加堅實的基礎；另一方面，作為黨內(nèi)監(jiān)督的手段，巡察工作在開展的過程中，本身也帶有廉潔教育的效果，巡察工作中的很多方法，如召開座談會、發(fā)放調(diào)查問卷、個別談話等，對于被巡察黨組織中的教職工特別是黨員干部來說，都是面對面進行宣講教育的難得機會，而巡察結束后的整改落實過程，也需要同教育緊密結合?；谏鲜銮闆r，相對完整的巡察制度結構顯得尤為重要，能夠確保巡察過程，特別是巡察“后半篇文章”的效果，使警示教育功能得到彰顯。

（四）社會意義。高校作為國家高端人才的重要培養(yǎng)基地，擁有豐厚的文化資本，是一個城市的文化高地。隨著時代的發(fā)展，高校正逐步以更加開放包容的姿態(tài)面向整個社會，高校對于周邊甚至整座城市的文化輻射和影響不容忽視，而在很多不同社會階層的人士的觀念中，大學也應當在優(yōu)秀文化傳承、社會價值引領、新風尚傳播等方面扮演重要角色，為促進社會主義精神文明建設添磚加瓦。如上文所述，構建并捋順高校巡察制度結構，對于高校內(nèi)部文化的正本清源有重要意義，而這種經(jīng)過優(yōu)化、凈化的文化，無疑會在周邊的社會環(huán)境中產(chǎn)生一種旗幟效應，對社會文明產(chǎn)生積極的影響，特別是對社會主義核心價值觀的踐行和傳遞、主流文化環(huán)境的營造等方面具有很大的推動作用。

三、高校巡察制度的結構探討及舉例

在對高校巡察制度結構開展探討前，有必要厘清相關概念。高校巡察制度結構這一概念所包含的范圍，應當指針對高校黨委及其下屬的黨組織層面所制定的規(guī)章制度和具有規(guī)范性、指導性意義的文件材料。從這個意義上來說，《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，以及高校上級黨組織關于巡視巡察的法規(guī)及文件精神，均作為高校制定內(nèi)部巡察制度和相關文件材料的依據(jù)，性質與上位法類似，不應當納入高校巡察制度結構中。

有學者對習近平關于黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設的重要論述開展研究，并從堅持問題導向、遵循科學理念、突出關鍵環(huán)節(jié)、重視文化要素四個維度進行了解讀。在構建和捋順高校巡察制度結構的過程中，也應當堅持以習近平關于黨內(nèi)監(jiān)督制度體系建設的重要論述精神為指引。對前人的研究成果和一線工作實踐進行總結，高校巡察制度的結構主要應當包含三個層級（表1）。

表1 高校巡察制度層級結構

（一）以高校黨委為依托。高校黨委對學校的工作實行全面領導，對于高校的黨風廉政建設負有主體責任，高校巡察工作也應當在學校黨委的領導下進行。因此，高校巡察工作制度結構的第一個層級應當是學校黨委層級。在具體制度的制定過程中，應當注重從宏觀到具體的原則進行，明確巡察工作領導小組的人員組成，設立巡察機構，選拔專職巡察干部，而后依照上級關于巡視巡察工作的規(guī)劃，制定學校關于校內(nèi)巡察工作的規(guī)劃。在此基礎上，結合本校實際制定出臺內(nèi)容相對全面、實踐指導性較強的巡察工作實施辦法或巡察工作實施細則。以巡察工作實施辦法為例，其至少應當包含以下部分：一是巡察的總體情況，其中包括巡察工作的文件依據(jù)、指導思想、總基調(diào)和總原則等內(nèi)容；二是巡察的機構與職責職能，其中包括設立巡察機構的名稱、人員組成、領導體制和工作機制、具體工作任務和職能等內(nèi)容；三是巡察的方式與程序，其中包括巡察的形式、巡察的規(guī)程、巡察的具體方法、巡察的反饋和整改等環(huán)節(jié)的時限及相關要求等內(nèi)容；四是巡察人員的選拔管理，其中包括巡察干部的選拔要求、具體條件、管理原則等內(nèi)容；五是巡察對象和主要內(nèi)容，其中包括巡察組巡察的重點個體或群體、巡察工作緊盯的重點領域等內(nèi)容；六是巡察的成果及運用，其中包括問題的發(fā)現(xiàn)和線索的移交、信訪的處理、整改要求和材料歸檔等內(nèi)容；七是巡察的紀律與責任，主要涉及巡察工作的各主體所擔負的責任和義務等內(nèi)容。

（二）以巡察機構和巡察組為載體。學校黨委層級的規(guī)章制度實施后，應當以巡察機構（主要指巡察辦）和巡察組為載體，制定出臺更加詳細的，能夠直接指導巡察工作開展的文件和規(guī)章制度，作為高校巡察工作制度結構的第二個層級。明確巡察工作的流程，制定相應的流程圖，并根據(jù)流程圖和巡察工作的不同環(huán)節(jié)，制定相應的規(guī)章制度。這些規(guī)章制度內(nèi)容比較豐富，包括以實踐指導為目的的巡察工作操作指南、巡察工作準備環(huán)節(jié)文件等，也包括以規(guī)范和約束為目的的巡察組工作人員紀律要求、巡察機構信訪工作辦法等，具體的規(guī)章制度需要巡察機構根據(jù)實際情況進行動態(tài)調(diào)整。以巡察工作流程為例，為簡便明了，可以通過制作相應流程圖的形式將制度進行固化。巡察工作流程圖以巡察工作實施辦法或實施細則為指導，可以根據(jù)實際情況進行細化，但首先應當根據(jù)巡察工作的各個環(huán)節(jié)制定一張總體流程圖，其中包括準備環(huán)節(jié)、了解環(huán)節(jié)、報告環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)、移交環(huán)節(jié)、督辦環(huán)節(jié)、歸檔環(huán)節(jié)等等，對各環(huán)節(jié)開展工作的先后順序進行梳理，同時適當將一些關鍵提示信息在總體流程圖中加以體現(xiàn)，總體流程圖制定結束后，再依據(jù)不同環(huán)節(jié)制定詳細的流程圖，如反饋環(huán)節(jié)，可以細化為起草反饋意見、會商后報校內(nèi)領導機構審批、印發(fā)反饋通知、分層次反饋等具體操作步驟。

（三）以被巡察單位為具體抓手。被巡察單位的黨組織和黨員領導干部對巡察工作的重視及配合程度對于巡察工作的順利完成具有重要作用，如果被巡察對象對于巡察工作的方法、流程相對比較了解，巡察組開展工作就會更加便利。因此，高校巡察工作制度結構的第三個層級應當對應所屬的黨組織和黨員領導干部，而制定這一層級制度的主要目的是提高他們對巡察工作的認識，規(guī)范他們在配合巡察工作過程中的一些行為?？梢愿鶕?jù)基層工作的實際情況，制訂被巡察黨組織配合巡察工作的實施辦法，作為對下一級黨組織的指導性文件，另外配合發(fā)放與巡察組對接人員的操作規(guī)程、報送材料過程中的相關要求和一些表格的規(guī)范。以被巡察黨組織配合巡察工作的實施辦法為例，主要應當包含以下部分：一是配合巡察工作的總體要求。其中包括配合巡察的文件依據(jù)、被巡察黨組織和主要黨員領導干部的責任、配合巡察的主要原則等內(nèi)容；二是關于協(xié)調(diào)配合開展巡察的要求。其中包括被巡察黨組織應做好的準備、巡察正式開展過程中應做好的事項及工作原則等內(nèi)容；三是巡察結束后的整改落實。主要是就巡察發(fā)現(xiàn)的問題和線索，對被巡察黨組織在整改時限、整改效果等方面提出明確要求；四是紀律與監(jiān)督工作。主要是明確被巡察黨組織及黨員干部的權力義務和應當遵守的紀律。